构建财政资源统筹框架体系之探索*——以河北省为例

◆朱云飞

内容提要：加强财政资源统筹是党的十九届五中全会作出的重大决策，它将传统的“资金资产”提升为系统的“财政资源”，并提出“强化统筹”这一新时代要求，对于增强财政调控能力、提升政府治理效能具有重要意义。文章以河北省财政资源统筹改革实践为例，分析了当前财政资源统筹的相关进展状况及存在的问题，提出了为更好发挥财政治理作用，有必要强化财政资源统筹问题、构建统筹财政资源系统性框架，包括涵盖流量形式的财政资金统筹、存量形式的国有资产统筹、空间视角的财政政策统筹、时间视角的跨周期统筹等四个方面，同时做好技术和人员两大保障，以期实现“做大蛋糕、分好蛋糕、政策一致、周期协调”的统筹目标。

党的十九届五中全会首次在官方层面提出“加强财政资源统筹”，这不仅提出了一个新颖的概念，更是一个重大的制度创新，同时还是一项艰巨的系统工程。为此，需要适应新时代新发展阶段要求，着力从深化预算管理改革、建立现代财税体制的高度，加强财政资源统筹，不断增强财政调控能力，提升政府治理效能。

我国近年来开展了以财政收支统筹为代表的财政资源统筹改革，并取得了一定的进展。河北省位于东部沿海地区，经济发展程度较低，人均指标长期居于全国后列①2020年，河北省的人均生产总值、人均财政收入、人均可支配收入分别相当于全国平均水平的67%、72%、84%，分居全国第27、20、17位。，该省财政资源统筹实践可以作为全国财政资源统筹改革的一个缩影。为此，本文为客观剖析财政资源统筹实际进展及存在的问题，通过分析河北省财政资源统筹的状况及所反映出带有全国性普遍问题，并据此探索构建未来统筹财政资源框架体系，旨在促进加强财政资源统筹，缓解财政平衡压力，更好地推动高质量发展。

一、关于财政资源统筹的观点概述

关于财政资源的概念，目前理论界尚没有明确统一的界定，笔者进行了相关文献检索以及汇总，认为主要有三类观点。

狭义的财政资源主要指财政资金。吴俊培（2001）认为，财政资源就是政府选择(决定)提供的某种消费品(或劳务)并为之提供的资金；郭庆旺（2003）认为，财政资源的配置就是政府为满足社会需要而提供特定的物品和服务，并为这些支出融资而征税；李燕等（2018）从主体利益选择、博弈困境、改革成本等角度，研究了阻碍财政资金统筹使用的主要因素；段国海（2018）研究了行政事业性收费、政府性基金等财政资金的统筹管理；孙波（2019）、刘纯阳（2020）、孙秀忠等（2021）分析了涉农涉企财政资金的统筹整合问题。

广义的财政资源包括资金、资产和资源。段国旭（2006）认为财政资源是政府为实现国家经济社会发展目标而据其财政职能使用的各种要素的总和；刘尚希（2015）认为，财政资源不仅涵盖财政收入流量,还覆盖政府可用的存量资源和资产；闫坤等（2020）认为财政资源是指财政收入和能带来收入的各类资产、资源；邓力平（2021）认为，加强财政资源统筹不能仅限于财政收入、支出、四本预算①中华人民共和国预算法（2014年修正）规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”，统称为“四本预算”，并要求“四本预算”保持完整、独立，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。等统筹，还包括数据、人才、信息、征管机构统筹等多个方面。

不少专家还从财政资源的某个方面或角度出发，研究了财政资源统筹问题。如，周宇宏（2017）分析了财政存量资金的盘活管理，刘晓嵘（2018）研究了我国中期财政规划的实施情况，杨超（2020）分析了国有资本经营预算与一般公共预算的衔接问题，邢瑞红（2019）、刘晴等（2022）分别分析了行政事业单位资产、高校国有资产的共享共用问题。

