完善居家养老服务财政投入机制研究

韦宇红

摘要：居家养老服务是在政府主导下社会参与推动的一项社会服务，财政投入在其中发挥着资金兜底的保障功能和资金引导的杠杆效应，建立健全财政投入机制是完善居家养老服务多渠道筹资机制、推动居家养老服务高质量发展的关键环节。经过20多年的探索与实践，居家养老服务财政投入机制已基本形成，但距离机制建设的目标尚有较大差距，需要从建立参与主体责任分担机制、强化财政投入制度化建设、用足财政投融资创新政策、健全服务管理机制四个方面着力，不断完善居家养老服务财政投入机制，努力破解居家养老服务发展资金瓶颈。

关键词：居家养老服务；财政资金；投入机制

中图分类号：F812文献标识码：A文章编号：1004-1494（2022）01-0072-09

基金项目：国家社科基金项目“我国居家养老服务发展多元资金投入保障机制研究”（15BRK028）。

实施积极应对人口老龄化国家战略，是新时代我国经济社会持续健康发展的一项重大战略部署。贯彻落实这一国家战略，必须加快健全社会保障体系、养老服务体系、健康支撑体系，让老年人共享改革发展成果、安享幸福晚年[1]。在党的十九届六中全会胜利闭幕之际，中共中央、国务院印发了《关于加强新时代老龄工作的意见》，这份指导新时代老龄工作的纲领性文件将健全养老服务体系列为首要重点任务，要求做好完善老龄事业发展财政投入政策和多渠道筹资机制的保障措施。在养老服务体系中居于基础性地位的居家养老服务，从21世纪伊始在我国东部地区一些城市率先试点，到2008年开始在全国范围内全面推进，政府一直并将继续发挥主导作用。财政投入是政府推进居家养老服务工作的关键性政策工具，具有资金兜底的保障功能和资金投入的乘数效应，建立健全居家养老服务财政投入机制是构建完善的居家养老服务多渠道筹资机制的关键环节。经过20多年的探索与实践，居家养老服务财政投入机制建设成效显著，为推动居家养老服务全面发展提供了重要保障。但要形成不同资金来源协调配合的多渠道筹资机制，破解居家养老服务发展资金瓶颈，还需要着力完善居家养老服务财政投入机制。

《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办〔2008〕4号）印发，标志着坚持政府主导和社会参与的居家养老服务工作正式在全国范围内全面推进，文件提出“加大政府投入力度，合理配置资源”的保障措施，开启了居家养老服务财政投入的机制化建设。国家第一部养老服务专项规划《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，首次系统提出多方资金筹措与多元资金投入支持养老服务体系建设的任务要求，其中关于财政资金筹措和投入的任务要求是：在财政专项资金上，中央设立专项补助投资，重点支持地方社区日间照料中心和老年养护机构设施建设，地方各级政府安排财政性专项资金，支持公益性养老服务设施建设；在福利彩票公益金上，民政部本级和地方各级的福彩公益金要优先保障养老服务体系建设。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》将民政部本级和地方各级福彩公益金用于支持发展养老服务业的最低比例规定为50%。这些要求为各级政府明确其在居家养老服务工作中的公共支出责任提供了基本遵循，促进了居家养老服务财政投入机制的基本建成，主要体现在如下三个方面。

（一）中央财政资金对地方财政资金的投入引导通道稳固

依照《中华人民共和国预算法》规定，财政资金包括各级政府的一般公共预算资金、政府性基金、国有资本收益和社会保险基金。纳入政府性基金预算管理的福利彩票公益金与一般公共预算资金构成了居家养老服务财政资金两大来源。中央财政资金引导地方财政资金投入居家养老服务已经形成了中央预算内投资和中央彩票公益金支出两条相对稳固的通道，资金用途主要是支持地方居家养老服务机构和设施建设。在中央财政资金的引导下，一般公共预算资金和彩票公益金发挥着财政资金投入居家养老服务发展的主渠道作用。根据《2020中国民政统计年鉴》，中央预算内基本建设投资自2009年开始持续安排养老服务年度预算项目，当年项目资金2亿元，2019年增加到32亿元，“十一五”时期至“十三五”时期投资规模累计233亿元，其中一部分投资涉及居家养老服务①；中央彩票公益金则从2006年开始正式将养老服务列为年度支出项目，当年支出规模1.6亿元，2019年增加到22.2亿元，“十一五”时期至“十三五”时期累计支出160.7亿元，另外“十三五”时期每年安排10亿元中央专项彩票公益金用于支持居家和社区养老服务改革试点。

