存在一种“东亚行政模式”吗？——基于行政生态视角的行政国家形态比较分析

◎董伟玮

吉林大学 行政学院，长春130012

一、问题的提出

随着比较公共行政研究在国际上日渐复兴[1]，对特定区域公共行政的共性特征进行归纳概括的研究方法取代了传统比较公共行政研究的发展行政范式，学者们不再简单地从发达国家和发展中国家的分野来看待行政模式问题[2]。基于东亚经济发展的巨大成功，东亚现代公共行政的发展模式越来越成为国际比较公共行政研究的热点[3]。在相关的研究成果中，事实上都包含着对一种“东亚行政模式”的预设和期许[4]。

目前看来，学者们往往通过如下三条进路提出“东亚行政模式”。第一条是经济模式衍生进路。出于对东亚的一些国家和地区20世纪下半叶经济发展奇迹的认可，学术界长期以来有将其背后的发展模式命名为“东亚模式”的做法[5]，在肯定政府作用的基础上更细化地解释这种发展背后的行政体制的功能，提出了“东亚行政模式”[6]。第二条是应用领域扩展进路。在应对重大自然灾害和公共卫生事件等方面，当看到东亚地区的治理成效优于其他区域时，基于东亚行政特殊性的解释仍然十分流行，无论冠以何种名字，实际上还是“东亚行政模式”在特定领域的扩展[7]。第三条是文明传统寻根进路。一些研究基于民族文化和治理传统的角度，认为东亚文化圈与欧陆和英美相比拥有其独特模式，归纳出所谓东亚行政传统，概括出儒家伦理政府观念、一体化政治社会关系与单一制中央集权等表现[8]，进而从东西方文明类型和现代国家转型的差异方面解释这一模式特征。

无论冠以何种名头，“东亚行政模式”并非只在一般意义上泛泛强调政府对经济发展的关键作用，它还将有关国家的政府结构、过程及其所处环境进一步同质化，进而包含着国家治理逻辑高度趋同的深层观点。它既混淆了国家性质，又对东亚国家的行政实践做了不恰当的笼统处理，然而正是这样一个十分粗疏的观点已经走入高校教科书和专业研究手册，带来一定程度的认识混乱，因此极有必要予以辨析和澄清。

二、研究方法和基本立场

比较公共行政研究拥有厚重的历史，从公共行政学兴起之初的《行政研究》开始，威尔逊就呼吁将比较研究作为生产公共行政知识的基本方式[9]。到公共行政学的震荡时期，面对传统公共行政范式的逐步瓦解，达尔在与西蒙就公共行政学的未来走向和新的研究范式进行论辩之时，也对比较公共行政研究进行了有力呼吁，认为比较研究是发现普遍行政规律的必由之路[10]。此后，比较公共行政研究进入了一个短暂繁荣时期，在此期间涌现出地域扩展、发展行政、行政生态、中层理论和政策取向等比较公共行政研究模式[11]。其中，行政生态分析的研究模式更具系统性，受到广泛推崇。本文将通过对中国、日本和韩国三个东亚区域的主要国家进行比较公共行政研究，采用行政生态分析这一经典研究模式尝试解决研究问题。

(一)行政生态分析的行政国家归宿

从行政生态视角来看，中、日、韩都摆脱了融合型行政模式，早已步入衍射型行政模式[12]。这种概括并不只是对外部环境的描述，因而从生态系统的本意出发，行政生态理解不能仅限于环境或者外部生态，内部生态也是生态系统不可或缺的部分。如果从兼顾内外生态的角度来考虑一个国家的行政系统，就必须对其本质作出一个整体概括。在中、日、韩的现代国家建构过程中，不断强化的行政力量确实发挥了巨大作用，因而从整体上看三者的行政生态都体现为行政国家的确立、巩固和完善过程。也就是说，行政国家概念本身所蕴含的行政力量在国家权力结构和社会功能结构中的定位，以及行政国家实现上述功能、回应相应结构要求所具备的内在结构和过程，是行政生态理论对工业社会中产生的现代公共行政相对完整的概括。因此，行政生态理论最终必然表现为一种行政国家理论。

