推动实现“双碳”目标的财税政策优化路径

陈艳

文章针对碳达峰、碳中和目标，从我国低碳经济的发展现状、推进低碳发展的财税政策现状及问题、财税政策的优化路径等方面进行了探讨。结果证实：财政征收政策是助力我国实现碳达峰、碳中和愿景的重要政策。

一、我国低碳经济的发展现状

第一，传统的能源消耗、化石燃料需求仍存在，不利于经济结构的转型升级。现阶段，我国正处于工业化发展时期，在人口数量增加、城市发展的背景下，化石能源需求量也随之增多，因此中国经济无法在短期内摆脱对化石能源的依赖。由于我国尚未完成工业化发展的任务，应在发展经济的过程中，严格限制能源的使用，特别是化石能源。

第二，人口规模从某种程度上阻碍着低碳经济的发展。我国人口众多，无论是人们的生活消费，抑或经济发展，都会产生大量的C02。据调查，我国的生活能耗呈现明显上涨的趋势，如2019年消耗量超出上一年的1.8%。其中，电能消耗量、天然气消耗量分别上涨6.8%、5.4%，人均C02排放量7.1t。

第三，由于低碳技术要求高、研发时间长、投入费用多、回收期长等，给低碳的转型发展带来一定的影响。低碳技术的研发和创新，能提高能源利用率，为节能减排目标的实现提供技术支撑。比如碳捕捉技术能收集工业活动产生的C02气体，并借助合理的方式进行储存，防止排入大气，而且被捕捉的气体还能用于石油开采、炼制等。为减少碳排放，目前常进行碳交易，C02排放量是主要对象。在2011年，我国多地尝试“碳交易”，结果显示：每吨碳的价格是30元，波动值处于15-45元之间。同一个时间段，欧洲的成交价格为每吨50欧元。说明相较于欧洲市场，我国的碳市场价格相对较低，价格不稳是限制碳技术研发的主要因素。

二、我国推进低碳发展的财税政策现状及问题

第一，在财政补贴、支出方面，分析我国2015年-2019年的财务支出发现，在环境保护上支出的成本越来越高，提示我国越发关注环境问题。数据显示，2019年我国一般公共预算支出238874亿元，其中地方一般公共预算支出203759亿元，中央本级一般公共预算支出35115亿元，同比增长分别为8.5%、6.0%（具体见下表1）。要想实现碳达峰、碳中和目标，目前的环保支出是远远不够的，严重限制着国家财政作用的发挥。基于专项基金支出情况分析，主要涉及废旧电器、燃料等资源的处理。在2019年，我国在燃料、污水处理上花费的成本比较少，仅占总基金的0.6%。

第二，在政府绿色投资与采购方面，对于绿色低碳的发展来讲，政府在其中发挥着重要作用，结合环境保护、低碳技术的相关规定和要求，政府部门给予一定的资金支持，比如参与投资或采购，能为相关企业的技术创新提供资金保障。受采购机制制约，目前普遍存在信息不完整、不真实的情况，使得企业无法在第一时间获得有用信息;现行机制不完善，尤其是投资机制，导致金融市场缺乏明确的标准，从而出现信息不透明、不公开等金融交易问题;企业缺乏成熟可用的低碳技术，不利于环境保护工作的开展。在绿色低碳产品的研发上，投入成本高、无法在短期内获利，导致企业不愿意投资，妨碍了绿色产业的发展。

第三，在税收政策方面，我国于2018年出台了《环境保护税法》，其目的是保护和改善环境，减少污染物的排放，推进生态文明建设，由此正式对环保税立法。数据显示，我国仅2019年的环保税就220多亿元，占全年总收入的0.14%。在环保税的影响下，资源税也发生了变化，和自然资源勘探、开采等领域相关的政策，如增值税、消费税等，严重限制了自然资源的利用。但是从环保税收入的占比来看，现行环境保护税的作用并没有得到很好地发挥，同时税率也不是很合理，主要表现为：税率低、项目分类不明确等。除此之外，税收优惠也存在问题，比如：未落到实处，只口头优惠;未向相关部门推广，导致企业享受不到应有的优惠等，限制着税收优惠政策作用的发挥。