（二）财政资金引导社会资本参与的政策性投融资平台初步搭建

国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）勾划了养老服务资金政策体系的基本架构，强调通过完善投融资政策积极引导社会资本进入养老服务业。在这一架构下，政策性投融资工具的运用为居家养老服务项目融资开辟了新渠道。一是政府设立养老服务产业引导基金。2015年以来，中央财政累计安排48亿元作为吉林、山东、安徽等8个试点省份的种子基金[2]，引导地方政府、银行、企业共同出资设立基金平台，为区域内养老服务市场化、产业化发展提供资金支持；在试点地区的影响下，北京、天津、江苏、福建、四川、贵州等省（直辖市）也相继成立了政策性養老服务产业基金。二是在养老服务领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式，支持保障型基本养老服务项目和改善型中端养老服务项目建设。截至2021年底，全国PPP综合信息平台项目管理库中养老项目100个，项目投资总额615.8亿元。三是鼓励企业发行养老产业专项债券，筹集养老服务设施设备建设和提供养老服务资金。根据中国债券信息网发布的企业债发行公告统计，2016—2021年，累计有湖南、贵州、四川等13个省份25个市县，以城投公司为代表的企业发行养老产业专项债30只，发行总额245.1亿元。

（三）财政资金扶持居家养老服务供需双方的方式多样

财政资金扶持居家养老服务供需双方的方式可以划分为直接投入和间接投入两大类。直接投入即为政府向居家养老服务供需双方提供一定数额的资金支持，具体而言就是政府部门从一般公共预算资金和福利彩票公益金中，以财政拨款、转移支付、财政补贴、财政奖励、购买服务、发放服务券等方式，为居家养老服务机构建设和运营、居家养老服务从业人员培训、困难老人居家养老服务费用支付、居家适老化改造等提供资金支持。间接投入即为政府部门不需要直接动用财政资金，而是通过实施优惠政策的方式为居家养老服务供需双方提供资金方面的支持，主要是对居家养老服务机构实行税收优惠政策、行政事业性收费减免政策和水电气热居民价格优惠政策，降低居家养老服务成本和价格，从而增加居家养老服务供方运营收入、减轻居家养老服务需方服务费用支付。

（一）居家养老服务财政投入机制建设存在的问题

一个健全的居家养老服务财政投入机制能够较好地保障基本居家养老服务发展资金需求，并且能够充分挖掘和引导社会资金参与，促进各类资金资源在居家养老服务供需双方之间、城乡和区域之间以及不同性质的服务供方之间、不同收入水平的服务需方之间优化配置，最终使居家养老服务发展获得充足、稳定、高效的资金保障。距离这一机制建设目标，居家养老服务财政投入机制还存在如下突出问题。

1.财政资金投入总量少且不稳定

《中华人民共和国老年人权益保障法》规定：“各级人民政府应当根据经济发展水平和老年人服务需求，逐步增加对养老服务的投入。”但对各级政府如何落实并没有从法律法规上明确具体要求、作出硬性约束，政府普遍未将居家养老服务投入纳入本级财政预算，造成居家养老服务财政投入不仅总量非常有限而且稳定性不足。以中央财政投入为例，中央预算内养老服务基本建设投资自2009年列支以来呈现波动式增长，而同期中央一般公共预算支出逐年稳步增长（见图1）；2014—2019年，中央预算内养老服务基本建设投资增长波动较小，年均增长速度5.06%，仅约为同期中央一般公共预算支出年均增速（9.24%）的一半。中央彩票公益金养老服务项目支出自2006年固定列支以来同样呈现波动式增长（见图2），“十三五”开始，各级民政部门福利彩票公益金每年留存部分至少50%的比例用于养老服务体系建设的规定，使2012—2019年中央彩票公益金养老服务项目支出年均增速达到10.99%，是同期中央彩票公益金支出年均增速（4.41%）的2.5倍。但因中央彩票公益金养老服务项目支出规模受制于福利彩票的销售，故并不能确保实现稳步增长。本就有限的养老服务财政支出大部分投向了机构养老服务，用于居家养老服务的财政资金只占少部分。例如，2019年国家发展改革委牵头启动的城企联动普惠养老专项行动，中央预算内投资14亿元，支持全国64个城市119个项目建设，其中涉及居家养老服务的项目不到20项[3]。

