全面预算绩效管理赋能数字滨江建设的实践和探索

●叶文婷 何未奇

与一般政府投资建设项目相比，信息化项目的立项、监理、验收等具有长周期小迭代、边应用边投入、软硬件同步建设并高度细分等特点， 经过数年数字滨江建设实践，发现信息化建设存在统筹规划不足、 项目重资金投入但轻绩效管理、缺乏预算标准等问题。 浙江省杭州市滨江区财政局应用绩效管理手段， 对信息化项目的事前绩效评估、绩效评价、绩效指标体系建设等方面进行了积极探索，以期有效提升数字滨江建设绩效。

一、数字滨江建设大背景下信息化项目现状

从电子信息技术到网络信息技术，再到数字技术，浙江省杭州市滨江区始终深耕于数字领域，数字经济核心产业增加值占 GDP 比重接近80%，在“互联网+”“物联网+”等领域打造了多个千亿级规模的产业集群。 建设“数字滨江”，不是数字经济的“一枝独秀”，而是数字经济与数字治理相辅相成、 共同推进。用更高质量的数字经济，为数字治理提供更有力的技术支撑，以数字治理彻底改变治理理念、治理视角、治理方式，推动区域治理体系和治理能力现代化，从而更好地服务于数字经济高质量发展。

数字治理的重要载体就是信息化项目，包括以计算机技术和通信技术为主要手段的信息网络、信息应用、信息数据开发等系统的新建、改建、扩建、升级、迁移和维护等，以及网络、服务器、机房等电子政务基础性设施提升、改造等运维项目。 近年来，随着各部门单位工作不断细化，对信息化手段的应用需求相应提高， 尤其是2021 年2 月浙江省委书记袁家军在全省数字化改革大会上强调“全面推进数字化改革、努力打造‘重要窗口’重大标志性成果”，作为“最多跑一次”改革和政府数字化转型基础上的迭代深化，对数字滨江建设提出了进一步提质增速的更高要求。

为了抓好数字滨江建设， 改变以往多头建设、重复建设、缺少全区统一规划的局面，2019 年借力杭州市机构改革，滨江区成立了数据资源管理局，统一协调部署全区数字化改革和信息化项目建设工作，2020 年在原有人员基础上，抽调各部门相关人员同时聘请外部专业技术力量， 构建滨江区数字化建设专班，负责全区数字建设规划、信息化项目立项、评审、验收、评价等事务，初步形成以专班为龙头、各部门配合的协调机制。

2019 年以来，重点建设城市大脑、亲清在线、滨江 D 站、园区 D 站、读地云、一码解纠纷（诉讼）、美好 e 达等数字应用、 数字治理平台， 据统计，2019年至2021 年信息化项目建设投入呈爆发式增长。

表1 杭州市滨江区2019—2021 年信息化项目建设投入情况

二、 全面预算绩效管理在数字滨江建设中的主要实践

滨江区自2019 年实施全面预算绩效管理以来， 部门预算项目中的信息化类项目实现绩效目标、 绩效监控、绩效自评、绩效成果应用的全链条管理，同时也立足数字滨江建设，积极探索信息化领域的特色绩效管理。

（一）加强事前绩效评估

对500 万元以上的信息化项目（包括新建项目和续建项目）实行事前绩效评估管理，部门单位从立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等方面对项目开展评估并出具报告，由区数据资源管理局牵头组织专家对信息化项目事前绩效评估结果开展评审。2021 年，信息化项目共申报预算5.01 亿元，审定预算4.13亿元，共审减金额0.88 亿元，审减率18%。