官方的财政资源着眼于实际工作。如，中共中央在“十四五”规划辅导丛书中，将财政资源分为财政收入、财政支出、四本预算、财政存量资金、国有资产、财政信息等方面。在这一理念指导下，一些地方从本地工作角度，提出了财政资源的统筹重点。傅光明等（2021）认为，加强财政资源统筹，需要重点做好财政与税收资源的统筹协调、四本预算的统筹协调、各项专项支出的统筹协调；石建辉（2021）从财力统筹、政策工具统筹、跨周期统筹、改革统筹等方面，提出了适应湖南省情的财政资源统筹建议。

总体来看，理论界和实务界的多位专家均对不同形式的财政资源进行了深入探究，并从预算协调、财力统筹、资金整合、资产共享等多个方面提出了对策建议，但尚未对财政资源的内涵及构成进行全面剖析，也未形成加强财政资源统筹的系统性框架。实际上，对不同类型、不同状态的财政资源，其强化统筹的目标、方式和路径都有明显差异，如财政收入与财政支出统筹、专项资金整合与资产共享、财政政策集成与年度间协调等，都有不同的解决路径。

本文认为，应从国家治理的战略高度出发，将财政资源视同政府为实现经济社会发展目标，拥有或控制的各类有形或无形的资金、资产、资源，其中既包括能够在一定程度上转化为资金形态的收入、资产及无形资源，也包括受技术、成本等条件约束，暂时尚不能转为资金形态的自然资源等。那么，财政资源统筹即是将政府拥有或控制的财政资源进行统筹管理、调配、使用，发挥最大配置效果，服从和服务于国家治理的目标。据此研究财政资源统筹问题，既要着眼于现实，深入分析近年来财政资源统筹的实际状况，更应从理论高度上针对不同类型的财政资源，提出强化我国财政资源统筹的系统性建议。

二、河北省财政资源统筹进展情况

近年来，按照中央部署持续推进财政资源统筹改革的要求，河北省不断加大财政资源统筹力度，极大地提高了财政资源的配置效率，为财政服务国家治理注入了“资源活水”。

（一）推进四本预算协调衔接

自2014年预算法修正案确立全口径预算体系以来，我国不断加强四本预算间的协调衔接，2015年后陆续将19项政府性基金转列一般公共预算，逐步提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比例，一般公共预算对社保基金的补助规模越来越大。从河北省看，除一些国有资本规模较小的市县按规定不编制国有资本经营预算外，其他市县都形成了涵盖四本预算的完整体系，执行规定的国有资本经营收益上缴和调入一般公共预算的比例①2020年，河北省已实现省级国有资本经营预算实施范围全覆盖，国有独资企业税收利润上缴财政的比例达到25%、国有资本收益调入一般公共财政的比例达到30%。，并根据需要和财力安排一般预算资金补充社保基金，积极划转部分国有资本充实社保基金。截至2021年，省级划转工作基本完成，共21家省属国企向社保基金划转国有资本193.3亿元。

（二）加大财政收入统筹力度

按照《预算法》及其实施条例规定，政府本级收入、上级补助、调入资金、政府债务收入等全部应纳入政府预算范围，并执行统一的预算管理制度。各部门和单位也应将其取得的各类收入都纳入预算。目前，河北省各地政府将全部收入都纳入预算，明确要求未纳入预算的收入不得安排支出。不少地区还加强了单位事业收入、经营收入等非财政拨款收入管理，要求在单位预算中如实反映非财政拨款收入情况。一些地区明确将未纳入部门预算的其他来源收入，视作单位“小金库”进行处理。此外，各地区按照非税收入和国库集中收缴的有关要求，逐步将行政事业性资产出租、处置等收入依法纳入管理。