2.财政资金来源与投入结构不合理

（1）财政资金筹措压力下沉，地方财政支出占比高。相对于上亿老年人的居家养老意愿，中央财政对居家养老服务的资金投入可谓杯水车薪，居家养老服务发展资金主要靠地方各级政府筹措并引导社会资金参与。分税制改革造成中央和地方的事权与财力不匹配，根据《2021中国统计年鉴》，2020年地方在一般公共预算收入中的占比是54.74%，而在一般公共预算支出中的占比高达85.71%。地方政府事权与财力的严重不对等，使地方财政对居家养老服务的投入往往处于捉襟见肘的困境，越是基层的政府其财力越是匮乏，居家养老服务财政支出越是少之又少。农村居家养老服务供给还得依靠村级财力，结果必然是村集体经济发达的地方居家养老服务工作开展较好，村集体经济落后的地方居家养老服务工作很难取得进展[4]。

（2）一般公共预算资金投入占比低，财政支出责任不实。福利彩票公益金支出在养老服务财政投入中一直占据非常重要的地位。“十二五”以来，从中央到地方都加大了养老服务预算内投资，2014—2018年中央财政资金对养老服务的年度投入金额，来自中央预算内投入资金均超过中央彩票公益金支出（见图1和图2），2019年中央彩票公益金养老服务项目支出32.2亿元，略高于中央预算内养老服务基本建设投资（32.0亿元）。然而在地方，尤其是经济欠发达地区，福利彩票公益金仍然是养老服务财政投入最重要的资金来源。例如，根据《2021广西民政统计年鉴》，2020年广西民政部门养老服务支出19598.6万元，其中53.4%来自彩票公益金支出，一般公共预算财政拨款支出只占36.1%。在居家养老服务财政投入上，财政预算内投资比重通常更低。一般公共预算资金投入单薄，不仅造成居家养老服务财政资金投入规模有限、稳定性不足，也不利于政府在推进居家养老服务发展中明确支出责任、规范支出行为。

（3）财政投入分配失衡，资金使用效益有待提高。有限的财政投入在居家养老服务的项目、对象、城乡和区域等分配上存在着协调性不够强、精准化不够高的问题，财政资金未能充分发挥“四两拨千斤”的杠杆效应。其一，对居家养老服务设施建设与服务运营的投入不协调，政府购买服务项目对刚性服务需求关注不够。财政资金侧重于对居家养老服务设施建设的投入，对服务运营的投入严重不足，有设施无服务或服务水平与设施条件不匹配的问题比较普遍。政府购买服务是支持居家养老服务机构运营的重要政策，不仅购买资金规模小，购买项目也未能聚焦居家老人的刚性服务需求，文体娱乐活动项目支出占相当比例，挤占了对生活照料、康复照护、紧急救援等刚性服务需求项目的购买资金。其二，对居家养老服务供方与需方的投入不协调，在需方的支持上欠精准。从中央到地方，财政资金对居家养老服务供方的支持多，对需方的支持少：中央预算内投资和中央彩票公益金支出的对象一般为居家养老服务机构；地方财政担负困难老人居家养老服务补贴的支出责任，因不像养老床位数有具体考核目标，资金支持力度远小于对居家养老服务机构的支持。在对居家养老服务需方极为有限的资金支持上，尚未建立起完善的指标体系科学地评估需方的经济负担能力和生活自理能力，对需方本可以自行承担的费用支付由财政包揽，而对保障真正困难的老年人能享受到基本居家养老服务的资金补助又极其微薄。根据《2020中国民政統计年鉴》数据计算，2019年全国养老服务补贴和护理补贴平均每人每月分别为54元、104元，根本无法改善有养老服务需求的困难老人的生活质量。其三，对经济发达地区与经济欠发达地区的支持不协调。中央对地方居家养老服务发展的专项资金支持采取项目制方式，对通过申请的地区给予资金资助，而越是经济发达的地区越容易达到申报条件的要求，获得的中央支持资金就越多，越是经济落后的地区尤其是农村越难以争取到中央专项资金支持。以“十三五”时期中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作为例，民政部和财政部分五批次确定的203个试点地区，每个省入选地区的次序基本遵循先省会城市或中心城市（区），然后再按经济实力和居家养老服务工作基础排序依次入选，中央财政资金配置的“马太效应”加剧了居家养老服务发展的区域差距和城乡差距。

