创新工作机制推动经济开发区高质量发展

常婧

近年来，宝鸡市积极探索开发区（园区）管理体制创新，对全市开发区（园区）管理体制和运行机制等情况进行了实地调研，全面梳理了开发区（园区）运行现状，系统分析了存在问题和困难，并借鉴省外先进经验和做法，提出推动开发区（园区）高质量发展的参考意见。

自1992年国务院批准全市设立第一个开发区——宝鸡高新区以来，全市开发区从小到大、由弱到强，成为聚集和配置先进生产要素的重要载体。2019年宝鸡出台《关于加快开发区发展的实施意见》，为全市开发区改革创新发展的总体要求和功能定位做出明确导向。宝鸡开发区依托产业、人才、信息、市场等资源优势，抢抓“一带一路”建设、自贸区建设、关中平原城市群建设等重大机遇，依托丝博会、钛博会、跨采会等国际平台，吸引外向型产业向开发区聚集，促进全市枢纽经济、门户经济、流动经济跨越发展，成为我市经济社会发展的重要增长极。据统计，8个开发区经济总量占全市比重为25.1%，平均增长7.4%，高于全市平均水平3.9个百分点，其中寶鸡高新区和凤翔高新区经济总量过百亿。围绕工业强市“1553”行动计划，不断优化园区功能、强化产业链条，推动传统制造业向中高端迈进，培育壮大汽车及零部件、高端装备制造、新材料、新能源、生物医药、新一代信息技术、节能环保、数字创意等先进制造业和战略性新兴产业，大力发展总部经济和物流会展、研发设计、融资租赁等生产性服务业。

经济总量稳步提升

充分发挥开发区（园区）集聚产业、人才，信息和市场资源等优势，通过加快基础设施建设和加大招商引资和项目建设，吸引企业向开发区集中，开发区企业数量和质量不断提高，经济活力和综合经济实力稳步提升。宝鸡高新区、宝鸡港务区、凤翔高新区等开发区固定投资增速高于全市平均水平，为全市经济社会发展提供了强大动力。

优势产业集聚发展

按照“项目向开发区集中、要素向开发区集聚、政策向开发区倾斜”的思路，充分发挥开发区产业聚集和辐射带动作用，推动前沿、新兴产业、总部企业等要素向各开发区聚集，逐步形成各具特色、功能完备的产业布局。宝鸡高新区按照“7+6+3+1”的格局进行布局，持续做大汽车及零部件、钛及钛合金、高端装备制造“三个千亿级产业集群”，钛及钛合金产业集群列入首批国家战略性新兴发展工程。

创新驱动成效明显

坚持以科技创新为引领，加快转变发展方式，优化经济结构，转换增长动能，设立科创基金和创投基金，培育创新创业生态，大力发展企业研发机构、孵化基地、公共技术平台等科创载体。全市建成1个国家级创新型科技园区和10个省级创新型县区为全市高质量发展提供了不竭动力。

管理体制逐步完善

逐步调整和理顺开发区管理体制，更好的发挥引领经济发展和区域开发主力军作用。目前，宝鸡高新区、宝鸡港务区由市委、市政府管理；蔡家坡经开区等4个开发区实行市县“双重管理，以县为主”的模式，党工委书记由所在县（区）委书记担任；支持各开发区依法依规推进大部制改革，内设机构在优化协同高效的原则下自行设定，实行限额管理。全面推行全员聘任制，开发区现有在编人员身份保留，从党政机关、事业单位新调入开发区工作的人员，在原单位保留编制和档案身份3年，促进各类优秀人才向开发区流动。

优势产业比重偏低，园区层次有待提升

一是产业布局需进一步优化。全市开发区（园区）产业布局缺乏统一规划，与园区总体规划和土地利用总体规划联系不够紧密，园区建设与产业项目入园契合度不高。二是主导产业不强不大。有些开发区现有企业层次较低，项目规模偏小，技术水平偏低，入园企业多为初级加工、原材料供应、劳动密集型产业，大型龙头企业和高新技术企业占比较低。三是聚集效应不够明显。由于经济水平、基础设施等因素制约，各开发区重复招引建设了一批低端产能，造成区域分工不清晰，大多数开发区产业结构雷同，且同一产业分散在多个园区，同类型园区之间存在同质性竞争。

