城市轨道交通PPP项目现状分析

文/袁鸿雁

一、引言

随着我国城镇化进程的加快,城市人口愈发密集,城市轨道交通建设的需求也日益增加。在各城市正紧罗密鼓地规划城市地铁、轻轨线路的同时,地方政府的财政资金却显得捉襟见肘。目前在财政部、国家发展改革委大力推广下,PPP融资这一政府与社会共建模式无疑为我国城市轨道交通的发展提供了新思路。

国家为实现PPP模式的顺利推广，不断出台指导意见和管理措施，财政部和国家发展改革委等部门相继发布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》[1]《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》[2]《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》[3]等文件，这些政策都更有效推动了城市轨道交通项目向着PPP模式下的投融资方向发展。

首先，在目前地方政府财政资金缺口巨大的情况下，未来我国城市轨道交通项目PPP投融资需求仍将持续增长，但在PPP模式下，公私资本注入后的资金流动方向并不明朗，本文的研究意义旨在希望能够对城市轨道交通PPP项目中关于资金的全流程和全要素监控引起重视。其次，因城市轨道交通PPP项目拥有投资规模大、经营周期长、建造技术复杂、合约关系复杂等特点，在政府和民间资本之间无法实现较好地互相促进，并达到效益最大化。因此，有必要比较不同资本特性和城市轨道交通相关设施经济属性，并对其进行相应匹配，实现城市轨道交通PPP项目的效率和质量“双优秀”。

二、我国城市轨道交通PPP项目现状

为保证数据的可靠性，本节数据全部来自财政部政府和社会资本合作中心。由于“交通运输-其他” “交通运输-交通枢纽”和“市政工程-轨道交通”三个二级行业都收录有城市轨道交通PPP项目，笔者对“交通运输”和“市政工程”两个一级行业共1097页数据中的城市轨道交通项目进行手工收集和整理，共得到87个城市轨道交通PPP项目数据，下面对这些数据进行简单的分析。

（一）项目数量

截止到2021年4月，城市轨道交通PPP项目入库87个，项目累计总投资额11,800.35亿元。从项目数量和投资额分析，城市轨道交通行业项目数量虽然不多，但是总投资额较大，是当前政府和社会资本合作建设、运营、管理的主要行业之一。

图2 2012-2021年城市轨道交通PPP项目投资金额

从图1可以看出，我国城市轨道交通PPP项目数量呈现先上升后下降的趋势。2012年至2014年，项目数量增长比较缓慢，2014年至2015年，项目数量大幅增长，并在2015年达到峰值（30项），随后开始逐渐下降，并渐趋平稳，2016年和2017年新增项目数量分别为18项和16项，2018年至2020年每年新增数量均少于10项。项目数量的变化反映出城市轨道交通PPP模式正式实施的初期，民间资本参与的热情高涨，但随着项目逐渐投入运营，项目的一些问题开始暴露，导致民间资本投资城市轨道交通PPP项目变得更加理性。

图1 2012-2021年城市轨道交通PPP项目数量

（二）投资需求

分年度对城市轨道交通PPP项目投资情况进行分析。截至2021年4月，我国城市轨道交通PPP项目累计总投资需求为11,800.35亿元。

总体上，投资总金额变化趋势与项目数量变化趋势基本一致，2012年至2015年呈现上升趋势，2015年到达顶峰的总投资额4272.38亿元，2016年至2020年，总投资额呈现下降趋势，但单个项目投资额呈现上升趋势。这说明伴随着PPP模式在城市轨道交通行业落地实施，2012年至2015年，我国城市轨道交通建设迎来一波新高潮，但随着项目逐渐投入运营，PPP投融资模式的一些问题也逐渐显现，故2016年以后，项目数量和投资额均有所下降，可单个项目的投资额却呈现上升趋势，说明社会资本开始由全面投资转向重点投资重大城市轨道交通项目。

（三）项目区域分布

根据PPP项目入库统计数据分析，截至2021年4月，城市轨道交通入库项目分布在我国25个省、自治区、直辖市，主要集中分布在山东、天津、北京、江苏、贵州、四川等地，只有吉林省、河北省、宁夏回族自治区、青海省、西藏自治区和上海市6个省级行政区没有城市轨道交通PPP项目。（见图3）

图3展示了2012-2020年城市轨道交通PPP项目投资金额和项目数量区域分布情况。由图3可知，江苏省、天津市、云南省和广东省城市轨道交通PPP项目数量较多；山东省、天津市、北京市、江苏省城市轨道交通PPP项目总投资额较大。同时还可见，PPP项目在各省份的分布状况十分不均衡，如山东省、江苏省等人口密度较大的地区，PPP项目相对较多，河南省、安徽省等地也是人口大省，但PPP项目却较少；同样是直辖市，北京市和天津市的PPP项目无论从数量还是投资额看，均明显高于重庆市和上海市。