3.政策性投融资平台综合筹资功能尚未有效发挥

无论是从理论还是从实践看，重资产、服务集中度高的养老机构相比轻资产、服务分散的居家养老服务，更易受到社会资本的青睐，即便是政策性投融资平台，其融通的资金也多是投向机构养老服务，尤其是热衷于流向养老综合体、养老社区甚至养老地产。以能公开查到信息的政府和社会资本合作（PPP）模式运用与养老产业专项债券为例，2021年底，全国PPP综合信息平台项目管理库100个养老服务项目，明确包含居家养老服务内容的只有4项，即江西赣州市章贡区社区（村）居家养老服务中心项目、吉林长春市养老综合项目、山东省蓬莱市智慧健康养老服务PPP项目和西安市莲湖区“5930”多层级品质化养老服务PPP项目，金额合计21.61亿元，占养老服务PPP项目投资金额的3.51%；已经发行的30只养老产业专项债券，募集资金用途涉及居家养老服务的只有湖南省的冷水江市娄底锑都投资发展有限公司养老产业专项债券和郴州市新天投资有限公司养老产业专项债券，2只债券募集资金合计15.7亿元，占养老产业专项债券募集资金总额的6.41%。

（二）居家养老服务财政投入机制建设的制约因素

制约居家养老服务财政投入机制建设的因素，有居家养老服务发展的经济基础不够殷实、城乡区域差距明显等客观因素，更为重要的因素还在于政府主导居家养老服务发展的能力尚有欠缺。

1.政府部门落实居家养老服务基础性地位存在偏差

我国社会化的养老服务起源于福利院、敬老院、光荣院等收养性社會福利机构。20世纪80年代中期开启的社会福利社会化改革，催生了社区老年服务，为传统的家庭养老服务向社会养老服务转变增添了有别于机构养老服务的新载体。《关于加快发展养老服务业意见的通知》（国办发〔2006〕6号）首次明晰了养老服务体系的基础框架，明确了居家养老服务的基础性地位。此后出台的各项有关养老服务发展的文件，都始终强调居家养老服务的这一定位。然而在养老服务体系建设的具体实践中，居家养老服务的基础性地位却长期被边缘化，养老服务财政投入向机构养老服务倾斜、居家养老服务财政投入严重不足正是重要体现。究其原因，主要在于对居家养老服务基础性地位的认识还不到位，对居家养老服务、社区养老服务和机构养老服务的合理布局缺乏科学规划，以及不正确的政绩观作祟。在一些经济欠发达县乡级地区，政府部门甚至对养老服务体系建设的重要意义都缺乏正确认识，要么仍以传统的思维将其视为民政部门面向特殊群体的社会福利工作，财政资金只关注福利性养老机构的改扩建，居家养老服务工作严重滞后；要么以商业性思维引进社会资本建设高标准、高档次的大型养老机构或养老社区，对单个投资规模小、政绩不显现的居家养老服务不重视，未将推进居家养老服务列入政府年度工作计划，更不用说纳入经济社会发展的总体规划中统筹部署。

2.政府部门精准施策基础不够牢

（1）开展居家养老服务工作的理论准备不够充分。政府部门尚未能很好地厘清居家养老服务事业与居家养老服务产业之间的关系，对社会力量参与居家养老服务发展的内生动力和环境要求认识比较模糊，对基本居家养老服务的对象、内容、标准不明确，对自身主导作用发挥的具体领域和方式方法也不是很清楚，在财政投入上出现分配失衡、效益不高的问题。

