农村税费改革的历史成就与经验启示*

◆林 源 ◆申学锋

内容提要：农民问题是中国革命和现代化进程中的根本问题。农村税费是国家与农民分配关系的重要环节，是解决好“三农”问题和推进农业农村现代化的关键抓手。21世纪初期，为切实减轻农民负担，完善国家与农民分配关系，国家以安徽为试点启动了农村税费改革，并于2006年开始在全国范围内取消农业税。这一深刻的历史变革背后，是国家基于宏观发展、经济转型、社会变革与制度构建的深层次考量。站在全面推进乡村振兴的历史方位，以现代财政的视角重新梳理和审视这一重大变革，对于减轻农民负担、重塑农村分配格局、调整县乡财政关系、全面实现农业农村现代化具有重要历史意义。未来，涉农财政体制改革应以民生需求为导向，解决农村根本矛盾，综合考虑政治、经济、社会等现实因素，力求实现城乡融合发展，推动全体人民共同富裕。

一、引言

食为政首，农为邦本。长久以来，中国的农村问题始终内嵌于国家运行与社会治理的变革之中。无论任何发展阶段，解决农业、农村、农民问题始终是党和国家工作的重中之重。党的十九大报告提出，“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，要全面实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化建设。

1978年改革开放后，我国家庭联产承包责任制逐步推广，促使农村生产方式从集体制转向以家庭为基础的农作制，农业生产率快速提升。同时，国家大幅度提高主要农产品价格，极大地促进了广大农民的生产积极性，迅速实现了农副产品增产和农民增收目标。农村生产经营体制的改革，生产关系的调整和农产品收购价格政策的适时出台，大大地推动了农业生产力的发展，使全国农村出现了连续几年的增产增收的好局面。这一时期，农村税费负担的绝对额虽然有所增加，但快速跃迁的农村经济和日渐繁荣的乡镇企业又在很大程度上改善了农民收入水平，矛盾冲突尚不明显。1994年分税制改革后，“两个比重”快速提高，中央财力和宏观调控能力逐步提升，地方政府则由于财力减弱和事权上移滞后等，财政出现困难。加之前期“激励式”改革所具有的潜在收益已经竭尽（林毅夫，2014），乡镇企业经营困难，基层政府财力日渐趋紧。尽管中央一再强调要减轻农民负担，但为了维持各项公共财政支出，县乡政府往往选择在正税基础上征收各类杂费，农村“三乱”现象（乱摊派、乱收费、乱集资）抬头，农民不满情绪开始增加。

20世纪末期，为维护社会稳定，解决农民负担沉重、农村干群关系紧张等问题，党中央、国务院出台了一系列政策措施，农村税费改革便是其中最为重要的一项（陈锡文，2003）。农村税费改革开始于2000年，2006年全国范围内取消农业税，中国农村彻底告别了延续两千多年的“皇粮国税”。从试点开始之后的20年间，“三农”问题一直是政府和学界关注的焦点。农村税费改革的目的是通过财税制度变革从分配上理顺国家、集体和农民三者关系（张博骁，2015）。这一政策目标在推行过程中产生的政策效果，已有众多学者进行过研究。他们普遍认为，农村税费改革对于减轻农民负担、促进农民增收起到了积极作用（贾康，2002；周黎安，2005；汪伟，2013；李茂盛和杨大虎，2017），但同时不可忽视的是，农村财政收入削减导致公共产品供给不足（罗仁福，2006；周飞舟，2012；周黎安，2015）、农村社会福利降低（徐琰超，2015）等问题。总体来看，我们认为这场改革不是暂时的应急措施，而是制度性安排，其长远意义不可忽视，对于之后农村公共产品供给以及现代财政制度建设均有重大影响，这一点也是学界研究关注较少的。