三、推动实现碳达峰碳中和目标的财税政策优化路径

（一）政府和市场双轮驱动

市场、政府两手发力，是实现碳达峰、碳中和目标的重要保障。坚持“双轮驱动”方针，要发挥出市场、政府的作用，形成强有力的激励作用。对此，应贯彻落实碳定价机制、财税政策，有效均衡碳减排、稳增长的关系，推进绿色低碳的转型和发展。基于绿色低碳的转型成本分析，要化解双碳目标的成本约束，有效把控确定性成本（可预见），并对不确定性成本进行预判，防范成本风险的冲击;基于绿色低碳的政策分析，应用好绿色预算、绿色财政、绿色金融等工具，为绿色低碳的转型和发展创设政策性环境。深化落实消纳税收、可再生能源投资等措施，引导企业生产、使用清洁型能源。同时，完善和优化政府的采购标准体系，加大对低碳产品的采购，將降碳目标归入公共服务和设施中，促进政府和市场在主动降碳中形成合力。

此外，制定绿色财政收支体系。目前，我国有很多的财政支出方式，最常见的是财政补贴，采取措施有：对于具备低碳技术的企业，给予财政补贴，以此来减轻企业的技术创新压力;对于技术研发时间比较长的专利，给予足够的经济支持;对于新兴产业和绿色产品，政府应提供足够的资金，引导其对产业结构进行优化;借助财政手段推动绿色生产和消费，引导人们养成低碳出行和生活的良好习惯。

（二）构建服务清洁能源体系

为实现“双碳”目标，我国最为首要的任务是构建清洁能源体系。一是，在当前的能源结构中，“一煤独大”现象严重，2020年的煤炭消费量占全年能源总消费量的56.0%，短期看该局面可继续保持。二是，可再生能源占比小，利用潜力高。为推动 “双碳”目标的实现，应采用有效、合理的减排路径，推进全行业增效减排，提高可再生能源的利用率。

现阶段，我国和能源供给体系有关的财税政策为：一是成品油消费税，对节能环保理念的倡导、成品油消费行为的引导具有显著作用，但现行监管方式传统、征收方式粗放，增加了偷税、逃税行为的可能;二是资源税，涵盖煤炭、原油等能源，但最低幅度税率低，征税范围狭窄，不利于保护自然碳汇;三是增值税，存在优惠政策分布不均的问题，缺乏对能源体系构建、新能源消纳等方面的支持。为了从能源体系方面实现“双碳”目标，应针对上述情况制定针对性的举措：一是成品油消费税方面，应对征收范围进行优化，明确划分税目税率;推进征收环节后移，将价内税更为价外税;二是资源税方面，推行消费立税，减少企业的纳税费用，为节能减排的实施提供帮助;对征税范围进行拓宽，在原本的基础上逐步覆盖不可再生的资源;三是增值税方面，鼓励、引导企业转让技术，对于采购技术的企业适当优惠;对于增值税的范围，也要适当扩大，促使智慧型能源共同享有税收优惠。AE8CA2CF-A58C-4C88-98AC-1B737D503080

（三）降碳和减污结合，增强财税政策的协同效应

财政支出在推动社会经济发展，促进绿色低碳转型方面作用重大，可从这几点着手：一是通过财政资金对风电、光伏等发电量进行补贴，为新能源产业的发展提供帮助;二是对公共建筑节能、居住建筑节能改造等给予财政支持，推进建筑领域节能;三是借助充电桩设施奖励、新能源汽车采购补贴等手段，为新能源汽车产业的发展提供支持;四是针对环境保护、节能节水等领域出台系列政策，制定工业节能标准，并对节能环节和结果进行监察;五是为大气污染防治提供资金支持，提高国家重点地区的大气环境质量;六是为供给侧结构的改革提供助力，支持煤炭、钢铁等行业对过剩产能进行化解;七是设立专项资金，助力基础设施的建设，以便有效应对气候变化;八是发展绿色低碳技术，比如清理低效财政补贴、发挥政府采购的示范作用、健全绿色采购法律法规、增强CCUS专项财税激励等。