（三）提高财政支出统筹水平

近年来，我国持续优化财政支出结构，取消了城建税、矿产资源补偿费等专款专用的规定。如，2017年国务院出台了《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》，积极推进农业领域专项转移支付统筹。从河北省看，一方面大力压减一般性支出。仅2020年，就压减非重点非刚性支出15.9亿元，调低日常公用经费支出定额标准的5%。另一方面，在贫困县积极推进涉农资金整合。2016—2020年，共整合使用除专项扶贫资金外的其他涉农资金235.4亿元，有力推动了脱贫攻坚战取得全面胜利。此外，2003年河北省在全国较早开展了中期财政规划编制工作，保障了重点项目资金需求，增强了财政支出的连续性。

（四）健全存量资金盘活机制

中央多次要求，盘活财政存量资金，完善存量资金与年度预算统筹安排及结余资金收回使用机制。河北省贯彻中央要求，积极盘活用好结转结余资金等各类存量资金，全省各地区均依法将结余资金和连续两年未用完的结转资金收回作财政统筹使用；同时加强对重新安排项目的监测，防止资金“二次沉淀”。一些地区在每季度末，对各部门财政存量资金进行专项清理，从资金性质、来源类型、项目进展等方面分类提出处理意见。据统计，2020年，全省有10多个县市收回存量资金超过3亿元，最高的县市竟达到22亿元。

（五）完善国有资产统筹管理

随着2021年出台《行政事业性国有资产管理条例》，我国国有资产管理制度不断完善。河北省各地大都对本地行政事业单位资产进行了清查，多数地区建立了新增资产预算与存量资产挂钩机制。一些地区规定行政事业单位在保证本单位履行职能任务的前提下，可将其占有、使用的国有资产（办公用房除外）在一定时期内以有偿或无偿形式在相关单位间进行调配使用。此外，河北省级、多数设区市和部分县都建立了公物仓。如，石家庄市公物仓早在2009年就投入运营，主要为大型会展和临时机构提供出借、回收办公设备和家具，公物仓资产平均周转3.8次，循环最高的设备达8次，共节约财政资金2354万元。

（六）加快财政信息系统建设

根据财政部《关于推进财政大数据应用的实施意见》和《预算管理一体化规范》，河北、海南等地率先在全国推进预算管理一体化系统。目前，河北省已建成了一个支撑平台和30余套业务系统，涵盖行政管理、预算执行、预算监督、风险防控及专项业务，形成横向到边覆盖两万多家预算单位、纵向到底贯通省市县乡四级财政的信息化大格局，实现了预算编制、执行、监督、风险防控、决策支撑“五位一体”的财政管控功能，极大提高了财政资金的使用效益。一些地区还研发了基础业务平台、国库收支分析、财经数据报送等本级信息化系统，用以辅助财政业务，提高工作效率。

三、河北省财政资源统筹存在的主要问题

虽然近年来财政资源统筹工作取得了一定进展，但从河北省财政资源统筹改革实践来看，依然存在不少问题，典型体现在财政资源统筹的范围窄、规模小、力度弱，从而一定程度上影响了财政资源的配置效率和使用效益。

（一）财政收入统筹方面

一是部分单位的自有收入尚未纳入预算管理。一些市县医院及乡镇卫生院等医疗单位的自有事业收入，仍由医疗卫生机构单独核算。二是国有资本经营预算收入管理尚需完善。国有资本经营预算制度尚未将所有国有资产和国有资源纳入预算管理，一些已建立国有资本经营预算制度的地区只针对国资部门监管企业，还未覆盖其他部门主管企业。此外，国有资本经营收入明确规定了国有独资企业的利润上缴比例，对股份制企业要求上缴股息股利，一些国有控股、参股公司长期不分红或分红比例偏低①根据现行规定，非国有独资的股权多元化企业，依据股东大会决议的股利分配方案上交国资收益，在分配比例上不像国有独资企业有明确规定。，影响了国有资本经营收入和调入一般公共预算的规模。三是社会保险基金收入的统筹级次不高。我国各项社保基金的统筹级次不一致，除2022年企业职工养老保险转为全国统筹外，其他社保基金的统筹级次都比较低。如，河北省将工伤保险、失业保险定为省级统筹，城镇职工和城乡居民医疗保险为市级统筹，城乡居民和机关事业单位养老保险为县级统筹，而且省内各地区的社保政策也未统一，收支口径也存在差异，从而影响了社保基金的统筹使用。

