乡村基层组织体系建设的价值、困境与优化

羊中太 雪蒙

〔内容提要〕乡村振兴是新时代背景下我国投入大量资源来推动乡村地区发展的一项根本措施。乡村基层组织体系建设具有优化乡村基层治理秩序、促进新农民建设、加强基层党组织建设、实现乡村基层治理长效机制等多重价值。新发展阶段下，乡村基层组织体系建设还存在组织建设体系不完善、组织分工不协调、组织治理人才流失严重、部分党员干部素质较低等问题。加强乡村基层组织体系建设，需完善乡村基层组织建设体系，吸引和留住乡村治理人才，着力培养和提升部分党员干部综合素质，实现乡村振兴与乡村基层治理现代化。

〔关键词〕乡村振兴 乡村基层组织体系 基层治理

一、引言

基层组织体系是地方治理的中枢，在创新基层治理体制的进程中，党组织引领下的自治组织、集体经济组织、社区社会组织等多主体参与是新时代社区治理体系现代化的理想类型，也是乡村治理是否有效的关键。一些学者从乡村组织体系功能角度提出对自身的功能作用进行反思和应对，运用新的技术管理模式，维护社会稳定。也有部分学者从乡村组织体系建设角度提出不同地区村级组织的差异性和多元性，研究不同区域的村级组织形式，推动乡村基层组织体系建设研究。此外，还有学者提出“一核多元”的组织体系，坚持党建引领其他社会组织参与协同共治，有效发挥协同共治作用。

新发展阶段下，随着工业化、城镇化的发展，乡村社会治理也发生了复杂的变化，进而对乡村基层组织体系的建设带来一定的挑战。乡村基层组织建设存在诸多问题，如社会阶层分化、价值观念多元化和利益格局复杂化等，具体表现在：一是乡村基层组织人才队伍质量不高，部分基层党员干部服务意识较差，影响基层组织工作的效率，二是乡村基层组织缺乏活力，其他社会组织参与程度不够，从而出现乡村治理的低效率等。如何进一步加强乡村基层组织体系建设，提升乡村基层治理能力，成为需要深入研究的问题。

乡村基层组织的振兴是乡村社会治理现代化的现实需要，但乡村社会治理在乡村基层组织体系建设方面存在诸如组织能力欠缺与组织人才不足等问题，制约了乡村振兴战略的顺利实施。新发展阶段，乡村社会治理迫切需要通过对基层组织进行优化和完善，从而引领和提升乡村治理体系现代化和治理能力现代化的进程和水平。

二、乡村基层组织体系建设的价值

组织被视为现代社会的基本结构单位，基层社会的组织化程度是对其治理水平进行考察的一个重要标尺。新发展阶段，乡村基层组织体系建设，有助于克服乡村治理的组织弱、参与少等问题，具有完善基层党组织建设，改善乡村社会治理秩序、促进乡村人才建设，实现乡村基层治理长效机制等多重价值。

1.乡村基层组织体系的建设有助于改善乡村社会的治理秩序

党的十一届三中全会以来，乡村基层社会结构从原先的高度组织化到个体化的发展，乡村社会呈现出经济主体多元化，尤其在新发展阶段、乡村振兴及美丽乡村建设等政策叠加效应下，乡村基层社会治理秩序建设面临着许多新的挑战。作为乡村基层组织的主体——村民委员会，在乡村基层社会治理现代化过程中体现出组织能力不足的问题。

第一，村民委员会同基层乡镇政府的工作协调性不佳，村民委员会面对基层乡镇政府下达的行政指令存在表现出倦怠态度的情况。

第二，村民委员会所领导的乡村集体经济逐渐缩小甚至消失为零，村民委员会所表现出的管理公共事务和提供公共服务供给的能力不足，存在在乡村基层治理过程中的主体作用逐渐减弱的现象。