图3 城市轨道交通PPP项目投资金额和项目数量区域分布情况

图4展示了2012-2020年各省份城市轨道交通PPP单个项目投资额树状图。从图中可以明显看出，内蒙古自治区、山东省、黑龙江省、北京市、四川省单个项目的投资金额较大。单个项目投资金额较大的省份中，大部分分布在北方，说明我国城市轨道交通PPP重大项目集中在北方城市。这也在一定程度上说明，社会资本的进入缓解了财政压力，从而使政府财政实力相对较弱的北方城市有机会开展大规模城市轨道交通建设。

图4 我国各省份城市轨道交通PPP单个项目投资额

（四）项目类型分布

各类型城市轨道交通PPP项目数量分布情况如图5。截止到2021年4月，城市轨道交通PPP项目入库87个，其中，地铁项目（包括既有地上也有地下的城市轨道交通项目）54个、有轨电车项目17个、轻轨项目8个、交通枢纽项目2个、旅游专线2个、市郊铁路2个、BRT和扶贫专线各1个。

图5 各类型城市轨道交通PPP项目数量分布情况

从图中可以发现，城市轨道交通PPP项目中，大部分为地铁项目，其次是有轨电车和轻轨项目，地铁、轻轨和有轨电车三种类型的项目占全部项目的91%，这三类项目属于传统意义上的城市轨道交通项目，主要是为了解决人们的日常通勤问题。社会资本的加入促使这类项目的数量增加，说明PPP模式下的社会资本可以在城市建设中起到积极作用。同时部分旅游线路、市郊铁路和扶贫专线也采用了PPP模式，说明城市轨道交通PPP项目建设的目的不仅仅是解决城市中的通勤问题，一些其他地区也在积极扩大城市轨道交通PPP项目的适用范围，努力打造与经济民生相融合的和谐新局面。

图6展示了各类型城市轨道交通PPP项目投资金额分布情况。对比图5和图6不难发现，地铁项目的数量占全部城市轨道交通PPP项目数量的54%，但投资总金额却占到87%；轻轨项目数量少于有轨电车，但是总投资额却超过了有轨电车项目。以上说明地铁和轻轨单个项目的投入较大，需要投资方具有较强的资金实力，这类项目更需要政府与社会资本合作，也就不难理解六成以上的城市轨道交通PPP项目均为地铁和轻轨项目了。

图6 各类型城市轨道交通PPP项目投资金额分布情况

三、城市轨道交通开展PPP投融资模式的必要性分析

经过多年发展，国家财政主导基础设施建设的发展模式已经难以适应交通运输行业的发展需求，出现了“公共服务和基础设施供给效率低”“政府债务体量大”“社会资本资金使用效率不高”等问题。交通基础设施建设项目投资规模大、经营周期长、建造技术复杂、合约关系复杂，仅依靠国家财政资金难以满足建设需求。而开展PPP模式，一方面可引入社会资本实现“双线前进”，发挥各自资本的资金优势，从而缓解地方政府财政压力；另一方面，对符合相关要求的社会资本“放绿灯”，扩大其投资领域，进一步促进资金良性循环。

从城市轨道建设方面来讲，风险管理的重要性愈发关键，PPP模式本身就希望实现多方共赢的局面，因此可以通过相关博弈理论的实践，帮助政府和民间资本进行初步责任划分及风险归属[4]。这相较于单一投资方，对投资风险的分担也减轻了人力、物力和财力上的负担，同时也能避免许多社会风险。且相较于民间资本，政府的自然信用背书能够防止工程因部分可避免因素导致的突然停工，保障了城市轨道建设项目的高质量完成率。在PPP模式下建立起一套完整的风险分担机制，也为项目的风险分担问题提供了解决方案，还将为我国城市轨道交通PPP项目的顺利开展提供有力保证。

通过PPP模式将社会资本引入项目的设计、投资、建设、运营和管理等环节，转变政府管理职能，树立服务型政府，强化政府监督管理职能；充分利用市场机制和资源，强化基础设施建设，转变建设模式。与政府管理相比，企业在项目开发建设过程中资金、技术等方面的优势以及比政府更加灵活的管理方式，能在建设、维护和运营等方面提升管理效率，可以用更低廉的成本实现更高水平的服务,实现效益最大化。

四、现阶段城市轨道交通PPP项目存在的问题

尽管我国有一部分城市轨道交通PPP项目取得了一定的成功，但是随着时间的推移，城市轨道交通项目对地方政府的财政资金支持要求在逐步增加，对于PPP项目的运营要求也在不断提高，国内城市轨道交通PPP项目已经集中暴露出了一些突出问题。