（二）财政支出统筹方面

一是一般预算中仍存在专款专用的规定。目前，教育费附加、残疾人就业保障金、教育资金、耕地开垦费等一般预算收入仍有以收定支的政策规定。虽然城建税已取消专款专用，但个别地区政府仍要求计提部分城建税收入用于教育等事业发展②此外，现有法规仍有教育、科研支出只增不减的规定，即一般公共预算教育支出逐年只增不减，按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减，财政性教育经费占本地生产总值的比重不低于4%。。二是涉农资金统筹整合尚不彻底。一些地区将纳入统筹范围的涉农资金归并后，表面上体现为一个大专项，但在执行中还存在资金分割和安排分散问题。主要是约束性任务和指导性任务划分不够科学合理，指导性任务在清单制定时也明确了具体项目，管理部门将之列入年度考核范围，限制了资金整合效果。此外，涉农资金统筹改革的配套政策尚不完善，一些与改革方案中要求下放审批权限相矛盾的资金管理办法未同步修订，县级涉农部门因怕失去专项支持或影响专项考核而不敢整合。三是其他专项资金统筹整合进展滞后。专项资金来源渠道多，分配中碎片化、部门化现象比较突出。如2020年，河北省战略性新兴产业专项资金共安排22.8亿元支持211个创新平台项目，平均每个项目仅获得88万元资金支持。

（三）四本预算统筹方面

一是一般公共预算日益依赖政府性基金调入。受经济下行、环境治理和减税降费等影响，不少地区越来越依靠调入资金来维持预算平衡。2015年河北省调入政府性基金208亿元，相当于一般预算收入的7.9%，2020年调入635亿元，相当于一般预算的16.6%，规模和占比均提升了1倍多，个别县市的政府性基金调入占比甚至超过1/2。由于政府性基金主要依靠土地拍卖，一旦土地市场不景气，基金征收困难，将直接影响收支平衡。二是社保基金对财政补助的依赖度越来越高。2015年河北省财政补助占社保基金收入的19.4%，2020年提升到36.5%，几乎翻了一番。随着人口老龄化程度的加剧和人口寿命的延长，社会保险基金对财政补助的依赖度还可能进一步提升，财政支出压力将越来越大。三是国有资本经营预算支持一般预算收入程度不够。许多地区国有企业整体实力较弱，国有资本经营收入中的利润和股利股息收入主要来源于个别国有企业，导致国有资本经营收入规模小、波动大。如2020年，河北省国有资本经营收入仅相当于一般预算收入的1%，当年仅调入一般预算17.3亿元。省内许多市县国有企业都处于经营亏损或半经营状态，几乎没有税后利润，难以调入一般预算。

（四）存量资金统筹方面

一是部分单位未及时上缴存量资金。目前，财政部门只掌握各单位自有账户资金总量，难以区别账户存量资金，只能依靠预算单位上报来督导盘活，一些单位上缴自有资金存量存在畏难情绪，在多次审计中依然存在以前年度的结余资金。二是财政部门盘活上级专项资金存在一定风险。一些专项资金现行制度与统筹使用存量资金的政策要求没有及时衔接，特别是相关部门“专款专用”的规定没有修订完善，基层往往难以作为，有的基础单位为防止被上级管理部门当作挪用处理而不敢盘活。三是一些被收回的部门结余资金难以全面统筹。部分地区反映，除一些部门零散存量资金完全由财政统筹外，相当多的部门结余资金仅在当年统筹，下年还要结转给部门使用①这些资金典型体现在教育贫困生、退役军人补助等按因素法计算的转移支付项目，即便政策规定可以结转，主管部门为防止审计查出问题仍主动退回财政统筹，次年再重新申请。，并未体现实际统筹效果。

