民族地区农村中医药服务发展研究*

曾雪琴 于伟 孙雪 黄宵

“中医药”是对包括汉族医药和少数民族医药在内的我国各民族医药的统称。中医药反映了中华民族对生命、健康和疾病的认识，具有悠久历史传统，是具有独特理论和技术方法的医药学体系。

少数民族地区中药材资源富集，有着深厚的中医药群众基础，更有传承精华、守正创新发展中医药的浓厚氛围。四川省素有“中医之乡、中药之库”的美誉；是全国第二大藏族聚居区、最大的彝族聚居区和唯一的羌族聚居区，历来重视少数民族地区的中医药发展问题。为切实改善少数民族地区缺医少药的状况，四川省2007年始实施“四川省民族地区中医药民族医药惠民工程”，2011年制定《四川省民族地区卫生发展十年行动计划（2011-2020年）》[1]，2018年启动实施“十百千”工程，以推进县级中医医院“补缺补短和扶优扶强”建设，加强基层和民族地区中医药服务能力提升；同时持续优化扶贫政策措施，建立健全贫困地区中医药服务体系，统筹推进贫困地区基层中医药服务能力提升、优质资源下沉精准“传帮带”这两大工程，扎实开展驻村帮扶措施，健康扶贫工作成效明显。2021年，四川省“十四五”中医药高质量发展规划明确提出“提升民族医药服务能力，加大优质中医药服务供给”等目标，意在推动民族地区中医药高质量发展。

我国首部全面、系统体现中医药特点的综合性法律《中华人民共和国中医药法》（以下简作《中医药法》）的正式施行，为少数民族地区的中医药发展提供了法律保障。

但是，少数民族地区的医药工作仍然存在发展不平衡、不充分的问题，其区域间发展不协调问题仍未得到很好的改善，尤其是民族地区和贫困地区的中医药事业发展水平与居民健康需求不相适应等矛盾较为突出[2]；中医药地方立法滞后于《中医药法》，对地方中医药特色和优势关注不够，未能体现民族医药特点；发展中医药事业的扶持措施及监管机制不够明确与细化，缺乏可操作性[3]，未能满足地方中医药事业的发展需求[4]。本文拟选取川西三个少数民族自治州的农村中医药发展数据进行对比分析，旨在了解该省“十百千”工程实施前后民族地区农村中医药发展现状，分析其所所取得的成效与存在的问题，期能为民族地区中医药地方立法提供数据支撑，进而推动《中医药法》在民族地区有效实施，助推民族地区中医药的传承创新发展。

一、资料与方法

（一）资料来源与研究对象

数据来源于阿坝藏族羌族自治州（以下简称“阿坝州”）、甘孜藏族自治州（以下简称“甘孜州”）、凉山彝族自治州（以下简称“凉山州”）三个民族自治州（以下简称“民族自治州”）的基层医疗卫生机构中医药服务监测报表数据。研究对象主要为三个民族自治州的乡镇卫生院和村卫生室。

（二）评价方法与分析内容

选取三个民族自治州2017年（项目实施之前）至2018年（项目实施之后）农村中医药服务发展数据进行对比研究。分析内容主要包括乡镇卫生院和村卫生室的机构数量、中医药适宜技术开展与中医药服务提供情况。

二、结果

（一）民族地区农村医疗机构总体情况

2018年三个民族自治州共有1117所乡镇卫生院、同比增长1.73%，在全省同类机构中的比例为25.36%、同比增加了0.42个百分点；共有7915所村卫生室、同比增长6.33%，在全省同类机构中的比例为14.86%、同比增加了1.08个百分点。（详见表1）

表1 民族地区乡镇卫生院与村卫生室的整体情况

（二）民族地区农村中医药适宜技术开展情况

2018年三个民族自治州能够开展6类及以上中医药适宜技术的乡镇卫生院数量为836所，同比降低5.00%、降幅高于全省平均水平（-1.66%），其中凉山州减少的数量最多（18所）、阿坝州降幅最为明显（-7.41%）；能开展6类及以上中医药适宜技术的机构占比为74.84%、低于全省平均水平（92.67%），同比减少了5.31个百分点、降幅高于全省平均水平（-1.58%），其中甘孜州降幅最明显（-10.35%）。（详见表2）。

