我国专项转移支付系统理论构建初探

摘 要：专项转移支付，亦称“有条件的转移支付”，是中央政府对地方政府提供的，要求地方政府将其用于指定用途或者具体方向的财政专项资金。本文结合外国专项转移支付可借鉴经验与我国经济学角度研究成果提出专项转移支付系统理论框架，立足于专项转移支付促进区域均等化的现实目的以及目前仍存在较多资金分配问题的现实背景，以资源枯竭型城市为例，提出了应根据地区多样化、特殊化进行分类，构建专项转移支付系统的理论，并建立了相应指标体系。

关键词：转移支付;系统构建;资源枯竭型城市;指标体系;专项转移支付

本文索引：刘知希.<变量 2>[J].中国商论，2022（11）：-142.

中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2022）06（a）--03

转移支付制度是由于中央和地方财政之间纵向不平衡和各区域财政之间的横向不平衡而产生的，是中央政府为缩小区域经济发展差异和促进公共服务均等化所普遍采用的一种政策工具。当前在我国，中央政府对地方政府的转移支付主要包括税收返还，一般性转移支付和专项转移支付三种形式。

其中，专项转移支付，亦称“有条件的转移支付”，是中央政府对地方政府提供的，要求地方政府将其用于指定用途或者具体方向的财政专项资金。专项转移支付的目的主要是为了实现中央政府的特定政策，促进特定社会事务的发展，实现社会公平。

现有研究发现，在专项转移支付方面，除了在法律层面我国专项转移支付相关立法位阶较低，内容较模糊之外，其实施过程中仍存在较多现实问题：（1）政府间财政关系划分不清，导致部分项目重复接受资金或得不到应有资金。（2）缺乏程序制约，主观性较大。（3）存在由于拨款附加条件，竞争性分配等原因促使地方政府收支固化僵化、肢解政府预算的现象;地方政府“操纵收支”现象屡屡出现;“切块”分配，层层下拨的制度也促使拨款碎片化，分配资金无法在下级政府发挥充分作用。

总体来看，以上问题均根源于缺乏规范客观的资源配置规则（科学的专项转移支付分配方法， 针对地区多样性、特殊性的公式衡量机制）与严格的法律制度。现有文献主要认识到专项转移支付现存问题对于地方政府的影响，构建专项法律制度的必要性，或从数据模型角度分析转移支付分配比重的调整策略，但仍缺乏对于专项转移支付资金分配程序的系统性构建。因此需要结合中国背景，吸收外国经验与经济学、法学角度成果，研究如何建立科学客观的专项转移支付系统。

1 研究成果回顾及理论框架构建

我国对于外国转移支付经验教训研究的文献较为丰富，总体可得经验有：（1）每一种转移支付有其自身的作用特点和范围，需要根据本国实际，合理选用相应形式。（2）转移支付制度应在实践中实现规范化和法律化，减少资金分配的盲目性，确立严格立法和条文约束。近年来，我国经济领域相关文献主要侧重于转移支付结构对地方财政效率或政府之间财政竞争的影响，通过模型与数据检验得出结论。法律领域相关文献分析专项转移支付现状，提出相关法治化完善路径。主要经验有：（1）专项与一般性转移支付资金效率没有明显差异。（2）应提高专项转移支付立法层次，优化专项转移支付项目设置。

根据上述经验，结合我国专项转移支付现有问题和针对地区多样性、特殊性的要求，构建以下专项转移支付理论系统：先进行地区划分，设以城市为基础单位，将地区划分为不同类别，在根据不同类别地区的特殊性明确地区现有问题和需要，最终以促进地区问题解决，满足地区需要为目的，确定资金分配具体制度设计。此构想理论意在防止专项转移支付实施偏离初衷，关注地区特殊性，但仍以缩小区域经济发展差异和促进公共服务均等化为最终目的，最终实现多样地区发展的“殊途同归”。

2 资源枯竭型城市实际构想

根据上文阐述，本文以资源枯竭型城市为例，探究该系统理论的实际应用。

2.1 资源枯竭型地区划分

首先应明确资源枯竭型城市的定义与相关城市划分。资源枯竭型城市是指矿产资源开发进入后期、晚期或末期阶段，其累计采出储量已达到可采储量的70%以上的城市，其随着资源开采而兴起，并依靠资源型产业驱动经济发展，因资源枯竭而萎缩衰退。2007年12月24日，國务院首度出台《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，并先后公布三批资源枯竭型城市名单，确定了69个资源枯竭型城市（县、区）。截至2021年，原资源枯竭型城市的经济发展和社会面貌发生了显著变化，但依旧面临众多任务和困难，长期以来形成的产业结构依旧亟待升级和替换，转型仍在艰难中推进。

2.2 资源枯竭型城市的问题与需要

2.2.1 资源枯竭型城市的问题

（1）经济与社会：需要与维稳之间的“两难”。经济方面，资源枯竭型城市普遍面临经济发展滞后、产业结构单一的问题，亟需寻找新型替代产业。但在社会方面，新旧产业的交替过程也会产生大量社会问题，如资源型企业关闭会导致大量人员失业。同时，原有人力资源无法满足新型产业的要求，城市大量下岗失业问题与新型企业“招工难”问题并存;城市社会保障压力也会随之增大，这些都造成产业转型升级与维持社会稳定间两难的局面。

（2）环境问题：生态环境与社会环境的双重困境。在生态环境方面，资源枯竭型城市本在环境保护方面就极其薄弱，因资源枯竭而衰退，更加剧了环境问题;在社会环境方面，资源枯竭型城市基础设施建设在工业方面较为发达，但在其他领域相对不足。与此同时，随着原有工矿区企业的搬迁或破产，原企业所在地需要进行改动;资源枯竭城市历史遗留问题依然严重。