在我国的五级行政管理体制中，县乡政府是国家治理框架的基层力量，如何解决基层财政治理的困境，提高县乡财政治理的效能，是推进国家治理现代化、实现两个百年奋斗目标的关键，也是实施乡村振兴战略的应有之义。目前，我国县乡财政管理体制尚需完善，基层“三保”压力较大，成为制约国家乡村振兴战略的瓶颈，亟待深入探讨有效破解路径。立足乡村振兴与农业农村现代化建设的时代要求，从农村税费改革视角重新审视县乡财政的变迁历程，有助于总结基层财政改革的历史经验，加深对农村经济发展的认知，从而为构建新时代中国特色社会主义新农村和推进财政现代制度建设提供有益借鉴。这也正是本文的研究价值与现实意义所在。

二、农村税费改革的宏观背景与动因

（一）宏观背景：税、费叠加，农民负担较重

我国农业税产生于特殊的历史时期，是特定经济社会条件下的产物。人民公社时期，公社作为农村的集体组织，是农民与国家之间资源分配的桥梁。农民的劳动成果首先归集体公社所有，由公社上交国家公粮、留存储备粮和种子，余下部分按人数分归农民自有。在这种“公社化”的集体收益分配方式下，农民负担相对较为隐性，广大农民无法直接感受到税收负担。1983年，人民公社制度废止，乡财政在乡（镇）政府和村民委员成立基础上逐步建立，集体收益分配方式随之发生变化，原来由公社承担的总负担改由农民自身承担，国家和农村集体都直接向农民征收公粮和农业税费，即“交够国家的、留足集体的，剩下才是自己的”，农民税费负担显性化逐步呈现。

1994年的分税制改革带来了税收体制新的调整，税收政策和征管方式发生了重大变化。分税制改革虽然在一定程度上理顺并规范了中央和地方政府之间的责任和财力分配关系，但地方财力上移、事权不变的情形难以维持县乡政府的公共财政支出。地方政府为缓解财政困境，解决事权与财力之间的矛盾，加大农村税费征收力度，农民负担日益加重。这一时期，农民负担的主要来自两方面：一是以农业税、工商税为主的国家税收负担；二是村提留和乡统筹费、农村教育集资、农村教育附加、农村义务工、劳动积累工、收费集资罚款和摊派等各种非税形式的基层社会负担。

首先，农业税收政策的频繁调整直接增加了农民的税收负担。这一时期，以农业三税（农业税、牧业税、农业特产税）为代表的农业税种征收范围不断扩大，税率税基频繁调整，农民需要上缴的税额不断增加。1994年至1999年，农民人均农业税、牧业税、农业特产税负担从20.68元增加到33.94元，增幅达64.12%。①中华人民共和国财政部《中国农民负担史》编辑委员会编著：《中国农民负担史（第5卷）1985—2006》，北京：中国财政经济出版社，2011年版。这虽然与国家经济不断增长、税收征管能力逐渐提高存在一定关系，但更深层的原因在于地方政府未满足日益增长的支出需要，对农业税收层层加码，按人头和地亩平摊税款的现象时有发生。

其次，税收之外的不合理涉农收费成为农村税费负担沉重的根本原因。除农业税和“三提五统”①“三提五统”是农民向乡村集体经济组织缴纳的发展农村集体经济和社会公益事业的费用，包括三项村提留（公积金、公益金和管理费）和五项乡统筹（教育附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费）。等农民经常性的负担外，农民还长期承受劳动积累工和义务工负担，以及行政事业性收费、集资、摊派和罚款等负担。国家对于涉农税收尚有相对明确的法律规定，但地方和村集体所征收的各类“费”具有很大的随意性。虽然国家尝试通过“费改税”将具有政府性质的无偿性收费项目以税收形式加以规范，但农村税费负担沉重的根源在于税、费界限不清，费用合理与否的判断较为主观。“费改税”不仅难以治其根本，反而给地方政府提供了自由裁量的政策空间。迫于财政支出压力，基层县乡政府通常将正税与各种杂费混同征收、搭车收费，巧立名目，使不合理的费变为合理的税，农民不堪重负。