2018年三个民族自治州能开展4类及以上中医药适宜技术的村卫生室数量为3390所，同比增加24.82%、增幅高于全省平均水平（-0.09%），其中凉山州增加数量最多（472所）、甘孜州增幅最为明显（79.85%）；能开展4类及以上中医药适宜技术的机构占比为44.73%，低于全省平均水平（76.32%），同比增加了8.24个百分点，增幅高于全省平均水平（1.00%），其中凉山州增幅最明显（12.68%），（详见表2）。

表2 民族地区农村中医药适宜技术开展情况

（三）民族地区农村中医药服务量

2018年三个民族自治州农村医疗卫生机构（包括乡镇卫生院和村卫生室，下同）中医门急诊量为629.56万人次，同比增加54.30%、增幅高于全省平均水平（-0.68%），其中凉山州增加最多（228.23万人次）、阿坝州增幅最为明显（91.47%）；全年农村医疗卫生机构中医门急诊量占比为37.67%，低于全省平均水平（44.91%），同比增加了1.67个百分点，高于全省平均水平（-0.02%），凉山州增幅最为明显（5.16%）。（详见表3）

表3 民族地区农村中医药服务量及占比情况

三、讨论

（一）民族地区农村中医药总体发展较好，但地区间发展不平衡

民族地区农村中医药总体发展较好。三个民族自治州的乡镇卫生院数量、村卫生室数量均有所增加，增幅高于全省平均水平，说明近年来四川省以“中医药强省战略”为引领、实施的“十百千”工程及对民族地区中医药健康扶贫行动等措施较好地促进了民族地区基层中医药的发展，一定程度上改善了民族地区基层中医药服务网络，有利于提高基层中医药服务能力。

从地区分布来看，凉山州体量最大，乡镇卫生院和村卫生室数量最多，但总体发展速度较慢。阿坝州乡镇卫生院和村卫生室数量增加较明显，但全年中医门急诊量降幅较为明显；甘孜州开展4类及以上中医药适宜技术的村站数量及占比增加较为明显，但其他方面发展速度较慢，甚至有所降低。这反映出三个民族地区农村中医药服务发展不平衡，阿坝州和甘孜州相对还要落后一些，故仍需对其在中医药适宜技术推广培训等方面重点加强“补缺补短”建设和扶持力度，继续开展中医药对口支援和精准扶贫，以促进民族地区中医药服务协调发展，确保民族地区人民群众享有安全、有效、方便、价廉的中医药服务。

（二）民族地区中医药适宜技术开展情况村卫生室较好，乡镇卫生院则有待提升

《四川省中医药条例》明确规定“村卫生室和社区卫生服务站应当提供中医药服务”[5]，《四川省乡镇卫生院社区卫生服务中心中医馆基本标准（试行）》也明确要求“乡镇卫生院能够提供中药饮片、针刺、艾灸、刮痧、拔罐、中医微创、推拿、敷熨熏浴、骨伤、肛肠、其他类等项目中的6类以上中医药技术方法”[6]。结果显示，三个民族地区能够规范开展6类及其以上中医药适宜技术的乡镇卫生院数量及其占比，同比均有所下降，且低于全省平均水平；能开展4类及以上中医药适宜技术的村站数量及其占比，同比虽均有所增加，增幅也高于全省平均水平，但其比例仍远低于全省平均水平；与“到2020年，全省每个社区卫生服务中心、乡镇卫生院能够提供6类以上中医药适宜技术，100%的社区卫生服务站和70%以上的村卫生室能够提供4类以上中医药适宜技术”[7]的行动目标，还存在较大差距。这反映出中医药适宜技术推广培训项目虽然在民族地区村卫生室取得了较好成绩，但在乡镇卫生院层面还有待加强。中医药不仅要传承，更需要创新，只有创新才更具有生命力。因此，有必要继续开展各级各类中医药适宜技术推广培训和比赛，提升中医药适宜技术的应用水平，更好地发挥中医药在基层医疗卫生服务和基本公共卫生服务中的优势和作用。

（三）民族地区农村中医药服务量大幅提升，但较全省平均水平仍存在一定差距

村卫生室作为农村医疗卫生服务网络的基层网点，提升其中医药服务能力，有利于筑牢基层中医药服务阵地。此次研究结果显示，民族地区农村中医药服务量大幅提升，基层医疗卫生机构中医门急诊量及其占比同比均有所增加，且增长幅度高于全省平均水平。近年来，立足于人民群众的全生命周期健康服务需求，四川省基层中医药健康服务能力进一步增强，服务可及性进一步提升，中医医疗服务体系进一步完善，但也应看到距离“到2020年，全省基层中医药服务量稳定在45%以上”[8]的目标要求，仍存在较大差距。因此，亟需进一步打通民族地区农村中医药服务“网底”，提升基层中医药服务可及性。一方面，应持续实施基层中医药服务能力提升工程，开展中医药对口支援和精准扶贫，提升基层中医药防治常见病、多发病的能力和急诊急救能力，保障基本的中医药服务需求。另一方面，以实施中医药健康文化推进行动为载体，注重中医药文化宣传教育，积极推进民族地区中医药文化“进基层、进农村、进家庭”等科普宣传活动，普及中医药科普知识，提升民族地区人民群众对中医药文化的认同感。