（四）提出区域性的财税政策

一是东部地区经济增长快，低碳技术发展水平高，因此对于该地区，政府财政加大对低碳技术的扶持，利用各种措施给予帮扶，提高技术研发的积极性;二是中部地区应立足于自身情况，不断夯实经济基础。受地质条件影响，中部地区的资源比较丰富。在很长一段时间，过度依赖现有资源，既不利于传统产业的改革转型，又限制着当地的经济发展。所以，中部地区必须加强经济基础。结合产业结构的实际情况，采用各种手段进行优化，同时倡导各大企业节能减排。条件允许时，拿出部分资金发展第三产业，借助人才补贴、结构转型等举措，从东部地区引入优质人才;改善生态环境，当地政府应加大环保费用支出，擴大绿地面积;在原本的基础上，为环卫工人提供各种福利，提高工作主动性，减少人员流动。若经济状况允许，可以上调工资，这是留住人才最有效的举措;三是西部地区，结合经济发展现状和需求，制定针对性的财政政策，比如利用当地的能源优势，大力发展新能源;建设环保设施，退耕还林，提高绿色植被的覆盖率;最后增加社会福利，比如民生支出、教育支出，提升当地居民的教育和生活水平，提高人们的绿色发展、环境保护意识。

（五）调整产业结构，促进产业结构升级转型

第一，推动工业领域碳减排。我国工业领域处于上升期，因此碳排放比较多，尤其是重化工业。因此，工业领域的碳减排应从这样几点着手：一是优化财政奖补政策，增强税收政策的约束作用，推动过剩产业的转型，优化产业结构，促使工业发展、碳减排相挂钩;二是借助财税政策组合，促进工业流程改革。在能源的使用方面，扩大增值税的适用范围。在工业生产领域，推行低碳政策，如重复利用资源，减少资源的大量消耗;三是根据各地区的实际情况，制定针对性的财税方案，对产能布局进行调整和优化。结合各地的双碳目标，制定与之相适应的财政政策，促进各地区共同发展。

第二，推动建筑领域碳减排。数据显示，我国目前的建筑工程占地600亿平方米，其中有95%的工程具有高能耗的特征。因此，大力发展绿色建筑是节能减排的首要选择。当前，中央、地方为改造老旧小区，均给予财政补贴，但补贴模式“大包大揽”，增加财政压力，甚至存在建筑项目烂尾的风险。同时，绿色建筑在我国正处于“幼稚期”，很难高质量发展。鉴于此，应采用“社会参与、政府引导”的模式，加快绿色建筑、智慧城市的发展;建立有效、完善的投资运营体制，促进绿色建筑、智慧能源结合，实现绿色建筑的升级。

第三，推动交通领域碳减排。现阶段，道路交通碳排量持续增加，减少碳排量成为研究的重点。电气化是交通部门比较常用的减碳方式，伴随着基础设施建设的推进、电池技术的发展，电动乘用车的使用范围越来越广泛，行驶距离也随之延长。但是长距离的出行，需要消耗大量燃料，特别是零碳燃料。和交通领域碳减排相关的财税政策为：一是汽车消费税，汽车排量不同，税率也有所不同，但仍需适当提高税率;二是财政补贴和政府采购等手段，推动了新能源交通工具的发展，同时也使新能源汽车的销售对政府产生了依赖。从新能源领域分析，尤其是政府针对其颁布的财政政策，应适当转移至核心技术，即为研发核心技术的企业提供补贴。三是车辆购置税及车船税，从多个方面推行优惠政策。但是，优惠政策的作用有限，最好是调整购置税的相关政策。对于研发新能源汽车的企业，政府应结合企业特征制定针对性的政策。

结 语

综上所述，碳达峰、碳中和是一个长期的工程，应加强顶层设计，制定科学的碳达峰、碳中和财税保障机制，明确和双碳目标实现路径、进度相适应的财税政策，比如政府和市场双轮驱动、构建服务清洁能源体系、降碳和减污结合、调整产业结构等，在发挥财税政策作用的同时，助力“双碳”目标的实现。AE8CA2CF-A58C-4C88-98AC-1B737D503080