基于产城人维度的国家级新区建设研究及对浙江省的启示建议

文/童志怡 沈锋 毛家怡

国家级新区是承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，在各地经济发展中起着重要的风向标作用，全国已先后设立19个国家级新区。从发展历程看，国家级新区建设起步早、类型多、经验足，因此有必要总结分析国家级新区建设经验，用以指导浙江省省级新区的总体布局和路径安排。

一、国家级新区建设情况分析

（一）国家级新区的设立背景和管理模式

1.设立背景—承接国家战略，注重东西平衡

从时间脉络看，国家级新区的设立共经历了三个阶段：第一阶段（1990-2009年），国家批复设立上海浦东新区和天津滨海新区，推动沿海开放重心由南向北拓展；第二阶段（2010-2013年），国家相继批复设立重庆两江、浙江舟山群岛、甘肃兰州和广州南沙4个新区，推动区域经济发展格局逐渐由“东部率先”向“四大板块”（西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先）的区域协调发展迈进；第三阶段（2014年以后），先后批复设立西咸新区、贵安新区、西海岸新区等13个新区，形成对“四大板块、三大支撑带”（ 三大支撑带：“一带一路”、长江经济带和京津冀协同）国家战略的重点支撑[1]。

从空间分布看，19个国家级新区中，位于东部沿海经济相对发达地区的有7个，其设立的主要目的在于“质”的层面，即探索经济高质量发展路径；其余12个位于经济发展水平相对较低的东北、西部和中部地区（东北3个、西部6个，中部3个），其设立的目的主要是考虑东西部区域平衡发展，将国家级新区打造成新经济增长极，带动区域经济快速增长[2]。

2.空间基底—独立行政区+跨市整合+市内融合

国家级新区设立的空间区划基底有四种方式，见表1[3]。

表1 国家级新区空间基底情况及主要特点

3.管理模式—地方政府与管委会交叉并行

国家级新区的日常管理有四种基本模式，见表2。

表2 国家级新区日常管理模式

（二）国家级新区建设发展情况评价

1.国家级新区发展路径分类：以开发区类型为主

由于功能定位和管理模式的差异，国家级新区的发展路径呈现以下三种类型：一是改革主导型（准经济特区），以政策试验为主，作为经济体制改革的试验田，为进一步扩大改革范围积累经验，充当改革先行地和标杆示范基地，主要包括浦东新区和滨海新区，其中滨海新区承担一部分改革任务，但是在实际运行过程中仍然偏向发展主导；二是发展主导型（升级版开发区），整合土地等空间资源要素，以特色产业发展为导向，打造地区经济增长新引擎，带动当地及周边区域经济增长，包括2010-2016年间成立的16个国家级新区，为国家级新区的主体；三是区域平衡型（再造新城），承接过载大城市外溢的各项资源，在大城市周边再造新城类型的新区，实现区域协调平衡发展，主要指雄安新区。

2.国家级新区发展阶段评价：经济贡献明显，产业转型较难

根据第三产业占比、国家级新区与所在市GDP增速比两个指标，对代表新区进行分析，见图1、图2。根据图1和图2，将国家级新区发展阶段分为初创期、上升期、转型期和成熟期四个阶段，见表3。

表3 国家级新区发展阶段评价

图1 国家级新区第三产业占比变化趋势

图2 国家级新区与所在市GDP增速比变化趋势

国家级新区与所在市GDP增速比处于1.2至1.4之间时，对所在市的经济增长贡献明显。西海岸新区、湘江新区和南沙新区的GDP增速比呈“凸字形”下降趋势，趋向于1.0，新区增长后劲不足；滨海新区、舟山群岛新区的GDP增速比波动较大，第二产业主导明显，制造业升级动能不足，高端服务业发展乏力，产业结构转型升级难度较大；浦东新区GDP增速比波动较小，基本稳定在1.3左右，并且经过两个十年的发展，第三产业占比从25%提升至77%，形成以金融、航运、贸易为主导的现代服务体系，新区进入成熟稳定发展阶段。

3.国家级新区产城人融合程度评价

从产业、城市、人口三个维度，分别选取GDP、建成区面积和常住人口三个数据的增速作为评价指标，对浦东新区、滨海新区和舟山群岛新区三个国家级新区的产城人融合程度进行评价，见图3、图4和图5。

图3 浦东新区GDP、常住人口、建成区面积增速情况

图4 滨海新区GDP、常住人口、建成区面积增速情况

图5 舟山群岛新区GDP、常住人口、建成区面积增速情况

（1）浦东新区：产城人同步发展。经过30年的发展，浦东新区已进入稳定发展阶段，经济增长高速稳定，城区建设略先于人口发展，目前城市建设和人口增长均趋于饱和，亟待寻求新发展空间。

（2）天津滨海新区：产业主导，城人同步跟上。滨海新区经济发展总体后劲不足，GDP增速下降明显，缺少经济新增长点，城市建成区面积和常住人口增速基本同步，滞后于产业发展，但均趋于饱和，城市建设放缓，人口吸引力下降。

（3）舟山群岛新区：产业主导，城市扩展，人口滞后。舟山群岛新区经济增长强劲，GDP增速保持在10%左右，城市建设先于经济发展和人口增长，但长期以来人口增长缓慢，“城等人”“产等人”现象较为严重。