（2）居家养老服务基本数据调查缺位。做实居家养老服务基本数据的采集和分析，是做好资金资源筹集与配置、实现资金资源使用效益最大化的一项基础性工作。然而养老服务统计框架尚未完整构建，诸如居家养老服务需求与供给方面的数据信息非常匮乏。关于居家养老服务需求的调查数据零星地散见于全国老龄办、高校研究机构等单位组织的老年人相关社会调查中，如全国老龄办开展的“中国城乡老年人生活状况调查”、北京大学国家发展研究院主持实施的“中国健康与养老追踪调查”。虽然民政部建立了居家养老服务机构和设施方面的统计制度，但统计指标设计不够全面，尤其是对居家养老服务机构和设施分类指标的概念界定模糊，地方民政部门的理解五花八门，报送的数据缺乏规范性。对各相关部门投入居家养老服务的资金更是缺乏制度化的统计要求。居家养老服务供需双方基础数据的缺失，既不利于政府部门科学规划和精准施策，也不利于社会力量作出正确研判和投资决策。

（3）研判居家养老服务需求的意识和能力不强。科学判断和预测服务需求是规划并推进居家养老服务发展的重要前提工作。政府部门对这项工作并没给予应有重视，对居家养老服务的意愿需求和有效需求分别有多大、居家老人急难愁盼的养老服务需求有哪些、居家养老服务供需缺口的现状与走势等基本问题缺乏认真思考和系统研究，容易误判居家养老服务需求的规模与重点，造成居家养老服务资金资源配置不精准，居家养老服务供给与需求不匹配。

3.政府部门管理不到位

完善的法规制度是规范政府居家养老服务工作、健全居家养老服务财政投入机制的重要制度基础。目前中央层面有关居家养老服务的专项法规，除了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，还有商务部发布的国家行业标准《居家养老服务规范》，以及国家卫生健康委办公厅、国家中医药管理局办公室《关于加强老年人居家医疗服务工作的通知》（国卫办医发〔2020〕24号），住房城乡建设部、国家发展改革委、民政部等《关于推动物业服务企业发展居家社区养老服务的意见》（建房〔2020〕92号），民政部、国家发展改革委、财政部等《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》（民发〔2020〕86号）3个专项政策文件。这些文件均为部门规章，法规的位阶相对低，对政府部门推进居家养老服务工作的权责尤其是财政支出责任的约束力不够强，并且政策的碎片化问题比较突出。

居家养老服务起步于民政部倡导并推动的社区服务，民政部门理所当然地成为政府推进居家养老服务工作的主力军。伴随居家养老服务内容的丰富、业态的多样、模式的创新，参与居家养老服务工作的政府部门逐渐增加。在居家养老服务财政投入来源上，不仅有财政部门、民政部门的福彩公益金支出、发展改革部门的预算内投资，还有商务部门的养老服务产业发展资金、卫健部门的医养结合资金、人社部门的康养职业技能培训资金等。居家养老服务财政资金的多部门投入和管理，虽然有利于鼓励政府各相关部门积极参与居家养老服务工作，增加居家养老服务财政投入规模，但各部门各自为政、分项投入，缺乏信息交流与统筹协调，容易造成资金投入交叉、资金监管成本增加，影响财政资金的精准投放和使用效率。

（一）建立居家养老服务参与主体责任分担机制

《关于加强新时代老龄工作的意见》明确提出“在党委领导下，充分发挥政府在推进老龄事业发展中的主导作用，社会参与，全民行动，提供基本公益性产品和服务”的要求。作为老龄事业重要构成的居家养老服务，参与主体包括政府、市场、社会和家庭，根据其在居家养老服务中的角色分工和职能定位，需要科学地建立起各类参与主体的责任、权利与资金投入相互对应的责任分担机制，具体包括居家养老服务供方与需方之间、政府部门与非政府部门之间、中央政府与地方政府之间，以及地方各级政府之间和中央到地方各级政府不同部门之间的责任分担机制。其中，明确财政资金的主导职责和投入原则是关键。各级政府要准确把握中央关于健全养老服务体系在实施积极应对人口老龄化国家战略中的决策部署，坚持“尽力而为、量力而行”基本原则，切实落实居家养老服务在养老服务体系中基础性地位的定位要求；要明确政府居家养老服务职责和支出责任，有效保障基本居家养老服务资金需求，财政投入遵循“需求导向”原则和“保基本、兜底线”原则，既要注重财政资金分配的精准性和公平性，又要避免“大包大揽”的投入模式；要充分引导公益性居家养老服务和市场化居家养老服务协调发展，财政投入既要强调对社会资源的撬动效应和带动效应，也要注意避免与社会资本争利，要充分发挥市场配置资源的决定性作用，实现资金投入与居家养老服务发展良性互動。