（二）经济原因：城乡二元经济结构制约“三农”发展，国家与农民分配关系亟待改善

自新中国成立以来，我国工业、农业和城市化发展走过了一条不同寻常的道路。在计划经济体制时期，为推进工业化，国家实行城乡分治、工农分隔，以农业反哺工业的发展模式。通过工农业产品“剪刀差”和税收手段，快速建立了较为完整的国民经济体系，并由此走上独立自主的工业化发展道路。但城乡之间的经济发展也因此形成鲜明对比，经济资源和财政收入向城市集中，农村社会缺乏自我发展所必需的物质资料积累，城乡二元发展格局成为严峻现实。

长期以来，农业与工业、农村与城市并存的二元经济结构使农民在国民分配中处于不利地位。自20世纪80年代起，国家开始有意识地颁布一系列旨在促进城乡经济协调发展的扶农、惠农政策。为消除计划经济时期所形成的“工农产品剪刀差”，国家开始逐步调整农产品定价，同时兴办乡镇企业，加大转移支付力度，扶持农业产业化转型。这种政策上的激励诚然能够在短期内刺激农业生产的发展，却不能从根本上改善基于二元经济结构所产生的城乡收入分配差距。1978年到1983年，家庭联产承包责任制在农村广泛开展，使得城乡居民收入差距从2.57:1缩小到1.82:1，但由于农村经济缺乏强劲的增长点，激励式改革所具有潜在收益很快消失殆尽。继而，农业的进一步增长开始取决于农业发展的常规要素，即在物质资本方面的进一步投资、投入品供给的增加和技术变迁。但改革开放初期，物质资料与生产技术优先向沿海地区及周边城市倾斜，对于广大农村地区的资源要素分配尚不充裕。因此，从1984年开始，城乡收入差距再次扩大，到2000年城乡居民收入比增加至2.79:1（如表1所示）。

表1 农村居民家庭人均纯收入和城镇居民家庭人均可支配收入 单位：元

农村收入水平增长放缓不仅关系到农村发展和社会稳定，同时还更深层次地影响着国民经济的整体发展。我国农村人口占总人口的70%，农民购买力的提升是促进国民经济增长的关键。但国家与农民分配关系的不合理以及城乡居民巨大的收入差距不可避免地导致消费水平上的差异。农民增收困难，极大程度地阻碍了农村消费总额的提升以及居民消费结构的升级，制约了国民经济的发展。可以说，取消农业税，是从根源上打破农村二元经济格局，将国家与农民之间的分配关系从初次分配的索取者转变为财政再分配的受益者。这种改变从根本上纠正了国民收入分配关系中农民的弱势地位，通过提高农民收入，激发农村消费潜力，所创造出的国民财富增长远大于农业税收收入。

（三）社会原因：地方政府与农民关系紧张，基层社会治理受到影响

改革开放以来，在市场经济引导下，农村出现了很多新的阶层，农村干群矛盾变得复杂而多元。地方政府与农民之间的矛盾冲突受到国家经济改革与体制转型的影响，利益关系难以调和，呈现出紧张对立的局面。

分税制改革后，地方政府的部分财权收归中央，其在财政资金的筹措与使用上受到了制度制约，县乡基层政府的财政最为困难。地方政府为弥补地方财政资金缺口，一方面通过大力发展地方经济、创办乡镇企业提高预算内收入；另一方面通过扩大费额、增加收费名目等方式全力扩大预算外收入，基层社会治理逐渐混乱。一些地方政府在部门利益驱动下，过分高估农民承受能力，巧立名目索取费用，相关项目少则十几个，多则百余项，个别地区婚姻登记搭车收费可高达600多元。有的地区为了增加农业特产税税源，强迫农民种植烟草、果树，引起农民的强烈不满，地方政府与农民关系恶化。这一时期，存在于农村地区的乱收费、乱摊派、乱集资现象成为最为严重的社会问题。