制约因素依然较多，服务保障亟待加强

一是土地供应紧张。近年来，国家严格控制土地供应，虽然采取多种措施保障项目用地，但与开发区快速发展的需求相比，土地指标紧缺、供地速度缓慢等问题仍然存在，成为制约开发区发展的重要因素之一。二是建设资金短缺。园区基础设施建设、征地拆迁安置及辖区社会事业保障等资金投入较大，有限的财政收入与基础建设资金需求差距日益增大。三是债务风险加剧。受宏观形势以及新冠肺炎疫情影响，经济下行压力持续加大，加之融资平台有限，园区债务负担沉重。四是承载能力有限。各类开发区基础设施配套普遍不足，道路、供水、供气、污水处理等基础设施建设滞后，承载能力偏弱，园区基本服务功能和整体营商环境有待完善。

运行机制仍不顺畅，主责主业不够凸显

一是运行机制需进一步优化。开发区管委会作为政府派出机构，无行政主体资格，由于政府授权不足，导致开发区管委会与同级政府及相关职能部门之间对应衔接不够顺畅，运行中暴露出协调难、管理难、甚至互相推诿等一系列掣肘问题。二是权限下放不到位。政府下放给开发区管委会的经济管理权限不充分，管委会与各级政府相关部门经济权责界定不清晰，造成诸如土地储备、项目立项、执法检查等工作开展困难，相关审批权仍保留在政府相关部门，导致开发区在创新发展，提高行政效率等方面受到限制。三是行政化倾向明显。凡是一级政府开展的各类事务性工作或各类活动，都要求开发区一一落实。开发区为了落实上级工作安排，不得不对应上级部门设置内设机构。四是社会事务繁重。随着园区不断发展壮大，人口集聚，开发区内公共管理与服务需求不断增强，大量社会事务管理影响到了开发区经济管理等主要职能的发挥。

激励导向性不强，内部激活挖潜不够

一是考核评价科学性不够、分类考核体现不够突出，目标导向不够明显，对综合类、工业类、农业类、旅游类等开发区考核评价特色不够突出，现有考核体系还不能完全反映园区工作的特殊性。二是考核指标设置缺少差异性。考核指标设置不够合理，共性指标多，个性指标少，用新引进项目个数、到位资金、省级到位资金、市级利用外资等，评价量的指标多，衡量质的指标不够，无法真实体现开发区招商引资质量，三是内部考核缺少竞争性。开发区对内部人员尚未建立科学合理的考核评价体系，竞争氛围不浓，现有考核办法还不能完全体现出开发区工作的特殊性和个人的实际贡献率。在薪酬管理上，未能实现“按级别定薪”向“按岗位定薪、按贡献付薪”的转变，拉不开差距和档次。四是高层次人才奇缺。开发区高层次人才比重偏低，创新型人才总量不足，各类专业人才偏少，优秀人才引不来、留不住的问题依然存在，人才结构与园区发展不相适应等问题较为突出。

宝鸡市出台了《关于加快开发区发展的实施意见》《关于进一步发挥党建引领作用推动开发区发展的若干意见》两个文件，本文在深入调研的基础上，就推动开发区高质量发展提出以下对策建议。

科学规划，分类发展

规划引领是确保各类开发区（园区）高质量发展的前提基础，也是各级各园区的普遍共识，借十四五规划之机科学绘制全市开发区分类发展蓝图。一是育新机，主动融入国际国内双循环。宝鸡虽然是内陆欠发达地区，但仍然是西部工业重镇，随着全市产业功能区的优化布局和港务区、综合保税区、陆港、空港新区的加快建设和日趋配套完善，必然打开内外贸易新格局。要抢抓新一轮西部大开发和中欧贸易新机遇，主动融入“一带一路”，积极参与以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的发展新格局。二是布新局，科学划分全市开发区类别。从更有利于开发区“发挥示范引领作用、推动产业要素集聚、明晰不同发展方向”角度出发，将全市开发区按区域和功能划分为不同的产业集聚区，实现错位发展、创新引领、提质增效。三是抓系统，建立推进机制。依据分类对全市产业集聚区进行重新定位，明确开发建设方向，规划产业门类，形成全市园区产业互补、错位发展新格局。逐步整合县（区）域内多个园区，一个县区设一个开发区，推动“一区多园”管理模式，减少管理机构，整合优势资源，形成发展合力。