（二）强化居家养老服务财政投入制度化建设

居家养老服务财政投入制度化建设的实质在于将政府部门对居家养老服务的财政投入以制度的形式固定下来，形成稳定性、规范性、强制性的投入范式。重点要抓好居家养老服务财政投入稳定增长机制、财政投入结构优化机制、财政投入绩效管理机制的建设。

1.建立居家养老服务财政投入稳定增长机制

推进政府间关于居家养老服务事权与财力分配改革，科学界定各级政府承担的职责范围，合理增加中央财政在居家养老服务财政投入中的比重，缓解地方政府尤其是县乡级政府居家养老服务事权与财力不匹配的矛盾。

按照公共财政预算管理的要求，明确居家养老服务工作本级政府负责支出的常规项目内容，并纳入财政预算；严格按照近年《政府收支分类科目》新增“养老服务”单列科目设置，扎实做好居家养老服务财政预决算编制工作，扭转以福利彩票公益金为主的居家养老服务地方财政投入模式，建立和完善中央与地方一般公共预算资金和福利彩票公益金共同持续稳定投入机制。

要明确两个比例。一是明确财政预算经费增长与财政收入增长和居家养老服务发展资金需求增长之间的递增比例，确保居家养老服务财政投入保持稳定增长趋势；二是明确地方各级政府居家养老服务财政支出责任和界限，科学量化财政资金配置的分担比例，为推动居家养老服务发展部署层层落地夯实财政保障。

2.建立居家养老服务财政投入结构优化机制

国务院办公厅《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）提出“改善结构，突出重点”的基本原则，要求“将养老资源向居家社区服务倾斜，向农村倾斜，向失能、半失能老年人倾斜”。这为各级政府合理分配养老服务财政资金提供了基本遵循，具体而言应以居家养老服务需方为导向，以建立健全政府购买养老服务制度、养老服务补贴制度、财政转移支付制度为主要抓手，优化居家养老服务财政投入结构，加快补齐居家养老服务短板。

政府购买养老服务制度要彻底转变粗放型购买投入思维和模式，在扎实调研和科学研判的基础上，聚焦居家老人最紧迫的养老服务需求，按照轻重缓急统筹开展政府购买服务；要尽快建立老年人经济能力、自理能力综合评估制度，确保政府购买服务政策优先惠及经济困难的失能、孤寡、残疾、高龄老年人群体；要将失能老年人家庭成员照护的技能培训、“喘息服务”、心理咨询等纳入政府购买养老服务目录，由中央财政设立家庭照料者服务专项资金，带动地方财政鼓励和支持家庭成员照料老年亲属。

养老服务补贴制度在养老服务供方补贴上，要将对养老机构建设和运营的补贴政策向居家养老服务机构延伸，突出对居家养老服务机构运营的补贴力度，补贴标准要与服务流量和服务质量挂钩，引导和鼓励居家养老服务机构提质增效；要制定实施居家养老服务从业人员职业培训补贴和从业年限岗位补贴政策，以及护理人员特岗津贴政策，提高居家养老服务队伍的专业性和稳定性。在养老服务需方补贴上，要加强面向老年人的高龄津贴、护理补贴、适老化改造补贴、基本康复辅具补贴等补贴政策的精细化设计与统筹，做好老年人综合评估，将补贴资金精准投向有服务需求的困难老年人群体。

财政转移支付制度既要重视加强农村居家养老服务投入力度，不断缩小基本居家养老服务城乡差距，同时也要关注区域之间经济发展的非均衡性所导致的基本居家养老服务发展差距，根据政府财力与事权相匹配的原则，对经济实力弱、居家养老服务需求大的地区给予专项资金补助，促进基本居家养老服务区域均等化发展。