第三，新发展阶段下，农民对美好生活的需要与农民对公共参与的需要超出了村民自治组织及其他社会组织的覆盖面和阵地。

因此，需要乡村基层组织去整合和引导村民委员会及其他社会组织，如乡村集体合作社组织、服务型社会组织及村民自治组织等，提高现有乡村基层社区组织的水平，改善现有乡村基层社会的秩序。

2.乡村基层组织体系建设有助于促进乡村人才建设

作为乡村振兴的主体，需要充分发挥村民的主动性，积极投身参与“三农”工作队伍建設当中，壮大新发展阶段中的新农民队伍，也为全面乡村振兴提供重要的人才保障。

乡村基层社区组织包括村民委员会组织、乡村集体合作社组织、服务型社会组织等，都要充分体现村民作为主体参与到各个组织的积极性。乡村基层组织的主体是人，并且这类主体是由具体的价值理念和社会利益所整合的，乡村基层社区组织必须要以人作为基础，积极推进乡村基层社区组织有序化，提高乡村基层治理现代化。

新时代背景下，当前我国乡村基层地区出现了一系列的问题，如乡村人口老龄化不断加剧，乡村人口数量不断缩小。一群又一群人员的流失，特别是青壮年人群的流失，造成乡村人才长期处于“失血”“贫血”状态，已不能满足现代农业农村发展的需求。乡村基层组织必须要承担起留住乡村人才、盘活乡村资源，吸引社会资本等责任，带动和鼓励作为主体的农民充分发挥自觉性和主动性，为乡村基层社区组织注入强大的力量，不断壮大和发展乡村基层社区组织的力量，坚持和深化乡村基层社区组织体系建设。

3.乡村基层组织体系建设有助于加强基层党组织建设

新发展阶段下，乡村基层党组织凭借其独特的引领优势来为乡村治理创新指明前进方向，而乡村治理则以现实诉求为动力来激活基层党建持续创新。加强乡村治理和党的农村基层组织建设，要充分发挥农村基层党组织领导作用，并且持续抓党建促进乡村振兴。

第一，基层党组织在乡村基层组织体系中发挥领导核心作用。乡村基层组织体系的建设为基层党组织发展提供保障，培养优秀党员干部，选拔优秀带头人与负责人，不断加强基层党组织的人才基础。乡村基层组织体系建设也对提升基层党组织的队伍建设和机构建设起到一定的作用。

第二，将基层党组织打造成乡村基层组织体系建设中的坚强堡垒。选好带头人和负责人，发展和教育适应乡村振兴建设的党员干部人才，不断加强基层党组织建设，为乡村基层组织体系建设提供坚强堡垒和组织力量。将基层党组织建设作为乡村基层组织体系中的“主心骨”，发挥好其内在动力作用，不断提升自身的组织能力，有助于激发自身建设的积极性和创造性，不断促进乡村基层组织体系建设。

4.乡村基层组织体系建设有助于实现乡村基层治理长效机制

鄉村振兴重点在于治理有效，治理有效的基础则是乡村基层的组织有效和组织振兴。为保障乡村基层治理长效机制，要加强乡村基层组织体系建设，以村民自治为核心，以法治为基础，以德治为支撑，充分发挥自治、法治、德治的共同作用，创新和完善“三治融合”乡村治理体系，切实推动实现乡村基层有效治理。

第一，夯实民主自治机制，充分发挥多元主体自治作用，提升乡村基层主体自建自治的空间。加强乡村基层组织体系建设，推动村民自治管理机制的发展，促进乡村基层治理长效机制发展。突出基层群众自治主体地位，推动群众广泛参与乡村基层治理。

第二，健全法治保障机制，优化乡村基层治理法制化。组织和健全普法教育机制，从实际情况出发，有针对性地设计普法教育形式，提高普法效果，提升群众法律素质。建立健全法律服务机制，从多角度思考，多途径解决，进一步完善依法治理机制，不断完善依法治理的基层组织治理体系。