（3）替代产业：产业转型发展动力不足。资源枯竭型城市产业发展对资源的依赖性依然较强，其替代产业虽已有所发展，但规模大都很小、层级较低，地区经济发展的内生动力远未形成，难以吸引人才和资金等要素，创新水平低，导致进一步发展接续替代产业的支撑保障能力严重不足。

2.2.2 资源枯竭型城市的需要

（1）摆脱资源依赖：发展新型替代产业。相较森工、石油类型城市的转型升级，资源枯竭型城市主要拥有煤炭、冶金等矿产类资源，不易在原产业基础上延伸和发展，因此，摆脱资源依赖，发展新型替代产业是走出困境的唯一出路。资源枯竭型城市应在整体改造传统工业产业的基础上，加快推进替代产业开发，培育发展战略性新兴产业，积极发展第三产业，创新发展以工业旅游业为重点的现代服务业;在工业方面也应重点发展装备制造业等清洁型工业，优化经济结构，提高发展质量和效益，深化对外开放和科技创新水平。

（2）借助外力：市场与政策扶持。资源枯竭型城市地方政府资金和人力等都不足以进行完全的自我修复，故亟需外部力量引导与帮助。在市场方面，应发挥市场机制的内力因素，提升对外开放水平。通过市场作用激发企业活力，促进第三产业发展，倒逼本地工业产业转型升级;在政策方面，政府应扶持企业发展，解决社会与环境问题。同时，可以针对外资进入给予优惠政策，鼓励出口贸易，增加当地对资本和技术要素的吸引力，弥补资源的不足。

（3）解决历史遗留问题。在企业转型升级和其引起的社会问题方面，资源枯竭型城市应对工业企业整体实行改组改制，从根本上解决企业体制机制和投入问题，增强城市转型的体制活力和发展动力; 应促进失业矿工再就业，举办就业培训，提升其再就业能力，援助扶持困难群体就业，开设工业园等，推出创业扶持计划，开发创业与就业岗位。

在环境方面，资源枯竭型城市应大力推进节能减排和环境整治。对于自然环境，应实施污染源治理项目与生态建设工程，加大对于塌陷区，矿山地质环境的治理力度;淘汰落后产能。同时，应重点开发对生产排放废弃物的综合利用，对于社会环境，应积极推进棚户区改造，同时也应促进工厂外迁，营造良好城市环境。

在社会保障方面，资源枯竭型城市应积极改革完善社会保障制度，建立完善住房保障制度，积极为城市特困群体解决住房难问题。与此同时，应大力发展科技、教育、卫生、文化、体育等各项社会事业，加大民生投入，推进基本公共服务均等化，完善城市功能。

解决以上多方面的历史遗留问题，既有利于提升城市原住民生活水平，又有利于培育和引进高技能人才，丰富人才基础，以此推动城市的进一步转型发展。

2.3 资源枯竭型地区专项转移支付设计

2.3.1 指标目的确定

综上，本文已经分析出了资源枯竭型城市的问题和发展需要，明晰了专项转移支付相关政策的目的：第一，引导资源枯竭型城市的产业结构调整，加快新兴产业接续替代，实现绿色创新。第二，缓解资源枯竭型城市财政不足的困境，帮助其解决历史遗留问题。此后便可以确定针对资源枯竭型城市的专项转移支付资金分配政策。在此部分，将由上文确定相关资金分配涉及的指标体系，即中央政府将在公式中通过哪些指标变量确定对于资源枯竭型城市的拨款金额。

2.3.2 指标概述

本指标体系遵循战略导向、区际公平与可操作性原则，将分为常规指标和专向指标。其中，常规指标是指在转移支付时资源枯竭型与非资源枯竭型城市均需要考虑的一般变量，专向指标则是为满足资源枯竭型城市的特殊问题与需要涉及的变量，在常规指标与专向指标中也细分建立了一级指标，二级指标，三级指标;从评价方法看，在赋权方法方面使用了综合赋权法，即基于主、客观赋权法各自优势，将两者所得权重进行综合集成。所建立的分配指标体系如表1所示。

3 结语

本文立足于专项转移支付促进区域均等化的现实目的，以及目前仍存在较多资金分配问题的现实背景，以资源枯竭型城市为例，提出了应根据地区的多样化特殊化进行分类，构建专项转移支付系统的理论，并建立了相应的指标体系：先以城市为基础单位将地区划分为不同类别，再根据不同类别地区的特殊性明确地区现有问题和需要，最终以促进地区问题解决、满足地区需要为目的，确定资金分配具体制度设计。诚然，本文的理论提出仍存在诸多不足，但希望亦能启发针对专项转移支付系统构建的研究与思考。

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A Preliminary Study on the Theoretical Construction of China’s

Special Transfer Payment System

—— Taking Resource-depleted Cities as Examples

Shanghai University of Political Science and Law  Shanghai  201701

LIU Zhixi

Abstract： Special transfer payment， also known as “conditional transfer”， are financial funds provided by the central government to local governments， which local governments are required to use for specific purposes or in specific directions. This study proposes a theoretical framework of special transfer payment system by combining the experience of foreign countries and the research results of China’s economics perspective. Based on the realistic purpose of promoting regional equalization by special transfer payment and the realistic background that there are still more problems of fund allocation， this study proposes the theory of constructing special transfer payment system by taking resource-depleted cities as examples and classifying them according to regional diversification and specialization and the corresponding index system is established.

Keywords： transfer payment; system establishing; resource-depleted city; index system; special transfer payment