（一）有效融资不足

依据国家发展改革委颁布的我国城市轨道交通项目相关文件要求，城市轨道交通项目的政府出资比例不得低于40%，其余部分可以通过PPP融资方式向社会部门融资以及向金融部门进行借贷。城市轨道交通项目动则百亿规模的融资需求，使得40亿到百亿不等的资金需要投入项目之中，这对于目前地方政府超过100%以上的负债率而言，往往要求太高。因此为了严防地方债务危机，2018年国家将地铁项目的地方财政收入要求提高到300亿元人民币，轻轨项目的地方财政收入要求提高到100亿元人民币。在地方财政资金能够为城市轨道交通项目提供的有效融资不足的情况下，社会资本能够真正参与到城市轨道交通项目融资的渠道也相对狭窄。首先是参与城市轨道交通项目PPP融资的门槛相对较高，一些小的投资方根本无法参与到城市轨道交通项目的投资中去；其次是大部分企业的经营业务与城市轨道交通项目无法找到有效的契合点，导致其他私营部门参与度比较低，而参与到PPP项目中的投资方主要以建设方为主，这也限制了项目资本金的融资渠道。在政府为项目注入一定资本金的情况下，其他形式的资本金融资形式受到了限制，项目所需资金只能通过借贷方式解决，借贷金额越大，也就导致项目资金成本越高，未来政府财政资金背负的补贴压力越大。

项目有效融资不足，是目前国内城市轨道交通PPP项目的主要问题，往往只能通过政府信用背书引入一些和政府关联度高的投资方，本质上没有形成公私合营的形式，私营部门没有把资本和竞争带入城市轨道交通项目，使得城市轨道交通项目仍然带有强烈的政府色彩，进一步加剧了政府的债务危机。为此，中央政府不得不适度放缓城市轨道交通项目建设速度，提高城市轨道交通项目的建设门槛。

（二）缺乏可持续的运营模式，导致无法通过发行REITs拓展融资渠道

为了拓展公共基础设施项目的融资渠道，中国证券监督管理委员会、国家发展和改革委员会联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，正式开启了公共基础设施REITs发行的大门。REITs是由专业投资机构管理运作，通过发行收益凭证募集相应资金收购基础资产，并以获取其稳定现金流量收益和长期资本增值为目的，是具有不动产属性的基金。REITs的实施将极大地拓展公共基础设施项目的融资渠道。

但是，轨道交通行业未纳入《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》（以下简称《指引》）中的首批试点名单，其提供的准公共产品服务兼具公益性、盈利性和垄断性特点，政府通过价格管制实现公益性(熊毅，2018)，使轨道交通运营企业（下称“企业”）无法按照运营成本进行市场化定价，造成企业票务收入受到限制。由于其无法通过垄断经营获取超额收益，导致企业的盈利性较差，不符合《指引》中发行REITs的要求。

为确保轨道交通持续运行以提供运输服务，政府用补贴形式来弥补企业运营亏损，而出于保障乘客利益，轨道交通定价水平又较低，就造成政府补贴在企业的现金流来源中占比高，企业的经营性现金流量占比低，不符合《指引》中要求现金流来源分散、不依靠第三方补贴的要求。

所以，目前轨道交通领域发行REITs的困境主要是由其公益性特征导致的政府补贴较高，经营性收入较低造成的。

五、相关政策建议

（一）以立体化思维认识城市轨道交通

目前我国大部分城市轨道交通规划和实践中，对城市轨道交通的定位都是“准公共产品”，其票款收入不仅无法回收投资，甚至可能无法覆盖运营成本。长期以来，这种认识为政府补贴提供了依据，但也正是基于这种认识，从理念上就降低了城市轨道交通PPP盈利性，制约了城市轨道交通项目的融资渠道。在项目运作中，普遍把活跃用户的规模作为衡量一个项目发展潜力的重要指标。即使项目当前盈利能力差，投资回报机制可能也并不清晰，但只要聚集了大量、稳定和长期的客流，就有能力探索出未来的商业赢利点。因此，城市轨道交通具有通过立体化开发实现盈亏平衡的潜力。

（二）建立城市轨道交通PPP与土地联合开发导向机制

基于这种立体化开发运营的理念，相关部委近年陆续出台指导性意见，如《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》和《住房城乡建设部关于印发城市轨道沿线地区规划设计导则的通知》等，鼓励轨道交通站点与周边土地的融合开发。当前需要建立的是清晰的土地融合开发导向机制，如规划调整是否支持、供地制度是否合规、能否征收理想地块、是否提供资金支持、能否给出项目示范等，这将有助于扩大PPP模式与土地联动开发的天然优势，能够从一开始投融资时就与社会资本实现出资和收益的捆绑，这是传统融资模式下难以企及的。

六、结论

本文认为我国目前大规模的轨道交通建设需要引入社会资本参与PPP项目。

我国交通运输基础设施建设发展迅猛，仅依靠政府投资难以支撑如此大规模的基础设施建设，确实给地方财政带来了很大的压力，并且这种压力随着整体建设成本的上升会持续加大，所以必须通过社会资本的引入来缓解轨道交通建设压力，利用PPP模式建设轨道交通项目势在必行。引入PPP投融资模式，通过政府与社会资本方合作共同建设交通运输基础设施，发挥社会资本方的资金优势，从而缓解地方政府财政压力、化解政府债务风险，同时也扩大了社会资本的投资领域。通过PPP模式将社会资本引入项目的设计、投资、建设、运营和管理等环节，转变政府管理职能，强化市场资源配置，从而拓宽政府的资金来源渠道，激励和发挥社会资本方的能动性和创造性，以实现“双赢”。