（五）国有资产统筹方面

一是部分单位国有资产管理基础不牢。一些单位存在重资金、轻资产的思想，对已处置或新形成的国有资产账务调整不及时，导致国有资产账账不符、账实不符、账卡不符。二是部分地区国有资产配置不合理。有些部门的年度预算较少考虑已有的资产情况，未建立新增资产预算与存量资产挂钩机制。有的单位办公用房闲置，而有的单位却租用办公场所，造成财政资金的浪费。河北省还有部分设区的市和多数县没有建立公物仓，对闲置资产缺乏有效调度手段。三是公共基础设施资产管理困难较大。不少地方的公共基础设施资产体量庞大，且分散在各个部门，一些资产历经时间久远，会计资料缺失，入账价值难以确认；一些资产经维修维护后，未及时进行账务处理，造成资产不实；还有些政府投资项目未及时进行竣工财务决算，导致产权登记主体、会计核算主体、管理主体长期分离，财政部门难以对其进行有效监管。

（六）财政信息统筹方面

一是预算一体化全业务流程有待优化。受数据标准不一致、接口不规范等影响，部分地区的财政核心业务与非核心业务系统间的数据链条没有完全贯通，预算编制、执行系统与其他业务系统的衔接还没有形成完整闭环。二是预算一体化操作管理规范有待完善。在运行过程中，一些地区的预算单位支付资金没有完全按照系统规则执行，预算执行动态监控预警作用没有充分发挥，难以动态掌握下级预算编制、执行、转移支付等信息。三是预算一体化与数字财政建设仍有较大差距。目前的财政信息化系统建设尚未打破部门间的“数据烟囱”，没有形成覆盖财政历史数据和部门经济信息的“大数据平台”，本质上还是个“业务流程软件”，而非“辅助决策系统”，与全面建设“数字财政”、以信息化提升财政治理能力的目标差距甚远。

四、立足于河北省改革实践，探索构建财政资源统筹框架体系的实施路径

为更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，笔者结合河北省统筹财政资源改革的实践，探索构建了加强财政资源统筹的系统性框架，包括流量形式的财政资金统筹、存量形式的国有资产统筹、空间视角的财政政策统筹、时间视角的跨周期统筹等四个方面，同时提出应做好技术和人员两大保障措施，力求实现“做大蛋糕、分好蛋糕、政策一致、周期协调”目标（见表1）。

表1 财政资源统筹的系统性框架设计

（一）流量形式的资金统筹

资金是财政资源最直观的表现形式。统筹财政资源，首先应加强作为流量形式的财政资金统筹，进一步集中各项财力、做大财政蛋糕。

1.财政收入统筹。财政收入是财政资金的来源，按照预算方式分为四本预算收入、按照属性特征分为税费利债收入、按照来源级次分为本级与上级补助收入。一是加强四本预算收入衔接。以一般公共预算为枢纽，加强四本预算之间的有效衔接，明确衔接调剂原则，同时防范不同预算间的风险转移，如防范专项债务风险从政府性基金转移到一般公共预算，关注社保基金缺口对一般公共预算的影响，合理确定财政对社保基金的补助责任。二是推进税费利债收入协调。坚持以税收为主体，行政事业性收费、国有资本经营收入等非税收入为补充，债务收入为保障的财政收入体系。进一步理顺税费关系，整合规范政府性基金和专项收入，依法将具有税收性质的非税收入改为税收。进一步扩大国有资本经营预算覆盖范围，明确国有控股、参股公司国有股收益上缴财政的比例，提高国有经济对公共财政的贡献度。三是统筹自有收入与上级补助。地方各级政府编制预算，应将上级税收返还、下级上解收入、调入资金和提前通知转移支付，与本级收入一并列入收入预算，统筹安排本级支出和对下转移支付。各预算单位应将各类预算拨款、结转和其他收入全部纳入预算，特别是加强事业收入、经营收入等非财政拨款收入管理，将单位账户、所办企业收入等在预算附表中反映。

