新职业教育法的治理意蕴

陈向阳

新修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称“新法”）的出台可谓是数年磨一剑。此次修订，进一步明确了职业教育的类型地位，凝练了职业教育改革发展的实践经验，回应了职业教育长期悬而未决的问题，新法散发了浓郁的时代气息，不乏可圈可点之处。从治理的视角来看，新法在宏观管理体制和内外部治理方面都体现了强烈的问题导向性和可操作性，为推动职业教育治理体系与治理能力现代化提供了坚实的法治保障。

一是在宏观管理体制层面，新法着力破解“部门壁垒”这一历史性的职业教育治理顽疾。长期以来，我国职业教育呈现多元管理体制，不同学校和培训机构由教育行政部门、人社部门及其他行业部门管理，部门之间缺乏协同和协调，职业教育治理体系和治理能力现代化建设存在体制性障碍，严重束缚了职业教育整体的健康发展。近年来，国家层面围绕跨部门协同治理这一问题不断进行着政策探索。例如，2002年国务院印发的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出，要“在国务院领导下，建立职业教育工作部际联席会议制度”。2004年，国务院同意由教育部牵头建立职业教育工作部际联席会议制度，该制度对促进部门之间的沟通起到了一定作用，但由于各级联席会议召集人由教育行政部门负责人担任，实际上并没有从根本上解决部门分工壁垒问题。直到2018年，国务院同意建立由国务院领导同志牵头负责的国务院职业教育工作部际联席会议制度，这项制度在2019年《国家职业教育改革实施方案》中再次加以完善。应该说，新法充分回应了这一政策探索，明确提出，“由国务院建立职业教育工作协调机制，统筹协调全国职业教育工作。”同时，新法加强省级政府对区域内职业教育工作的领导，在跨部门协同治理机制上结合中国国情，开出了有针对性的药方。例如，“省级以上人民政府教育行政部门会同同级人民政府有关部门建立职业教育统一招生平台，汇总发布实施职业教育的学校及其专业设置、招生情况等信息，提供查询、报考等服务。”“将符合条件的技师学院纳入高等职业学校序列”等。另外，在对各部门的职责权限清晰界定的基础上，新法的诸多条款着力推动职业教育治理向运作机制改革转变，不仅对部门间的利益共享、沟通协商、行政协调等进行了制度层面的理性安排，还在微观机制层面有所突破，对实现职业教育整体高质量发展意义重大。

二是在外部治理层面，新法探索构建了政府、学校与行业企业等多元主体协同的新型关系。多元参与的协调性治理是现代职业教育治理的核心要义，新法對此浓墨重彩。例如，新法指出“国家鼓励发展多种层次和形式的职业教育，推进多元办学，支持社会力量广泛、平等参与职业教育。”“有关行业主管部门、工会和中华职业教育社等群团组织、行业组织、企业、事业单位应当依法履行实施职业教育的义务，参与、支持或者开展职业教育。”在发挥企业的办学主体作用方面，虽然国家在已出台的若干文件中均有所强调，但这些文本总体还是缺乏约束力与可操作性。新法不仅强调 “国家发挥企业的重要办学主体作用，推动企业深度参与职业教育，鼓励企业举办高质量职业教育”，还通过多条约束性和激励性条款将企业办学主体作用加以落实。这些规定将有效规约非参与企业的“搭便车”现象，能够较好解决校企合作过程中行为监管缺失等问题，为多元参与职业教育清除了法治障碍。当然，多元参与在产生治理合力的同时，也会不可避免地产生巨大张力。对此，新法进一步强化了各级政府的统筹作用，体现了从全能政府向有限责任政府的转变，“保基本、兜底线、促公平”的法治精神充分彰显。比如，针对产业工人、乡村振兴人才、老少变穷地区、残疾人等职业教育，连续用了四个“国家采取措施”，体现了国家的兜底责任，将资源配置向处境不利者倾斜。新法不仅关注了机会公平，还关注了实质性公平，体现了罗尔斯所主张的“适合于最少受惠者的最大利益”。比如，“高等职业学校和实施职业教育的普通高等学校应当在招生计划中确定相应比例或者采取单独考试办法，专门招收职业学校毕业生。”“事业单位公平招聘中有职业技能等级要求的岗位，可以适当降低学历要求”。这些规定更加注重差异而非差距，更加体现不同群体的实质性“应得”而非“均等”。

三是在内部治理层面，新法积极建立健全以“党政关系”为核心的职业学校内部治理结构。新法增添三章内容，其中，“职业学校和职业培训机构”“职业教育的教师与受教育者”两章主要针对内部治理问题展开，对职业教育相关主体的权益、责任和义务进行系统表述。比如，无论是公办职业学校还是民办职业学校，均明确提出要加强党的领导。其中，围绕“党政关系”，新法理清了政治权力和行政权力的边界，对构建具有中国特色的现代职业学校内部治理结构具有重要意义。“特色”之特在党的基层组织与行政是同一权力内部分工负责的关系，而非“权力”制约“权力”的分权制衡关系。中国共产党基层组织领导的校长负责制奠定了公办职业学校治理的核心架构，诸多利益相关主体参与职业学校治理都是围绕这一核心架构而展开的。在此基础上，新法从五个方面对职业学校办学活动进行了清晰表述，从多处提出要依据章程自主管理，为规范职业学校内部的治理结构提供了法律依据。

一部法律的颁布与实施，并不能立竿见影地改变人们对职业教育根深蒂固的偏见，解决职业教育长期悬而未决的难题。况且，法律的实施还存在着惯性和嵌入性，它需要其他制度以及由此而形成的制度环境，从这个意义上说，新法的完善永远在路上，新法的实施之路更为艰巨而漫长。