农村基层干部作为地方政府的委托代理人，是基层社会治理的关键。随着国家经济政策的调整，农村地区从计划经济时期的“国家-集体（个人）”垂直型管理关系，转变为“国家-地方（集体）-个人”大三角形关系。在新的社会政治结构中，农村基层干部处在国家、集体和个人关系的利益交汇点上，干群矛盾日益尖锐，紧张的干群关系成为基层社会治理的重要阻碍。除此之外，农村地区财务秩序混乱，税收监督管理松弛，违法乱纪现象频繁出现。面对这些现象，地方基层干部囿于有限的政治素养与参差不齐的教育水平，往往难以妥善处理矛盾冲突。更有甚者在自利动机的驱使下，利用农村税费征收的政策空间，成为强制收费、随意摊派等执法犯法行为的主体，干群矛盾与摩擦纠纷日渐激化，基层社会治理混乱无序。

（四）改革基础：公共财政框架开始构建，农业税占比极少

公共财政制度是以市场经济为基础进行资源配置，是深化和完善市场经济体制改革的关键。长期以来，城乡之间的公共产品供给存在“差异化”的财政安排。城市公共品的供给主要由公共财政承担；而农村公共品的供给，主要依靠基层组织自行解决，由农民自筹资金、自建自用。这种城乡分治的税费体系和公共产品供给体系，导致公共产品供给在城乡之间差异较大，农民长期无法分享我国工业化快速发展的经济成果。

20世纪90年代，国家经济制度包括税收制度都经过了全面的改革。要求按照农村社会经济运行的特点，尽快建立和健全农村公共财政制度，将农村公共产品的供给统一到整个公共财政体系中去。2003年财政部首次提出，要让公共财政的阳光照耀农村。各级政府统筹协调，对于“三农”事业的财政支出规模稳步增长，支持方向不断优化。在公共财政的构建过程中，财政支农投入机制的创新性发展，支农资金使用效率的不断提高，农业税在公共财政框架中的占比逐渐减少。农村义务教育、农村公共卫生、新型农村合作医疗等公共产品供给逐渐实现了由农民提供为主转向政府投入为主的根本性转变。

此外，农业税是一个在特殊历史背景下形成的税种。新中国成立初期，国家经济发展主要依托农业生产，农业税收是国家财政的重要组成部分。但农业生产受自然条件和环境因素的制约，生产力水平较低，风险应对能力较差，需要持续性的政策保护与资金支持。这种农业生产自身固有的弱质性产业性质和风险的不确定性，决定了针对农产品征税本就存在一定的风险性与不稳定性。与此同时，经济业态不断丰富，带来农村非农产业的繁荣发展与乡镇企业的异军突起，国家财政收入的来源日趋多元。尤其是改革开放后，随着工业化进程的不断推进与中国经济的飞速发展，农业生产在国民经济中的地位发生了根本性变化，农业产值在国民生产总值中的比例逐年缩小，农业税在国家财政收入中的占比也持续下降。1950年，农村各税收入在国家税收中的占比高达29%（李海和苏明，1991）。2000年，农业各税总收入为465.31亿元，仅占总体财政收入12581.51亿元的3.7%，不足4%。第一产业增加值在国内生产总值中的占比由1952年的50.5%下降到2000年的14.7%。①中华人民共和国国家统计局编：《中国统计年鉴2009》，北京：中国统计出版社，2009年版。另外，农业各税包括了农业税、农业特产税、牧业税等各项涉农税收，实际上的农业税在财政收入中所占比例更低，国家财政对于农业税的依赖程度正在逐渐减小，国家完全有能力承受免征农业税带来的经济影响与财政损失。

三、农村税费改革的历程

鉴于上述社会经济发展背景与动因，21世纪伊始，在党中央的领导下，国家开启了对农业税的渐进式改革。国家从“治乱减负”，到规范农业税及其附加，再到逐步试点减免农业税，最终于2006年在全国范围内彻底取消农业税，这一改革终结了传统农业社会所遗留的赋税沉疴，完成了两千多年来前所未有的制度性变革。