2.财政支出统筹。财政支出体现了财政资金的用途，按照使用主体层级依次分为政府资金、部门资金和专项资金。一是政府资金统一预算。加强公共资源综合管理，将政府的全部收支都纳入预算，执行统一的预算管理制度。加强基建、科技等切块管理资金与其他财政资金的统筹协调，避免重复安排和投向固化。完善集中力量办大事的预算安排机制，逐步取消一般公共预算中以收定支、专款专用的规定①如适时修订专收专支项目的预算管理办法，进一步调整教育费附加、残疾人就业保障金等管理规定，督导市县全面落实取消城建税专款专用的要求，彻底清理支出挂钩事项。。二是部门资金优化结构。贯彻零基预算理念，从部门预算编制源头压减非重点、非刚性、非急需支出，兜住“三保”底线，控制竞争性领域财政投入，建立节约型财政保障机制。同时，对单位账户闲置资金进行常态化清理，完善非财政拨款结余资金盘活机制，加强收回资金的统筹使用，而不是在资金回收后又通过拨款返回沉淀单位。三是专项资金统筹整合。完善涉农资金统筹整合长效机制，优化任务清单设置，完善统筹整合平台，并参照涉农资金“大专项+任务清单”模式，支持地方政府在财政资金统筹使用方面先行先试，纵深推进科技、医疗卫生、节能环保等专项资金实质性整合，防止条块分割、降低资金使用效果。

（二）存量形式的资产统筹

资产是资金的固化形态，是财政资源的存量形式。统筹财政资源，应加强各类国有资产统筹，进一步优化配置管理、提升使用效益。

1.资产管理统筹。从资产管理的角度看，国有资产主要分布在行政事业单位、国有企业、金融企业和自然资源等四个领域。一是加强行政事业单位资产共享共用。健全新增资产预算与存量资产挂钩机制，完善资产管理信息系统，通过“虚拟公物仓”办公用房调配平台等方式，将长期闲置、低效运转或超标准配置的资产，在部门内部或部门间调剂使用①当前可将高校、科研院所的大型仪器和科研设施为突破口，采用有偿转让、公开拍卖、出租出借、调剂使用等方式，盘活存量资产，推动共用共享。。二是推进国有企业资产配置优化。加强企业国有资产产权交易的监督管理，促进国有资产的合理流动和优化配置，进一步调整国有经济布局与结构，促进国有资产保值增值。三是完善金融企业资产管理体系。夯实以管资本为主的国有金融资产管理体系，开展国有金融资本产权登记，全面摸清金融家底，建立集信息报送、资源共享、数据校验等功能于一体的金融企业国有资产信息平台，统筹规划国有金融资本战略布局。四是健全自然资源资产收益管理。开展全民所有自然资源资产清查，探索建立自然资源资产核算标准体系，深化有偿使用制度改革，形成统一的自然资源配置规则和资产收益管理制度。此外，打通国有企业、金融企业经管资产和行政事业性国有资产的统计管理系统，衔接自然资源资产业务数据，建立全口径的国有资产综合数据库，为强化资产综合管理、挖掘资产数据价值奠定基础。