3.建立居家养老服务财政投入绩效管理机制

将居家养老服务财政支出列为政府公共财政支出绩效管理重点，针对居家养老服务财政资金使用特征，制定专门的财政支出评价管理办法。根据财政部印发的项目支出绩效评价共性指标体系框架，从项目立项、资金落实、财务管理、业务管理、项目产出、项目效益等六个方面开展科学评估。其中，项目立项评价务必做好项目投入的绩效成本预算和预期收益评估，从源头上增强财政资金的科学配置；项目效益评价要采取自我评价与外部评价相结合的综合评价方式，外部评价须重视对服务对象满意度的调查，在提高评估结果公信度的同时，促进居家养老服务财政支出实现社会福利最大化目标。在绩效评价结果应用上，在抓好及时整改的同时要重视绩效激励与问责机制建设，将绩效评价结果与政府部门履职评价和新增资金分配结合起来。通过加强绩效管理，督促政府部门不断提升居家养老服务预算编制和执行水平，增强财政资金使用效益。

（三）用足养老服务财政投融资创新政策

国家相关主管部门对所出台的养老服务财政投融资创新政策要做好宣传和指导，通过解读政策、组织培训、经验交流、实地考察等方式，引导地方政府用好用活各项新政策、新工具。地方政府也要主动研究国家关于养老服务财政投融资创新政策，积极学习和借鉴先行地区的成功经验，及时出台本地的政策落实措施，充分放大财政资金的杠杆效应。

1.发挥地方财政资金引导功能，构建多元资金融合的政策性投融资平台

对全国养老服务产业引导基金试点省区和非试点省区的经验进行梳理总结和比较分析，研究和把握养老服務产业引导基金与居家养老服务的对接方式及规律，出台专项政策文件，鼓励有条件的省、市一级政府积极探索成立养老服务产业引导基金，发挥地方财政资金引导功能，广泛吸纳社会资本，构建多元资金融合的政策性投融资平台，为适合于产业化的居家养老服务项目提供资金支持。

2.支持地方城投公司引领发行养老产业专项债

支持地方城投公司引领发行养老产业专项债，为具有较强投资成长性的居家养老服务项目提供期限长、成本低的资金筹集渠道。地方发展改革部门要主动关注那些制定有中长期养老服务项目规划并且政府投融资平台转型发展稳健的地区，指导当地城投公司向国家发展改革委申请发行养老产业专项债筹集项目资金，为推进地方居家养老服务产业与债券市场对接创造条件、积累经验。

3.推广政府和社会资本合作（PPP）模式在居家养老服务领域的应用

绝大多数省份在公共服务领域PPP融资模式上都取得一定成绩，完全具备加快居家养老服务产业与PPP项目对接的条件，关键工作是在项目甄选储备和运营管理上下功夫。既要向社会资本提供具有投资吸引力的居家养老服务项目，又要注重营造良好的商业生态环境，培育居家养老服务项目成熟的商业模式。

（四）健全居家养老服务管理机制

1.加强居家养老服务法规建设

目前居家养老服务国家层级的立法尚未出台，但地方立法加快了探索步伐。2015年1月全国首部居家养老服务地方立法《北京市居家养老服务条例》发布后，河北、宁波以及苏州、乌鲁木齐等14个省级和市级立法机关也相继出台了当地居家养老服务专门条例，对居家养老服务的基本框架、参与主体、服务内容、服务保障和监督管理等方面作出规定[5]，通过立法确立政府主导居家养老服务工作的权责，督促政府引导居家养老服务向制度化、规范化、专业化的方向发展。地方居家养老服务条例在推进政府加快建立健全居家养老服务财政投入机制上成效显著。例如，北京市自2015年5月实施条例以来，政府将77%的养老服务专项资金投入居家养老，有力推进了“政府购买服务、引导市场服务、激活社会服务”的居家养老服务供给模式构建[6]。居家养老服务地方性法规的接踵出台，反映了建立全国统一《居家养老服务条例》的必要性，同时也为这一工作的开展奠定了基础、提供了经验。国家出台的《居家养老服务条例》应从法律权利义务的角度明确居家养老服务各参与主体的职责界限，并对居家养老服务的规划与建设、扶持保障、监督管理等方面作出法律规定。其中，要注意明确基本居家养老服务的内涵与外延，以及各级政府主导居家养老服务发展的具体事权，对居家养老服务财政投入保障措施作出详细规定，以法治思维推动居家养老服务财政投入机制建立健全。