2000—2003年为农村税费改革的第一阶段，按照减轻、规范和稳定的原则正税清费。这一阶段的主要政策目标是规范农村税费体制，制止农村基层政府的乱摊派和乱收费行为，即“费改”。2000年3月，国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，农村税费改革率先在安徽省进行试点。此后三年间，农村税费改革的试点范围分批次逐步扩大，在总结安徽、江苏两省试点经验的基础上，将改革推广到内蒙古、吉林、黑龙江、河北等16个省（自治区、直辖市）。2003年，国务院《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》正式下发，在全国范围内实施农村税费改革。此次改革内容主要为“三取消、两调整、一改革、一逐步取消”。“三取消”是指取消乡统筹费；取消农村教育附加和集资等涉农行政事业性收费和政府基金、集资；取消屠宰税。“两调整”是指调整农业税与农业特产税的相关税收政策，限定农业税税率上限为7%。“一改革”是指改革农村三项村提留的征收、使用办法，用农业税附加（不得高于农业税额的20%）替代原来的村提留。“一逐步取消”是指在三年内逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工制度，解放农村劳动力。简言之，这一阶段的税费改革规范了长期存在于中国农村的不合理收费现象，将一部分费完全取消，另一部分通过农业税的形式加以征收，使得农民负担显著下降。

2004—2006年为农村税费改革的第二阶段，按照“多予、少取、放活”的方针，减免直至全面取消农业税。这一阶段的主要内容是逐步降低农业税税率并最终取消农业税，推动各项配套措施，即“税改”。为切实加强农业的基础地位，进一步调动农民的生产积极性，中央加大农村税费改革政策力度，决定从2004年开始逐步降低农业税税率，并提出在五年内取消农业税的政策目标。中央对于农业税的取消采取渐进式的方式逐步推行。2004年1月1日，中共中央发布一号文件，提出逐步降低农业税税率，同年农业税税率总体降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税。2004年3月，黑龙江、吉林两省作为第一批改革试点率先取消农业税，并在其他省份实施“两减免三补贴”政策。河北、内蒙古、辽宁、山东、江苏、江西、安徽、河南、湖北、湖南和四川11个粮食主产省（区）的农业税税率降低3个百分点；其余省份的农业税税率降低1个百分点。同时，对河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川13个粮食主产区的种粮农民实行直接补贴，对部分地区农民进行良种补贴和购置农机具补贴。经过一年多的改革实践，除河北、山东和云南的274个县仍以较低的税率征收农业税外，其余省份的农村地区均已取消征收农业税。②根据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发〔2000〕7号）及其他文件总结。“两减免三补贴”政策使农民直接得到实惠450亿元，中央财政对农村税费改革的转移支付资金达到524亿元。③杨 燕：《农村税费改革》，北京：中国社会出版社，2010年版。2005年全面取消牧业税，加快降低农业税税率步伐，并鼓励有条件的省（自治区、直辖市）自主进行免征农业税试点，开展农村综合改革试点。2005年12月29日，第十届全国人大常委会第十九次会议投票决定自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》。

自2006年1月1日起，全国范围内取消农业税，意味着在中国农村存续两千多年的“皇粮国税”彻底告别历史舞台，正式步入“后税费时代”（邸晓星，2015），同时也标志着我国农村改革进入了农村综合改革的新阶段。