2.资产使用统筹。从资产使用的角度看，国有资产主要包括实物资产、无形资产、数据资产（特殊无形资产）等三类状态。一是推行实物资产数字化管理。摸清实物资产底数，进一步推进国有资产数字化管理，实现国有资产动态化、条码化和全生命周期管理。针对一些地方存在的多头管理、账务不清的公共基础设施资产，逐步建立公共基础设施立项、投资、建设、管理、维护运行全过程的成本核算、计量、资产分类和产权界定等标准体系，将公共基础设施资产核实入账列入常态化管理。二是实施无形资产资本化运营。开发政府无形资产，特别是城市无形资产的市场化价值，将政府投资建设的道路、桥梁、公园、广场等公益设施的广告权、冠名权、经营权等，以及城市交通、出租车、街路保洁等行业特许经营权，实行公开招标拍卖、有偿有期转让，推动由一次性出让收入向长期经营性收益转变。三是加强政府数据资产化配置。面对以指数级规模扩大的政府海量数据，应将其作为一种全新的资产形态，以资产管理的标准和要求加强相关制度及应用，通过合理配置和有效利用，最大程度挖掘数据资产的经济社会效益。

（三）空间视角上的政策统筹

财政政策不仅决定了财政资金和资产的规模状况，其本身也是财政资源的重要组成。统筹财政资源，应加强空间视角上的各地各级财税等相关政策统筹，进一步加强政策协同、发挥政策合力。

1.各级财政政策统筹。一方面，保持上下级财税政策相一致。各级地方政府应加强对中央财税政策的贯彻落实力度，不能重布置轻落实，或者选择性落实、象征性执行，更不能违规自行设立新的税收优惠或变相税收优惠政策。同时，除有关法律规定外，上级政府及其部门不得要求下级配套或以达标评比、考核评价等名目变相配套。上级政府出台涉及下级政府利益的财税政策时，应充分征求下级政府及相关部门的意见。另一方面，保持政府间财税体制相协调。研究出台《政府间财政关系法》，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，适当加强中央事权和支出责任，减少并规范中央和地方共同事权，合理划分政府间收入体制，进一步完善转移支付制度，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。

2.本级财政政策统筹。一是财政收支政策相配合。加强税收优惠、专项资金、股权投资、政府采购等财税政策的统筹运用，采用税收优惠可以取得类似效果的，就不使用专项资金，专项资金也逐步采取市场化运作模式。二是税收与非税政策相协调。税收收入和非税收入分别用于供给一般公共产品和特定公共产品，且税收政策更具法定、规范和稳定性，非税政策更具灵活、针对和多样性，应发挥两者优势，加强相互协调，如减轻中小企业成本负担就需要同时采用减税和降费政策，加大环境治理也需要环保税、资源税等税收政策，与生态环境损害赔偿金及相关罚没的协调配合。三是传统支出方式与新型工具相结合。直接投入、奖补贴息、政府采购等传统支出方式具有投向直接、速度较快的优势，但也容易对市场配置资源形成干扰，且财政负担较大。应加强这些传统手段与PPP、政府投资基金、政府购买服务等新型支出方式的统筹结合，通过不同财政工具的优化组合和统筹运用，最大程度上实现政策效果（见表2）。

表2 主要财政支出手段及适用范围（财政支出工具箱）

3.相关经济政策统筹。财税政策只是政府宏观调控的一种手段，若充分发挥财税政策的实施效果，必须加强财税与金融、产业、土地、价格等其他政策的协调配合。一是加强财政与金融政策协调。做好财政政策与货币政策的松紧搭配，发挥货币政策调总量和财政政策调结构的特征，并在国债、财政投融资等两者结合领域更好地推进政策协调。二是加强财政与产业政策协调。发挥产业政策的导向作用和财政政策的支撑作用，通过税收优惠、专项资金、股权投资、政府采购等财税政策，扶持先进制造业、现代服务业及中小企业发展，推动产业转型升级和布局优化。三是加强财政与土地政策协调。统筹财税优惠和土地政策，增强园区产业集中度，提升亩均效益，同时完善房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等税收政策，进一步提升土地资源使用效益。