（四）民族地区中医药健康发展一定程度上得益于《中医药法》的推进，但其中医药地方立法仍有待完善

目前，在民族中医药传承保护中，仍存在以下主要问题：一是没有专门针对民族民间医药保护传承的法规政策，中医药地方立法很大程度上未能充分体现民族医药特色优势，存在扶持措施及监管机制不够明确与细化等问题，缺乏可操作性，民族民间医药传承保护工作缺少政策法律的有效支持；二是民族民间医药很大程度上采用口耳相传、师徒相传等方式，这种传承方式容易造成民族民间医药经验和技法失传的风险；三是民族民间医药资源保护及人才培养等资金不足问题。

加强民族地区中医药地方立法，是规范民族医药管理、破解民族医药发展中所面临的困难和问题、提升民族医药服务能力、满足人民群众多元化卫生健康服务等等的需要，也是保护民族医药非物质文化遗产的现实需要[9]。在秉承“对《中医药法》的原则性规定作出具体规定、对《中医药法》未作规定但确属地方事务的事项作补充规定、对《中医药法》已具体规定的事项不作重复规定”等原则的基础上，民族地区中医药地方立法应突出地方特色。[10]

在立足于民族医药服务现状、充分体现民族地区中医药特征的基础上，应遵循民族医药发展规律，完善民族地区中医药地方立法，制定针对民族民间医药保护传承的专门法规和政策，最大限度地保持和发挥民族医药特色与优势，更好地满足人民群众对民族医药的服务需求。其具体切入点如下：第一，健全民族地区中医药管理体制，确保扶持、监管、发展民族医药各项工作有序推进；同时，以完善中医药管理体制机制为抓手，强化政府责任，加强民族地区中医药发展的投入，解决民族医药发展基础条件相对较差以及民族医药人才匮乏等问题。第二，细化扶持措施，鼓励传承创新。充分考虑民族地区的地方特色与特殊性，加快对民族地区民间名老医生学术思想的抢救、整理研究和传承工作，解决民族医药专家学术思想和经验难以传承、特色诊疗技术方法濒临失传、民族医药理论和技术方法创新不足等问题，更好地满足民族地区中医药发展需求。第三，加强地方民族医药的保护与监管，确保行政监管的周全与到位。加强民族医药扶持保护力度，重点解决民族医药发展不协调、民族野生药物资源破坏严重等主要问题，促进民族医药健康发展。

四、结语

中医药发展已上升为国家战略。“一带一路”建设、成渝地区双城经济圈建设、西部大开发、乡村振兴等系列重大战略在四川叠加交汇，为建设新时代中医药强省创造了条件，民族地区中医药振兴发展也迎来了天时、地利、人和的大好发展机遇。四川省高度重视中医药发展工作，率先修订发布《四川省中医药条例》（第五版），制定《关于促进中医药传承创新发展的实施意见》等政策，召开全省中医药传承创新发展大会，将中医药传承创新发展工作纳入市（州）政府的绩效考核。

四川省实施“十百千”工程，在民族地区大力实施中医药健康扶贫行动等系列举措，民族地区农村中医药服务因而发展较快，但其与全省平均水平仍存在较大差距，而且存在着地区发展不平衡、不充分的现象，中医药地方立法仍有待完善。在立足《中医药法》基本精神的前提下，民族地区应遵循地方中医药发展规律，了解地方中医药事业的发展需求与特征，从健全中医药管理体制、鼓励传承创新、加强地方民族医药保护和监管等方面着手，制定关于民族民间医药保护传承的政策法规，探索并构建适应民族医药发展需要的政策法规体系，形成既符合《中医药法》立法精神，又满足地方需求并突出地方特色的中医药地方规范性文件，进一步完善民族地区立法体系，推动《中医药法》《四川省中医药条例》等相关法律法规在民族地区的有效实施，夯实中医药事业发展的法治基础，推动新时代民族地区中医药传承创新发展。