（二）以信息化项目为重点开展多层次绩效评价

制定年度绩效评价计划时，将信息化项目作为重点关注方向。 每年8 个财政重点评价项目中，信息化项目数量从2019 年的0 个逐年增加到2021 年的3 个。

表2 2019—2021 年财政重点绩效评价中的信息化项目

每年10%的绩效抽评项目中，选取城建城管、公检法司、民生、产业经济等多行业领域的在建、建成、运维等各阶段的信息化项目查看实际绩效。 2021 年首次邀请人大代表、政协委员参与信息化项目重点绩效评价。来自数字科技等专业领域的代表委员参与建立评价指标体系、 项目走访调研和报告审议等，发挥专业力量，提升评价质量。

（三）实行分级分类管理

出台《杭州高新区（滨江）区级财政项目资金绩效管理暂行办法》，对区级财政项目资金绩效进行分类分级管理。根据与区委区政府重点工作相关性、部门单位主要职能相关性、项目性质和实施阶段、资金规模等，分为A、B、C 三类并实行年度动态目录管理：

A 类资金主要根据年度区级专项资金和集中财力办大事财政政策体系等，选择跨年度、资金规模大的区级重大政策和重点项目。在对应政策存续期内实行全生命周期预算绩效管理。 根据工作规划和政策目的，明确设置和分解存续期内的绩效目标，并与资金测算相匹配；对绩效目标的实现程度和预算执行进度开展“双监控”；组织重点绩效评价。

B 类资金主要根据集中财力办大事财政政策体系和部门绩效管理重点项目，选择资金规模较大的区级或部门政策和项目；实行一般性全过程绩效管理。 规范申报年度预算绩效目标并组织绩效目标重点审核；开展绩效运行监控和绩效评价。

其余为C 类资金，实行简化绩效管理。 每年按规定进行绩效目标编报、绩效运行监控和绩效自评。

2021 年度区级财政项目资金绩效分类管理目录中，将杭州城市大脑滨江平台项目作为A 类项目， 将街道的所有信息化专项作为B 类项目。

（四）开展信息化项目的个性绩效指标体系建设

以经济科目为维度建设部门共性绩效指标体系。在商品和服务支出类中建立信息化运行维护类项目绩效指标共3 级20 条， 在资本性支出类中建立信息网络购建类和设备购置类项目绩效指标，分别是25 条、15 条。 其中：运行维护类指标主要侧重反映系统维护、培训服务、链路租用成本、系统正常运行水平、故障修复响应水平等产出指标，以及系统使用频次效率、数据共享率、用户满意度等效益指标；购买建设类指标主要侧重购置开发数量、完成率、验收合格率、及时性、经济性等产出指标以及数据共享水平、兼容性、扩展性、可使用年限、用户满意度等效益指标。

三、 全面预算绩效管理信息化项目建设中存在的主要问题

（一）信息化项目建设统筹考虑不足，顶层设计需要加强

信息化项目的开发建设周期较长，投入较大，前期的整体设计规划作为这项系统性工程的龙头环节，直接指导后续具体建设显得尤为重要。 部门受限于上级部署、时间空间等因素，对立项环节的重要性认识不足，项目需求的调研论证不足，流于形式。 对于负责项目立项审核的数字化建设专班来说， 立项评审虽然邀请了外部专家参与，但是依然受限于上级交办、业务需求细分度高、专家水平等因素，存在不够科学精细的问题。

从项目维度看， 有的在项目周期上考虑规划不够长远，开发建设的进度落后于工作需求的迭代，或在设备和软件选型时对信息化产品更新换代预计不足，导致软硬件匹配更换过于频繁；有的在建设中急于求成，试图一次开发到位，涵盖所有功能，结果投资巨大却脱节于实际需求，系统使用绩效低下；有的盲目追新，没有利用好现阶段已具备的信息化基础， 在建设新项目时不注重内部资源整合利用和共性模块复用； 还有的开发过程中统筹规划和预计不足，面对上级的考核任务、工作新增需求等，没有预留足够的整合空间，导致系统补丁化、模块碎片化现象比较突出。

