《食品安全法》第148条规定十倍赔偿为何不属于市场监管部门执法条款

江苏省南京市雨花台区市场监管局 宁俊

去年底，有网友问道：“《食品安全法》规定经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者可以要求价款十倍的赔偿金，增加赔偿的金额不足1000元的按照1000元赔偿。在10倍价款未超过1000元的情况下，消费者不同意价款10倍的赔偿而直接要求1000赔偿合法吗?”。市场监管总局执法稽查局答复：“食法148条不属于市场监管部门执法条款，请向立法部门咨询。”

那么，这个答复是否存在问题？笔者认为：“没毛病！”。综合分析如下：

一、关于调解

《消费者权益保护法》第三十九条给出消费纠纷的解决途径。其中“（二）请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解；”条款授权了法定的调解组织。与该条款并列的“（三）向有关行政部门投诉；”并没有明确授权行政部门调解的职责。那么，这种投诉以何种方式处理呢？

现代社会，调解无处不在，家长里短，大情小事，产生纠纷，都会调解。同样地，对调解者角色存在着基本的要求，最要者，“居中”也。即作为第三方，与纠纷双方没有直接的利益、利害关系。严格地说，市场监管部门不具备作为第三方的条件（与经营者存在监管与被监管关系）。这就要有法律规范给市场监管部门予授权，并对其作为第三方角色进行框定。

2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）。提出“八、积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。24.……对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。25.充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。”该《纲要》强调了行政机关参与民事纠纷调解的政策（而政策须通过法律落实）。

2010年10月10日，国务院制定了《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发2010第33号）。指出“八、依法化解社会矛盾纠纷。23.健全社会矛盾纠纷调解机制。……（政府）各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解……民事纠纷中的作用。完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序。”该《意见》除强调“充分发挥行政机关在化解……民事纠纷中的作用”外，也提出行政调解要“科学界定调解范围，规范调解程序”。也就是说并不是所有的民事纠纷都可以调解。这也是食药消费在安全领域迟迟没有纳入调解范围的原因（直至2019年11月30日总局20号令颁行止）。

由上可知，行政机关调解民事纠纷必须有法律的授权，并依法律规范的程序、内容进行调解。依据《消法》及上述国务院文件精神，市场监管总局20号令（《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》）对市场监管全领域（包括食品安全领域）的消费纠纷规定了调解职责，从而完善了上述《消法》“（三）向有关行政部门投诉；”行政机关以调解方式处理的职责（合法性）。因此，市场监管部门的调解职责已经法律规范固定了下来，不存在对调解职能的推诿。

二、关于惩罚性赔偿

为解决因信息不对称导致消费者维权成本过高，《消法》《食安法》规定了惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿是民事主体违反民事法律规定，主要通过法院判处，亦可通过双方自行达成和解、行政调解，由侵害人向被侵害人支付超过实际损失的金额的一种损害赔偿。

我国具法律意义的调解分为人民调解、行政调解、司法调解，这些调解均以当事人双方自愿为基础。行政调解由行政机关主持，以国家法律、法规及政策为依据，以自愿为原则，通过对争议双方的说服与劝导，促使双方当事人互让互谅、平等协商、以解决有关争议，达成和解协议。

市场消费纠纷双方系民事关系，投诉到行政机关是借助行政机关调解平台的简捷高效。大量的消费纠纷在市场监管部门的高效调解下消弭于无形，极大地化解了社会矛盾，同时也极大地缓解了司法部门的压力。正因为市场消费纠纷是民事纠纷，因而，《消法》第55条、《食安法》第148条惩罚性赔偿条款是解决民事纠纷的民事条款，而不是行政执法条款，行政部门居中调解的过程和结果均不具行政强制力。如，20号令第21条第1款第3项规定“投诉人或者被投诉人无正当理由不参加调解，或者被投诉人明确拒绝调解的”即可终止调解，说明调解是以当事人双方自愿为基础，行政机关不能强令当事人接受调解及调解结果。

另外，消费纠纷双方经调解和解与否亦不必然影响行政处（罚）理的结果。如，即使经营者销售了不合食品安全标准的食品，但符合《食安法》第136条免责条款，则依法免责。再如，20号令第23条第2款规定，“对消费者权益争议的调解不免除经营者依法应当承担的其他法律责任”。

综上，在行政机关处理消费投诉纠纷时，要厘清投诉表象中可能同时存在民事纠纷和行政违法，这就要“上帝的归上帝,恺撒的归恺撒”，行政部门应当分别按民事、行政两个不同的路径分别处理。

三、关于行政执法条款

行政法律中往往包含民事条款，如上述“惩罚性赔偿”条款。法律规范赋予行政机关调解职责是一种工作职责，不同于行政执法。

行政执法是指行政主体依照行政执法程序及有关法律、法规的规定，对具体事件进行处理并直接影响相对人权利与义务的具体行政法律行为。行政执法具有以下特征：行政执法的执法主体具有法定性和国家代表性、执法具有主动性和单方意志性、执法具有极大的自由裁量性。

行政调解则不具上述特征。首先，行政调解不是具体行政行为，在调解过程中仅处“居中第三人”地位，不涉及行政权力的行使。第二，行政调解遵循“自愿原则”，行政机关依投诉（调解申请）而主持调解，当事人可以拒绝调解，调解过程和调解协议均不具行政强制力，行政机关无单方意志力表达。第三，行政调解是行政机关“居中撮合”，调解中民事纠纷双方当事人的意志完全处于自治状态，行政机关仅撮合，无裁量。

上述涉及民事权利义务的法律条款是民事条款，涉及行政执法的条款即所谓执法条款。《食安法》第148条“惩罚性赔偿”条款是民事条款，不是行政执法条款。

四、关于对法律的解释

法律的解释分为法律（立法）解释、司法解释、行政解释。

1981年6月10日，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于加强法律解释工作的决议》。决议规定，一、凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。二、凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。三、不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。

上述规定在《立法法》也有相应的体现。如国务院及主管部门等依法制定的法规、规章、规划性法律文件等对抽象的法律进行具体化，现实化，本身也是对法律的应用解释。

我们知道，食品生产经营者食品安全违法须负三大责任，即民事责任、行政责任、刑事责任。根据上述《决议》的精神，行政部门只在行政执法中对行政法律、法令的应用有解释权。而行政法律规范中往往含有一定量的民事法律条文，这些条文的释义及具体应用的解释权不在行政部门，行政机关无权解释，仅可依法律授权并据条文的文意及相关法律规范的规定进行相应的调解。

执法稽查局的答复“没毛病”。该答复恰恰是提醒基层市场监管人员，你的调解是民事调解行为，而不是行政执法行为，根本不会产生所谓的误导。行政调解必须是以“居中第三人”的身份参与其中，而不能以威慑身份的执法者形象出现。对消费投诉，要厘清民事责任与行政责任，并依法分别处理。