强化服务保障，实施分类监管

开发区作为从事经济开发工作的特殊功能区，对其监管应当有别于县区，尽可能为其发展提供更大探索空间。一是依法行政，明确监管事项。公开、透明、可预期的监管既是监管部门的工作规则，也是市场主体的生产经营规范。二是分类施策，创新监管模式。推行“包容审慎监管”，对新技术、新业态、新模式要审慎包容，在发展初期阶段，要敢于“等待观望”，为“三新企业”提供更多成长机会和更大发展空间。大力发展网络监管新模式，充分运用互联网、物联网、大数据、云计算等技术手段，监控企业行为，建立预警机制，实施精准监管，打消违法侥幸，减少人为干扰，约束自由裁量行为，推动监管公平、公正、科学、高效。三是整合力量，减少重复多头监管。深化综合执法改革，按照同城只设一个执法层级的改革要求，设置行政执法机构，减少执法层级。进一步完善多部门联合执法机制，力争达到一次执法全面“体检”的执法效果，减少多头执法和对企业正常生产经营活动的干扰，严格规范文明执法，提升监管公信力。

突出主责主业，强化分类定责

园区日常事务性工作太多，抓经济建设力不从心。要改变这一现状，就应当进一步强化主业主责。一是明晰发展方向。从我省政策和外省经验做法来看，开发区的发展走向总体上有两个方向，一个方向是去行政化，一般做法是“一加强、两剥离”（“一加强”就是加强经济管理职能，“两剥离”就是剥离社会事务管理职能和开发运营职能）。另一个方向是完全行政化，主要是一些经济发达地区采取的开发区“毕业”机制，就是对高度成熟的开发区采取退出机制，完全回归行政区。对全市开发区分类管理，对城市化程度较高，已无开发空间的地域，可适时考虑退出，比如高新区托管六镇中，已经完全城市化的镇，可以逐步交由原行政区管理，并由镇村管理模式调整为街道社区管理模式。二是推进分类定责。对综合性开发区，如宝鸡高新区，要把工作重心放到经济建设上，统一管理区域内企业，不断优化营商环境，充分发挥托管镇政府的社会事务管理职能，推动大社区建设，同时市级部门要对高新区工作大力支持，深入推进简政放权，为高新区发展营造氛围；对区镇融合的开发区，如蔡家坡经开区、蟠龙党委政府协调好区镇关系，开发区侧重于经济建设，所在镇侧重于社会事务；对独立运行的开发区，如宝鸡港务区、陕西太白山旅游区、法门文化景区、陇县工业园等，按照功能定位做好经济开发工作，社会事务由属地县区政府承担。三是厘清职责边界。按照层级管理，对于市级管理独立运行的开发区，如高新区和港务区，建立高新区、港务区权责清单和市级部门支持开发区发展事项清单，明确各方权利义务；对市县双管以县为主的开发区，如蔡家坡经开区、蟠龙高新区、陕西太白山旅游区、法门文化景区，由主管县区党委政府牵头，一方面梳理开发区自身的权责清单，另一方面要梳理需要市、县级部门协调支持的事项清单，同时要区分开发区与驻地镇政府职责划分，将权利责任用清单形式加以固化；对于县上管理独立运行的开发区，如凤翔高新区、眉县经开区，由县区党委政府明确开发区与相关县级部门和驻地镇政府的权责关系，防止工作扯皮。

完善激励机制，突出分类考核

把开发区与县区和部门区分开来，实施差异化、精准化、科学化考核，完善考核评价体系，有效激发开发区发展动力，不断提升发展水平，一是分类划定类别等次。按照考核管理体例和开发区实际运行情况，建议将全市22个开发区按性质区分类别，与县区和市直部门（单位）一起，组成全市年度目标责任考核的对象，按照分类实施考核，分类评定优秀、良好、一般、较差等次。二是分类设置指标体系。将纳入考核的开发区分为多个类型，分类设置个性化考核指标，并且根据不同类型开发区的发展实际，在考核重点上各有侧重。三是分类确定分值权重。要通过差异化考核指标引领各开发区扬长避短、错位发展，比如，考核省级以上经济技术开发区、省级以上高新技术开发区的创新驱动、产业聚集指标分值占到总分值50%左右；考核宝鸡港务区的基础设施建设、产业聚集指标分值占到总分值50%左右；考核文化旅游类景区的旅游产业、服务质量、营销宣传指标分值占到总分值60%左右。

总之，新时代背景下，开发区管理体制转型具有重大的理论价值和现实意义。开发区建设和发展所要达至的使命、实现的功能、做出的努力甚至是取得的成效，都需要通过开发区管理体制去实现。因此，体制创新是开发区发展根本动力之一。随着国家体制机制的改革，开发区的创新机制也会为国家创新战略目标的实现提供强有力的体制保障和行动支持。

（中共宝鸡市委党校）

参考文献：

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