从部门维度看，部门在信息化项目建设上容易局限于自己部门、条线。 单部门自行开发相较于多部门间统筹建设，一般而言节省协调成本，也能更直接、完全地保障自身需求。 部门在顶层设计时，对接其他有关部门合作建设的动力和意愿不强，信息化建设中部分交叉领域会出现部门重复布控，系统、组件或数据无法共用共享等浪费情形，如区级发改部门和财政部门关于政府投资项目信息管理系统，因各自上级部门现有系统限制，无法实现项目进度和资金进度实时共享，从技术上来看，并非没有实现可能，但实际工作中确又存在不少此类问题，从而形成“数据烟囱”“信息孤岛”等。

（二）项目管理重资金投入、轻绩效管理

部门对信息化项目的立项和预算环节相对比较重视，但是项目开发建设环节的管理则较为薄弱。在完成采购程序确定服务方之后，部门单位在建设过程中由于项目急于上马、在技术方面的专业性不足、工作人员少且工作任务较多等原因，催工期催进度，但其他核心业务方面的介入不够深入、监管不够到位，导致项目实际投用后功能实现与预期存在出入的情况屡见不鲜。部门单位普遍存在对项目的履约验收较为松懈、未严格对照立项需求方案等逐项验收、项目存在漏洞风险却依然得以验收支付等情况。 而在完成除运维保障的尾款以外的资金支付后，项目建设的补救返工、修改优化更陷入被动局面。待项目正式使用后，对项目的运行效率、用户体验、规模效应等缺乏跟进和完善， 系统和模块低效运作甚至空转的情况也不同程度存在，最终以所谓“提升改造”的二期项目“卷土重来”。

（三）绩效管理与信息化项目存在一定程度上的阶段错配风险

信息化项目从立项、开发建设到投入使用、运维，整个周期较长，跨预算年度的情形居多。 按照绩效管理现行做法，随同预算编制绩效目标，年中对照绩效目标开展绩效运行监控， 年度终了对绩效目标的完成情况开展绩效评价，造成信息化项目的阶段和预算年度环节存在期间错配风险，这一问题在绩效指标应用上尤为明显。 绩效指标贯穿预算年度始终， 但并不是项目的每个阶段都适用于同一套指标。如系统用户规模、运行效率、数据共享情况等指标，在开发建设阶段所处的预算年度内难以用于绩效监控和评价，但项目建成使用后则是体现产出和效益的合适指标。

（四）信息化项目费用缺乏标准，预算评审难以精细化

信息化项目费用包括建设费用和运维费用，其中建设费用主要包括项目建设直接成本和间接成本，直接成本包括硬件购置（租赁）费、软件开发（购置）费、配套工程费等，间接成本包括集成费、招投标费、监理费、（软、安）测评费等；运维费用主要是项目建成投用后为保障运行而产生的技术服务费，如软硬件维护、零配件更换、互联网接入和数据更新等。 数字化建设专班虽然调集了系统内大量人员并聘请外部专业力量，但在费用标准方面，尤其是定制化软件等领域，相关工作人员明确表示缺少通用的行业定制标准，导致评审只能对部分明显不合理、 大幅高于正常预算的项目进行核减，但是对一些“不太明显”的“水分”，则缺少制约手段。 如图1 所示为较为普遍的信息化项目费用构成。

图1 信息化项目费用构成

上述费用大多缺乏标准或很难量化估算：与工程类项目的设备材料等可以依据造价定额计算审核不同，信息化项目的软硬件产品没有统一的造价体系，虽然在政府采购平台上可以查到通用类产品的市场价格，但是平台显示的是最高限价，同时一些高技术水平或最新技术应用的设备等不一定能找到政府采购市场参考价格。 而定制类的软（硬）件产品则更难估算成本。 以定制软件为例，在成品软件提供通用功能的基础上， 用户的特殊个性化需求需要单独定制软件或者模块进行开发。 而定制软件产品开发相对复杂，包含需求分析、设计、实现、测试、交付使用、维护等过程，导致其价格受制于软件规模、软件工具、投入开发人员、运行环境等诸多因素， 成本难以像通用类产品那样明码标价，具有较强的专业性。间接成本如设计费、咨询费、安全测评费等， 以及运维费用的计取范围及比例也缺乏相应的标准， 预算编制及评审的依据不足， 存在较大的上下浮动空间。