四、农村税费改革的历史成就

（一）明显减轻农民负担，改善农村干群关系

农村税费改革取消了“三提五统”和农村教育集资等涉农政府性收费，清理了原本建立在农业税基础之上的不合理税费，有效减轻了农民负担。农业税的终结，开启了我国农村社会经济发展的新时代，是符合广大农民群众的根本利益，符合以人为本发展理念的一次重大社会变革。安徽试点改革后，全省农民总的税费负担37.61亿元，比改革前同口径税费负担49.25亿元减少11.64亿元，减负23.6%。2004年，农村税费改革驶入快车道。据农业部农村经济体制与经营管理司统计，农民人均税费负担从2000年的141.42元降低至2004年的64.40元，减负54.5%，部分地区农民税费减负率可以达到63%（如表2）。到2006年，长期延续下来的农村社会负担中的诸多不合理税费基本清除。农村税费改革切实解决了事关农民切身利益的诸多问题，同时也消除了长期潜伏在农村深层次的矛盾和问题。税费改革规范了依法征税行为，提高了征管工作透明度，既从源头制约了不正之风的滋生，同时也把乡村干部从催款、催粮中解脱出来。县乡干部不再处于农民群众的对立位置，而是将更多精力投入到为农民服务的基层政务工作中。从管理型政府向服务型政府的转变，减少了农村干部与农民群众之间的直接冲突和矛盾，对于提高基层治理能力，促进社会和谐发展发挥了积极作用。

表2 部分省份农村税费改革后农民减负情况

（二）重塑农村分配格局，实现城乡协调发展

农村税费改革初步规范了农村分配关系，国家、集体、农民三者利益关系逐步理顺，城乡差距进一步缩小。一是中央取消农业税以及清理不合理涉农收费，减轻农民负担，重塑了国家与农民分配关系，成为改革城乡分割二元体制的切入点和突破口。随着国民经济的发展，农业生产方式由“农村—农业—种植业”的单一生产模式向多种经营、农业非农混合经营模式转型，农民也由纯粹的农业劳动者变成了独立的生产经营者和收益创造者。农业税的取消消除了国民收入初次分配的不公平，增加了农民在初次分配所享有的财富剩余，同时可以以更为多元的方式参与到收入再分配中去。这种分配关系的调整，充分调动了农民种粮积极性，促进了粮食生产。二是农业税的终结对于遏制城乡差距扩大，实现城乡一体化协调发展同样具有重要意义。长久以来，建立在二元所有制基础之上的城乡二元经济结构是加大城乡收入分配差距的制度根源，单纯依靠市场化的力量难以解决。农业税的取消从制度层面为破除城乡二元结构打开了大门，成为城乡一体化建设的重要突破口。农村居民不再因为户籍身份的不同而承担高于城镇居民的纳税义务，其作为劳动力与城镇居民在国民收入分配中享有同等地位。而统一的城乡税制也为农业和农村的发展提供了一个相对公平、合理的平台，消除由于工业化初期的城乡二元结构造成的城乡居民负担和福利差异。这对于进一步深化农村制度改革，实现城乡经济社会一体化协同发展具有重要意义。

（三）调整县乡财政关系，促进农村税制由传统向现代转型

农村税费经历了从“治乱减负”到规范农业税及其附加，再到逐步试点减免农业税、彻底取消农业税的改革历程。从征收到减免，再到最终取消，是税收体制逐步迈向现代化的缩影。其一，财政体制更加规范合理。根据财权与事权相一致原则，农村税费改革进一步调整和完善了县乡分税制财政体制，明确划定乡镇财政收支范围，建立“以收定支”的财政体制，从源头上消除了按需而征、随意加征，加重农民负担的可能性。其二，税制结构更加注重公平。一方面，通过农业税的取消，消除了现代社会不应由农民承担的不合理赋税；另一方面清理了不合理的涉农收费，把属于农民合理负担范围内的“费”改为“税”，将政府与农民的利益关系通过税收加以体现，理顺了国家、集体和农民之间的分配关系，把农民负担纳入法制化、规范化的管理轨道。其三，纳税征管效率有所提升。在征收方式上，取消了多部门、多环节的收费、收税，由以往“登百家门、收百家税”的催收模式转变为财政部门统一征收。同时，财政部门设立专门的纳税大厅与流动征收网点，实行“定点、定时”集中缴纳与随收随缴相结合的便民征纳方式，提高了税收遵从与征管效率。因此，农村税费改革终结了传统农业社会遗留千年的赋税制度，为在全社会形成公平、公正和城乡统一的现代税制奠定了基础。