第三，深化德治支撑机制，营造乡村基层德治的良好氛围。充分盘活和利用乡村基层人才优势，健全和完善人才治乡管理机制。充分挖掘和发挥乡村基层治理过程中的优秀榜样力量，传承中华民族传统美德，积极构建良好的乡村基层德治秩序。健全道德榜样引领机制。以典型为引领，抓好常态化宣传，加强以德治村的引导力度，不断强化乡村基层自治的德治基础。

三、乡村基层组织体系建设的困境

实现乡村振兴，关键在农村，在农村地区的基层组织。新发展阶段下，我国乡村基层组织体系不断发展与创新，但在推进乡村基层治理的过程中，在体系建设方面也面临着一些现实困境。

1.乡村基层组织建设体系不完善

第一，乡村基层组织体系结构较为松散。一是部分乡村基层党组织自身软弱涣散，对村民的组织力和影响力下降。部分党员干部服务意识较低，协调创新能力较弱，难以有效激发村民的积极性和主动性。二是组织人力资源匮乏，村民自主意识提升，其他社会组织的功能凸显，对乡村基层组织体系结构形成挑战。

第二，乡村基层组织体系功能紊乱。一是基层党组织未能完全发挥其领导核心作用。一些基层党员干部们受其自身管理水平的限制，仍旧坚持封闭式管理模式，导致其组织发展能力下降。二是与其他社会组织关系不清，且部分组织存在自身建设不合理问题。置身于基层工作事务当中，这些组织常出现分工不明确，信息交流不畅，工作效率难以提升等问题。

2.乡村基层党组织与村委会等分工不协调

在乡村基层组织当中，村民委员会和其他社会组织是群众性自治组织，乡村基层党组织是引领群众性自治组织的重要力量，乡村基层党组织与群众性自治组织在乡村基层组织体系建设的过程中可能存在分工不协调现象。

第一，在乡村基层组织运行过程中，作为乡村基层治理的核心主体——基层党组织，其权限远不是，在实际的乡村治理过程中，乡村基层党组织与村委会、其他社会组织的交流不畅，从而影响到村民的相关利益。

第二，在乡村基层治理的过程中，其他社会组织参与度较低。新发展阶段下，随着基层民主法制思想的宣传教育，村民的主人翁意识不断提升，在乡村基层工作事务当中，村民非常愿意同村干部等共同参与。乡村基层社会组织作为一个能够使村民有效参与到基层工作事务中的渠道，可起到重要作用，但是仍需完善和优化相关制度，鼓励提高其他社会组织参与的积极性，推动乡村基层组织自身发展。

3.乡村基层组织治理人才流失严重

乡村基层治理的成效如何，人才是决定性因素。新发展阶段下，乡村基层治理对人才的需要这一问题面临着很大的挑战。破解乡村振兴的难题，关键在于人才振兴，目前，制约乡村基层治理的一大重要因素就是各类专业化的治理人才欠缺。

第一，在乡村，流失的多为年富力强、素质较高的优秀人才，为了寻找合适的工作岗位，获取更高的薪资报酬和更优的生活品质，选择背井离乡去城市务工，逐渐定居在城市。第二，一些求学的年轻学生，伴随学业的提升，逐步远离家乡。第三，少数农村年轻人因为参军而离开家乡，奔赴其他地方，至此家乡也成了渐行渐远的故乡。

选择离开家乡的人员，一般是具备良好的工作能力、身体素质和知识水平的青壮年。这些人无法在农村寻得合适的工作岗位，无法获得物质需求和精神需求的满足，便离开了乡村。

人才的流失，使得乡村基层组织治理面临较大的人才需求压力，长期下去，一定程度上加剧了乡村的凋敝。乡村人才流失的问题呈现，更加迫切地要求加大人才支撑力度，完善乡村基层组织治理人才的相关保障制度，规范相关人才监督制度，加大人才吸引力度。