二、对浙江省省级新区建设的四点启示建议

（一）浙江省省级新区设立基本情况

2019年以来，浙江省围绕大湾区建设先后设立杭州钱塘新区、宁波前湾新区、绍兴滨海新区、湖州南太湖新区、金华金义新区和台州湾新区6大省级新区，作为承接国家战略机遇、辐射带动省内区域发展和提升省域一体化水平的重要战略抓手，基本情况见表4（2022年1月批准设立的温州湾新区，由于设立时间短，暂未做统计分析）。

表4 浙江省六大省级新区情况一览表

（二）对浙江省省级新区建设的四点建议

考虑到浙江省省级新区设立时间不长，发展水平参差不齐，建设模式各有特色，因此结合国家级新区建设情况，提出以下四点建议。

1.空间上，更加注重山海区域平衡

19个国家级新区中仅有7个位于东部沿海地区，其余12个位于中西部和东北地区，占近2/3，空间上考虑了东西平衡、山海兼顾，战略上覆盖了西部大开发、东北振兴、中部崛起、“一带一路”、粤港澳大湾区、长江经济带和京津冀协同等。

浙江省现有6个省级新区连同国家级舟山群岛新区基本位于东部沿海地区，主要承担了大湾区建设功能，因空间上的东西失衡，故建议更加注重山海区域平衡，聚焦大花园建设及大通道布局，在大花园地区增设省级新区，打造大花园地区新的经济增长极，推动大花园与大湾区协同发展，助力山区26县加快发展。同时省级新区的增设应当坚持功能集成、好中选优的原则，防止省级新区过多过滥。

2.功能上，更加突出改革创新味道

国家级新区中，上海浦东新区为改革主导型建设路径，雄安新区为国家主导的战略新城，其余17个国家级新区基本为发展主导型路径，大致等同于开发区升级版，新区总体上“新”的味道不浓，浙江省省级新区情况亦与之相近。

浙江省省级新区建设因此需要更加突出改革探索功能，围绕浙江省高质量发展建设共同富裕示范区，将其中涉及的科技创新、数字化改革、分配制度改革、城乡区域协调发展、公共服务、生态产品价值实现等重大改革任务分解落实到相应省级新区建设中去，每个省级新区至少承担1项重大改革任务，发挥新区先行先试作用，探索部分行政审批和管理权限下放至新区。对于需要增设的省级新区，应当坚持发展与改革并重，在确定其发展定位的同时，明确其改革攻坚使命。

3.职能上，处理好新区与行政区的关系

国家级新区中，除上海浦东新区、舟山群岛新区、广州南沙新区、青岛西海岸新区、大连金普新区5个新区是基于完整行政区组建外，其余14个均为跨区域整合组建而成，跨区域整合的新区在整合过程中跨区域利益冲突问题普遍存在，新区和原所属行政区的经济管理、社会管理职能的边界划分不清，导致管理成本较高、管理效能偏低。为破解上述问题，国家级新区做了大量有效探索，如南京江北新区按照管理职能递减原则，将新区分为核心区、直管区、共建区和协调区四类，直管区（包含核心区）由江北新区管委会直接管辖，共建区由管委会和原行政区政府部门共同管辖，协调区由管委会和原行政区政府部门协调管辖。

浙江省现有省级新区中，除金华金义新区外，其余均由开发区整合地方街道组建而成，在整合过程中需要重点发挥产业链整体协调作用，通过产业融合带动区域融合，同时需要兼顾被整合行政区的利益诉求，防止被整合区的边缘化。目前，杭州钱塘新区已整体转变为行政区—杭州市钱塘区，因此现有省级新区以及未来可能增设的省级新区，均需要同步考虑后续可能出现行政区划调整问题，提前开展行政区划调整的可行性研究。

4.路径上，把握好产城人发展节奏

国家级新区建设总体上均呈现产业先导、城市扩张、人口增长的发展节奏，但产城人发展的融合程度不尽相同。上海浦东新区产城人基本同步发展，协调性较好；天津滨海新区产业主导，城人同步跟上，但后续经济增长乏力，拖累城市建设和人口增长；舟山群岛新区产业和城市发展均较快，但人口增长滞后。

反观浙江省省级新区建设，产业发展十分迅速，但城市建设和人口增长均相对滞后，市政基础设施和公共服务建设所需资金缺口较大，因此在发展中需要坚持“以产兴城、以产引人、以城留人”的原则，通过机制创新，吸引外来高端人才加入，助推本地农村人口就业转移。根据产业发展需要和常住人口增长趋势，稳步推进城市化进程，重点防止城市过度扩展和房地产化，通过产业发展、税源增加和投融资模式创新，扩大市政基础设施和公共服务建设资金来源。

三、结束语

相较于国家级新区，省级新区的设立时间和发展历程较短，因此需要充分借鉴国家级新区的建设经验，同时也可以推动省级新区与国家级新区的互动。一方面，设立国家级新区的条件不成熟但又急需在发展空间上寻求突破的，可以通过设立省级新区，先行开展省内探索；另一方面，对于成长迅速、示范效果好的省级新区，可以推动上升为国家级新区。通过国家级新区和省级新区的互动，将有助于加速国家战略和地方发展的深度融合。