（四）助推乡村振兴战略，为实现农业农村现代化奠定了重要基础

农村税费改革，实际上是对不同主体之间利益进行调整和再分配的过程，是农村分配关系的一次重大调整。新中国成立初期，农业税的征收是在特定历史条件下，基于有限的生产力水平，为促进工业发展，实现社会主义现代化建设目标所作出的权宜之举。世纪之交，国家实现了从农业社会向工业社会的重大转型，农业税作为传统税种已经完成了其应有的历史使命。从2000年启动农村税费改革，到2006年彻底废除农业税，这一深刻变革的背后是国家基于社会生产力发展与治理现代化要求的应时转换与必然选择。

党的十八大以来，“三农”工作的重心发生了历史性转移。以农业供给侧结构性改革为主线，各项财政惠农支农政策全面落实，农村基本公共服务制度逐步健全，新农村建设持续推进，大力促进了农业农村现代化的建设。纵观中国农村改革与发展的历史进程，不难发现，农村税费改革是继土地改革和家庭联产承包责任制之后的“第三次重大变革”，同时也是衔接脱贫攻坚战斗与乡村振兴战略的重要先导。农村税费改革从根源上破除了农村税费征收治乱循环的怪圈，切实减轻了9亿农民的税费负担。这一深刻变革促进了公共财政对“三农”全方位的覆盖，为推动城乡一体化建设营造了良序公平的制度环境，同时也为农业农村现代化建设的整体性推进奠定了重要基础，具有重大的现实意义和深远的历史影响。

五、经验启示

农村税费改革是21世纪初具有深刻社会影响的制度变革，站在全面推进乡村振兴的历史方位，以现代财政的视角重新梳理和审视这一重大变革，可为我国当前的农业农村现代化发展和现代财政制度建设提供经验启示。

（一）涉农财税政策须关注农民切身利益，以民生需求为导向

民生是最大的政治，要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题（习近平，2020）。中国共产党成立以来，始终坚持“以人民为中心”的发展理念，将保障和改善民生作为发展经济的根本目的。农业是国民经济发展的命脉，强化农业基础、稳定农业生产是国家发展的重要任务。农民是农业生产的主体，从农村税费改革的历史经验看，改革成败的关键在于能否始终坚持以农民利益为根本的改革理念。站在时代发展的新起点，回溯农村税费改革的历程，其成功关键是着眼于农民根本利益，深层次地化解了农业税引发的农民负担过重问题，激发了农民生产积极性。因此，解决农村问题，需要始终以广大农民的切身利益为出发点，以民生需求为导向，充分考虑农民在生产、生活中存在的困难，尽可能减轻农民的税收负担。具体而言，新时期的涉农财税政策改革应重点关注以下方面：一是优化调整财政补贴结构，提高地区间涉农补贴的公平性与及时性；二是完善涉农财税政策，坚持农业农村优先发展，不断优化“三农”投入结构，构建多元共建的投融资机制；三是建立农业风险专项基金，推进农业信贷担保工作，增强农业抵御自然灾害的能力；四是加大对农业科技的财政资金投入，提高农业科技的创新意识与创新能力。