四、 全面预算绩效管理赋能数字滨江建设的对策与建议

（一）加强信息化建设顶层设计

成立滨江区政府数字化工作领导小组， 统一领导，进一步厘清全区信息化项目建设的统筹规划、管理、协调和监督等工作机制，变部门各自建设为区级统筹规划下集中或分散建设。在一定投资额以上的信息化建设项目和运维项目必须由部门提出项目建设计划， 向领导小组申报立项，说明建设必要性、需求分析、具体建设内容、组织实施保障、效益与风险分析等。领导小组要从严从紧把控，初审重点关注省、市、区政府是否明确要求建设或列入省、市、区重点工作；是否有利于提升政府服务效率和公共服务能力；是否有利于数据资源的共享、归集和整合，实现多部门系统互通、数据共享、业务协同；是否基于杭州城市大脑滨江平台数据中枢和应用平台的开发建设等。通过初审的项目再次组织区相关部门及信息化专家进行评审，评审应优先考虑全区统一综合性建设的项目、为实现跨系统跨部门资源共享的协同系统、技术方案可行且投资经费合理的项目等。通过评审和答辩环节，进一步梳理项目需求，统一整合相似或重合的信息化需求，删减过度开发、目前条件难以实现的项目，补充规划不够长远的项目。

（二）加强项目全生命周期管理

通过构建信息化项目管理系统，实现项目管理全流程数字化。建设前项目建设单位要加强建设项目前期可行性研究， 立项后要制定项目详细的执行方案和绩效目标，明确目标任务分解到时间、人力、财力等，严格按照路线图组织实施并按时报送建设进度情况，督促确保项目各建设阶段工作顺利完成。 强化绩效监控，联通信息化项目管理系统和预算一体化管理系统，对未按进度实施的项目予以分色预警。 要充分应用绩效管理成果，对存在未按年度预算完成项目建设、未报送项目进度、未通过项目验收、专项审计问题较多或整改措施不落实等情况的建设单位，暂缓安排下一年度的信息化资金。

（三）完善信息化项目绩效管理指标体系建设和应用

打破同一套指标体系贯穿绩效管理全过程的模式，探索动态调整的信息化项目绩效管理指标体系建设，根据信息化项目事前、事中、事后三个阶段的需要，选用不同侧重的指标进行绩效管理，各指标增加必选、可选、附加等属性，以增强指标体系对于项目建设的适用性和针对性。

（四）探索建设信息化项目预算标准

改变传统以投资建设的工程量计算的思路，从政府购买服务的角度以项目绩效破题，以具体服务使用量为核算依据，将购买服务提供的技术含量、服务响应、质量效果作为重要的影响因子来设计预算支出标准：

服务费=服务量×服务单价×调整因子

以定制软件开发服务为例，可引入功能点作为服务量的主要核算依据，功能点是对软件功能和规模大小的间接度量单位，通过对一般项目的需求分析确定，就可以大致得出软件的各项功能要素， 并进行相应的功能点计算，将其转化为工作量大小。服务市场单价以软件开发生产率和软件开发费率计算，软件开发生产率描述功能点的开发生产效率，可引用中国软件行业基准数据分析报告的软件开发生产率基准数据；软件开发费率描述开发人员人均费用成本，可根据人社部门发布的本地软件和信息技术服务业工资水平结合软件行业基准数据核算。再根据影响条件如开发软件的类别、技术难度、功能复用情况等设置调整因子和系数。 而软件运维服务则可以结合绩效指标，使用系统运行正常率、系统更新频率、用户规模、系统关联共享度等作为调整因子。