4.乡村基层组织中部分党员干部素质有待提高

从政治运行的实践来看，新时代乡村治理的现代化以及治理效能的提升，在很大程度上取决于基层党组织的组织力，需适应新时代基层社会治理工作的要求来指导工作，对照上述要求，乡村基层组织中部分党员干部中仍存在着不容忽视的问题。

第一，部分基层党员干部素质参差不齐，工作能力有待加强。其中一些党员干部学历较低，文化水平不能适应新发展阶段的基层组织工作要求，面对基层工作时，缺乏耐心和信心。当前新农村建设背景下，要求党员干部懂知识、有胆识、诚服务、为人民，然而现实中由于部分党员干部素质有限，缺乏服务意识和创新意识等，在面对一些复杂问题时呈现其本领弱和专业能力差等问题，从而降低村民们对部分党员干部工作能力的期待，间接性地减弱了其凝聚群众的能力。

第二，部分基层党员干部工作积极性不高，先锋模范作用有待提升。一些党员干部未能真正立足于农村优势，因地制宜找方法，找准市场为效益，帮助农村发展经济，其缺乏工作的积极性和主动性，群众的信任度降低。还有一些党员干部组织观念弱化，未能起到良好的先锋模范作用。面对基层工作事务时，部分党员干部表现不积极，工作不主动，懒惰且不遵守工作原则，将自身利益看得尤为重要，对群众之事表现淡漠，未能起到良好的先锋模范作用。因此，加强基层党组织中党员干部队伍的整体素质变得尤为重要。

四、乡村基层组织体系建设的优化路径

1.完善乡村基层组织建设体系

在推进乡村全面振兴的过程中，乡村组织振兴是强有力的保障。为确保乡村基层组织体系建设更加符合新发展阶段乡村振兴的要求，需全面提升乡村基层组织体系建设水平。

其一，完善和巩固乡村基层组织体系结构。一是建立和确保基层党组织的自身组织能力，提高基层党员干部的工作积极性，同时激发多元主体共治的主动性，不断提升乡村基层组织的治理能力。二是合理利用农村资源优势，发展乡村经济，吸引乡土人才和乡村精英回归，依靠基层党组织的组织优势，鼓励和调动村民们参与的积极性和主动性。

其二，协调和发挥乡村基层组织的功能。一是着重巩固基层党组织的领导核心地位，注重整合与其他社会组织协同共治作用，为乡村治理提供牢靠的乡村基层组织建设体系。二是深化乡村基层组织的向心力，创新和完善乡村基层组织管理模式，努力提升组织成员的综合素质，提高自身的服务创新能力，进而推动和提升乡村基层组织建设的可持续发展。

2.乡村基层党组织引领其他社会组织参与协同共治

新发展阶段下，乡村基层党组织引领其他社会组织参与协同共治是实现乡村治理多维度的需要。

第一，充分发挥基层党组织在乡村基层组织中的优势和引领作用。一是加强基层党组织的向心力和硬实力，注重提高基层党员干部的整体素养，不断提升其自身的工作能力。加强对基层党员干部们政治建设、思想建设、组织建设、作风建设与纪律建设，强化乡村基层党组织的综合定力。二是强化基层党组织的领导和服务能力，为适应新发展阶段下的要求，乡村基层党组织应充分发挥自身引领功能和服务创新功能，有效把握乡村基层事务管理，细化各项事务服务内容。

第二，积极推动其他社会组织参与协同共治。新发展阶段下，积极构建基层党组织引领其他社会组织参与协同共治的多元组织体系是非常必要的。一是发挥农民在村民自治中的主体作用，通过基层党组织的鼓励和带领，激发农民的积极性和主动性，同时充分利用乡土人才和乡村精英的优势，增强多元主体协同共治能力。二是加强其他社會组织的建设，适应新发展阶段下的组织要求，强化各组织之间的合作协同能力，有效发挥基层党组织引领其他社会组织参与协同共治的作用。