（二）农村财税改革须解决根本矛盾，避免陷入“黄宗羲定律”怪圈

我国农业税经历了几千年的世代更迭，其基本功能没有改变。历史上，从唐朝的两税法到一条鞭法、摊丁入亩等，农民赋税问题的改革时有发生。一般来说，这些改革短期内成效都较为明显，但中长期效果往往不彰甚至背离改革初衷，农民税收负担更加繁重。明末清初的思想家黄宗羲称之为“积累莫返之害”，即著名的“黄宗羲定律”。究其原因，就在于每一次税费改革都只是将杂税杂费归并入正税，这样的税费简并恰恰为后人新立名目创造了条件。随着时间的推移，杂派便会重新出现，使改革后的税费呈现累加式增长，即呈现“税轻费重—并税除费—杂派滋生—税轻费重”的往复循环（倪玉平，2021）。历史经验告诉我们，粗放式的税制归并无法从根本上消除农民的税费负担。解决农村问题必须从实质上触及国家与农民、中央与地方之间的根本矛盾，取消农业相关的不合理税费。目前，虽然针对税费制度本身的改革任务已经完成，但由税费制度引发的乡村治理、公共品供给问题还远没有解决。为此，一方面，应提高基层政府的财政汲取能力与社会治理能力，着力解决农村公共财政体制中的分配公平问题，实现基层公共品的有效供给。另一方面，应充分利用市场机制，整合财政资源，以财政资金为杠杆撬动社会资本的投入，形成以公共财政为主，多元化、多形式、多渠道的基层财政治理体系。

（三）财税体制改革须配套进展，综合考虑政治、经济、社会因素

中国特色社会主义现代化是生产力与生产关系、经济基础与上层建筑相互适应，政治、经济、文化、社会、生态协调发展的全方位现代化。农村税制建设是一项庞大的系统工程，必须在现代财政制度框架下，综合考虑政治、经济、社会等因素，建立完善的配套政策与措施。我国农村经济经过40余年的发展与改革，物质财富实现了相当程度的积累，税费负担已不再是制约农村经济发展的主要问题。未来农业农村现代化发展应更多着眼于县乡基层治理改进、人才培育、乡村人居环境整治，以及教育、医疗、基础设施建设等多个领域。如何利用财政杠杆，促进资金、技术、人才更多地向农业农村流动，实现农业的创新驱动、绿色发展，是新时代农村社会治理的重要方向。制度层面上，在完善县乡财税体制基础上，不断深化农村公共产品筹资机制、教育管理体制、金融创新体制、社会保险体制等配套改革，满足农村经济发展的各项需求。技术层面上，随着新型工业化、信息化产业的加速推进，以财税政策撬动“互联网+”、新兴生物技术、新材料、新能源等领域为农村经济发展持续赋能，为加速传统农业向现代农业转型注入新的活力。

（四）财政支农政策须坚持城乡融合发展道路，力求推动全体人民共同富裕

党的十八大以来，党中央把握我国发展阶段的新变化，把逐步实现全体人民共同富裕摆在突出位置。财政是平衡各方利益的中枢，财政分配的本质即是资源与利益的分配。完善财政制度，就是要利用制度准则和财政工具合理规定利益分配的对象与数量。在国家现代化进程中，城市与农村应当是协同发展的，现代化的国家治理必须同时包含城市现代化与农村现代化。农村税费改革的重大举措，改变了差异化城乡财税体制所造成的城乡发展不平衡问题，打破了长期存在的城乡二元经济结构，极大程度地促进了农业和农村经济的发展。进入新时代，虽然我们已取得了脱贫攻坚的全面胜利，但实现共同富裕，最关键的群体仍然是农民，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。财政作为国家治理基础和重要支柱，需要适应社会发展需要，把促进全体人民共同富裕作为政策推动的着力点。一方面，在财政政策支持上，建立相对统一的城乡财税体制，实施融合城乡一体化发展财政支农政策，为农村产业发展提供一个相对公平合理的平台，推动国家整体实现现代化。在公共产品供给上，充分发挥基层政府的治理能力，拓宽县乡财政资金融通渠道，保障城市与农村之间拥有相对平等的公共产品与公共服务。尤其是对于贫困地区，应优先巩固和拓展脱贫攻坚成果，保证基础义务教育、公共卫生、社会治安、环境整治、困难群体补助等基本公共品的有效供给。通过持续推进贫困县涉农资金整合机制，发展特色产业链条，实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，为农业农村现代化建设贡献财政力量。