（四）时间视角上的周期统筹

统筹财政资源，不仅应对当期的各类资金资产进行统筹，也要着眼长远，注重跨年度统筹，进一步注重长期绩效、防范财政风险。

1.跨年度预算平衡。改进单一的年度预算平衡机制，通过规范超收收入使用、设立预算稳定调节基金，形成跨年度预算平衡机制。为此，在预算编制上，考虑跨年度平衡，根据形势和政策需要，适当编列财政赤字；在收入预算上，弱化对财政收入预算规模和增速的考核，从约束性转向预期性；在支出预算上，加强支出政策和预算全口径审查，更注重提升政策、资金实际绩效。

2.长短期目标贯通。加强中期财政规划管理，促进短期目标与长期目标相衔接，年度任务与中长期愿景相结合。根据经济运行情况、宏观调控方向，科学预测未来三年财政收入情况，全面梳理分析重大改革和支出政策,统筹编制三年滚动财政规划，从更长周期、更广范围谋划政策和安排预算。同时，推进中期财政规划与其他相关专项规划、区域规划相衔接。各地区出台涉及增加财政支出的重大政策或重大投资项目，特别是对于提升公共服务保障标准等中长期支出事项前，应对财政承受能力进行客观评估，将其对财政支出影响纳入中期财政规划。

3.全周期支出管理。将项目作为预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理。其中，特别注重的有两类：一类是专项债项目。地方政府举借债务应严格落实偿债资金来源，合理制定偿债计划，科学评估偿债收入，建立健全专项债券项目的全生命周期收支平衡机制，实现融资规模与项目收益相平衡。另一类是PPP项目。完善PPP项目财政承受能力论证，防范PPP项目的政府中长期支出责任演变成隐性债务，将PPP合同中涉及的政府支付义务纳入中长期财政规划。

（五）保障措施

1.技术保障

统筹财政资源，离不开信息技术的保障，必须建设数字财政体系，加强对财政收支等资源的全方位动态监管，以信息化提升财政管理的科学化水平。一是启动金税四期工程。深入推进内外部涉税数据汇聚联通和线上线下数据有机贯通，实现税费全业务、全流程、全数据的“云化”打通。二是推进预算管理一体化。逐步纳入非税收入、政府采购、资产管理、债务管理等专项业务，动态反映预算安排和执行情况，实现各级财政部门、预算单位间的信息实时共享、数据自动流转、业务协同办理、流程有效衔接。三是打造数字财政体系。在深入推进财税信息化的基础上，将大数据、云计算、区块链等技术和财政业务进行深度融合，进一步打破各部门“数据烟囱”，实现财经大数据横纵向连接、传输和整合，构建能够完整反映财政资源状况和有效推进财政资源统筹的数字财政体系，大幅提升财政治理能力。

2.人员保障

统筹财政资源，离不开人这一关键要素，必须加强财政人才库建设，优化干部队伍，提升素质能力。一是加快人才队伍建设。以专业化为导向，分级建立涵盖预算、资产、金融、信息等领域的财政人才库，并从中选拔一批业务精通的专家型人才，打造专家人才库，相关区域间还可围绕综合性重大课题，组建跨区域联合专家工作室。二是强化人才引进培养。既要结合人才库建设需求，扩大引进重点人才，也要坚持目标导向，优化整合教育培训资源，丰富实践锻炼平台，畅通交流锻炼渠道。三是完善人才评价机制。分类建立人才绩效评价体系，合理设置评价指标，准确评价人才贡献，加强在库人才跟踪管理，通过设立人才“成长档案”，对人才库的组成类别、人员规模、在库人才等实施动态管理，发挥各类人才推动财政资源统筹的积极作用。

在此框架体系下，建议在具体操作层面适时出台加强财政资源统筹的制度措施（包括指导意见、实施方案、保障机制、时序步骤等），在盘清各类财政资源底数及分布情况的基础上，建立适合不同地区实际的财政资源统筹绩效评价体系，通过总结经验教训，不断提升财政资源统筹水平，切实推动国家治理体系和治理能力的现代化进程。