3.吸引和留存乡村治理人才

人才振兴是乡村振兴的关键。第一，夯实和稳固乡村经济堡垒。党的十九大报告中提出乡村振兴战略，其中产业兴旺位居首位，这说明发展乡村经济是作为吸引和留住人才的一大重要因素。一是通过不断挖掘乡村自身价值优势，将其转变为经济产业，同时促进乡村产业新业态萌芽发展，不仅能够促进乡村经济的有效发展，而且也为乡村吸引留住人才提供重要的经济保障。二是大力发展农业和新兴产业，加强科技与农业融合，加强农业科技创新，推动农业农村现代化发展，鼓励发展乡村新兴产业，巩固提升乡村经济建设发展。

第二，完善和创新乡村人才吸引机制。一是不断拓宽人才吸引渠道，注重对返乡就业创业大学生、退役军人、产业致富带头人等人才的引领和栽培，因材施用，丰富乡村治理人才多样性。二是重视培养乡土人才和乡村精英，注重对现有农村人力资源的培训和教育，不断提高其自身素质和工作能力，为符合新发展阶段乡村振兴对人力资源的要求做出行动，鼓励支持人才精英们创新创业，发挥这类人才的引领示范、资源整合的能力，并且注重发挥其自身的治理能力和治理水平，进一步壮大乡村治理人才队伍建设。

4.着力培养和提升部分党员干部综合素质

用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党，是党的十九大提出的首要政治任务。建设一支高素质的干部队伍是加强基层党组织建设的重要组成部分。第一，抓好现任党员干部素质提升。一般来说，现任乡村基层村干部都出自于本村，对本村的基本情况比较了解，基层工作经验丰富，是推动各项村级事务运行的主力军，因此迫切要求要加大对此类人员的学历、综合素养的提升，结合各地发展实际，以新时代中国特色社会主义思想、产业发展、乡村振兴、基层治理为主题，以专业院校、党校、农民夜校为阵地，强化乡村干部，特别是党员干部综合素质提升。第二，抓好村级后备干部培养。现在乡村干部队伍还普遍存在干部年龄偏大的问题，有能力的年轻人不愿意回乡扎根乡村，乡村干部队伍培养面临青黄不接的难题。但随着乡村发展越来越好以及乡村振兴战略实施，乡村将逐渐成为年轻人发展创业的舞台。村级后备干部培养要注重挖掘发现、对接有意愿、有想法的青年，动员他们将回乡发展的想法转为实际行动，着重培养返乡大学生、退役军人及本土人才等作为后备干部。

第三，抓好村级干部队伍高质量选配。以村党组织书记队伍选优配强作为村级干部队伍能力提升的突破口和总抓手。以后备干部选任、村现任干部留任的方式搭配村级班子，充分发挥传帮带的作用，逐步提升村级干部队伍素质。

五、结语

新发展阶段下，要不断推进乡村基层治理建设，就必须加强乡村基层组织体系的建设，构建协调有序的基层组织工作体系，发挥基层党组织引领村委会和其他社会组织等参与协同合作，努力实现乡村治理体系长效机制。使乡村基层组织体系建设成为推动乡村治理体系建设发展提供有效的组织基础和保障。新发展阶段下的乡村基层组织体系建设需要加强基层党组织建设，坚持基层党组织引领下的协同共治，促进乡村社会治理秩序的改善，实现乡村基层治理长效机制。乡村基层组织体系建设更加制度化和规范化，提高其工作质量和效率，为乡村事业贡献力量。但是我们也要认识到，乡村基层组织体系建设是一项长期而艰巨的任务，必须要坚持以人为中心，从乡村人民的整体利益出发，努力做好基层组织工作，为乡村基层组织建设发展添砖加瓦。

（作者单位：青海民族大学政治与公共管理学院）