2.建立居家养老服务相关部门协作机制

我国首部养老服务专项政策文件《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发〔2006〕6号）提出“各有关部门要加强协调，密切配合，认真解决养老服务业发展中的问题”，《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办〔2008〕4号）强调“各有关部门要加强配合，积极支持居家养老服务的发展”。在全面推进居家养老服务工作中，越来越多的地方重视加强政府部门之间协调配合的制度化建设。最早是上海市于2013年成立社会养老服务体系建设领导小组，明确由各区县政府、市政府有关委办局主要领导组成领导小组，初步构建了养老服务体系协调推进平台。2014年以来，青海、贵州、四川、山西、宁夏等省（自治区）的政府办公厅先后下文建立省级养老服务工作联席会议制度，统筹推进全省养老服务。但从全国范围看，许多地方尚未启动部门协调配合机制建设，造成居家养老服务工作中的堵点、痛点、断点等问题未能得到较好地解决。2019年8月，经国务院同意，由民政部牵头、21个部门和单位组成的养老服务部际联席会议制度建立，为各地各级政府部门强化统筹协调制度化建设增强了行政推力。地方政府部门要积极行动起来，以建立健全养老服务工作领导小组或部门联席会议制度为抓手，一方面督促各成员单位把居家养老服务工作重点任务纳入重要议事日程，纳入本系统相关规划；另一方面建立各成员单位联动机制，协同发力破解居家养老服务发展中的各种难题顽症，其中要重点关注跨部门居家养老服务财政资金统筹使用机制建设，通过建立部门预算编制沟通协商平台，协商各部门居家养老服务项目的设立和资金的预算，避免重复交叉或相互脱节，增强居家养老服务财政资金资源的精准高效配置。

3.建立居家养老服务基本数据调查和共享机制

结合“互联网+”行动计划，加快建立居家养老服务基本数据调查和共享机制，构建居家养老服务大数据信息服务平台，为政府部门科学谋划居家养老服务发展路径和精准施策提供全面准确的基础数据支撑，同时为市场、社会、家庭参与居家养老服务的理性决策和行动提供优质的大数据信息服务。统计部门和民政部门是居家养老服务数据库建设的主要机构。国家统计局要建立老年人口专项调查制度，对失能、残疾、空巢、高龄、经济困难等特殊老年人群体的基本人口信息，以及包括健康老人在内的不同老年人群体的养老服务需求与支出能力等方面内容定期开展摸底调查。民政部要建立健全居家养老服务供给调查制度。一是细化居家养老服务机构认定办法，完善居家养老服务设施统计分类标准，制定居家养老服务财政投入统计口径标准；二是拓展居家养老服务统计指标范围，将场地来源、法人资质、医养结合、运营管理等居家养老服务提供机构的基本信息，以及财政、发展改革委、民政、工商等部门对居家养老服务的资金投入纳入数据采集和统计范围；三是指导地方民政部门规范数据采集、整理、汇总、报送等流程，提高统计数据质量。

①由于政府部门尚未将养老服务资金投入统计作为制度化的常态工作，即使是零星公布的相关数据也鲜有专门针对居家养老服务的，故本研究在尽可能搜集居家养老服务有关资金数据的基础上，运用所能搜集到的养老服务资金数据补充居家养老服务资金数据的匮乏。

[1]国新办举行《关于加强新时代老龄工作的意见》发布会[EB/OL].（2021-12-09）[2021-12-10]. http：//www.scio.gov.cn/m/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/ 47548/index.htm.

[2]安迪.养老服务质量明显提高老年人获得感不断增强[EB/OL].（2018-10-30）[2021-10-10]. http：//gongyi.people.com.cn/n1/2018/1030/c151132-30372071.html.

[3]国家发改委社会发展司.城企联动普惠养老专项行动2019年中央预算内投资项目清单[EB/ OL].（2019-06-04）[2021-10-10].https：//www.ndrc. gov.cn/fzggw/jgsj/shs/sjdt/201906/t20190604_1121573. html？code=&state=123.

[4]张松彪，成鹏飞.中国农村居家养老服务发展困境及破解路径研究[J].湖南行政学院学报，2019（1）：81.

[5]苏炜杰.我国地方居家养老服务条例评析与完善——基于22件法律文本的分析[J].老龄科学研究，2020（5）：67.

[6]北京市居家养老服务条例养老服务先行者[J].中国民政，2016（7）：61.

责任编辑莫仲宁