行政国家概念的使用有着特定的理论渊源。在马克思那里，虽然没有直接使用行政国家的表述，但他对波拿巴帝国的批判已经意味着某种行政国家的雏形，而施密特则是最早使用行政国家概念的学者[13]。行政国家概念的广泛使用则离不开沃尔多为公共行政学留下的经典名著，当他基于美国的行政实践使用这个概念时，行政国家实际上已经比施密特从欧洲大陆观察到的情景有了更为复合的政治内涵[14]。在现代意义上，行政国家是“政府”国家、“执行”国家和“官僚”国家的复合体[15]。这意味着：在国家与社会部门分工的意义上，政府是其中占据主导地位的角色；在政府内部权力划分和行使意义上，执行权(ExecutivePower)较之立法权和司法权更为强势和普遍；在执行权行使过程中，官僚体系处在实质决策者和直接执行者的地位。因此，行政国家既关乎国家与社会的关系，又关涉国家权力结构，还关切国家权力的实际行使，从环境、结构和过程等三个维度将现代国家的政治与行政过程、决策与执行过程展现在世人面前。

(二)“东亚行政模式”是对行政国家一般特征的错置

中、日、韩三国都是在二战结束后才真正完成现代国家建构，然而，三国的现代国家建构实际上都对各自的治理传统进行了重塑，基于文明差异的解释过度放大了中、日、韩三国历史上的相同点，而忽视了其国家治理在现代意义上存在根本不同。事实上，作为战后两极格局中的重要成员，中国和日本、韩国分别走向了东方和西方阵营，在各自的现代国家建构进路上选择了或被赋予不同的意识形态和社会制度，并在日后的国家建设中不断巩固，最终生成了不同的国家治理逻辑。某些人惑于其表面的相似性，主要原因在于他们所看到的其实并非中、日、韩的共性，而是现代国家的普遍特征——行政国家。

行政国家是现代国家的典型形态，它意味着在国家职能中以行政职能为焦点、在公共权力中以行政权力为依托、在公共事务中以行政事务为主导。通过各种名义，现代国家中的行政部门占用了最为庞大的社会资源，职业官僚在治理实践中发挥重要作用，公共行政总体上处于政治的核心地位，国家通过行政行为来解决其面临的问题并达成目标[16]。对照行政国家的客观事实，“东亚行政模式”所揭示的共性实际上是一种更大范围内的共性的投射，但行政国家本身作为一个客观事实和趋势，并不意味着其实现形式也是共性的。那么，问题就进一步细化为：这些国家的行政国家形态是否具有较高的相似度，因而可以被概括为一种“东亚行政模式”。

立足行政国家这一现代国家的经典范式，将国家治理视为一系列的组织行动，借助行政生态分析探寻其中的逻辑并以官僚制为焦点进而扩展开来，使得本文继承和发展了长期失语的比较公共行政研究传统[17]。韦伯(M.Weber)曾经指出，现代国家的实际统治者既不是议会又不是君主，而是在日常生活中行使行政管理权的官僚系统[18]。从这个意义上说，行政国家既是现代国家建构的客观结果，也是各国治理实践的主动选择。即便新公共管理理论和治理理论“你方唱罢我登场”，带来了全球范围内长期的行政改革浪潮，但“公共管理的根本职能是对法律和政策的贯彻、执行和实施，实际上是把官僚体系放到了最高主权者的位置上，它在日常生活的每一天都代表着国家面对着它的子民。因而，对于民众而言，国家就是官僚体系”[19]。

将比较视野聚焦于官僚制，这种组织视角相对于比较政治学的宏观意义和比较公共政策的微观价值而言更具中观性[20]，能更直观地展现行政实践。它并不回避宏大结构的影响，公共行政学的古典理论普遍受到结构功能主义的影响，行政生态分析也不例外。结构功能主义是围绕行动概念将上述因素组织起来的，帕森斯从客观事实的角度界定行动，认为一项行动在逻辑上包含行动者、目的以及处境，处境又依据能否被行动者控制分为条件和手段，只要该处境允许对达到目的的手段有所选择，那么选择中就存在行动的规范取向[21]，这种规范取向实际上就是主体行动所面临的一种制度性约束。以上要素构成了帕森斯结构功能主义的基本分析单位——单位行动(UnitAct)，它在形式上意味着行动者为了实现目的必须在处境限制中作出决策。不难理解，帕森斯的行动概念是为其结构功能主义服务的，结构相对于行动的优先性地位甚至是决定性地位是这一理论逻辑的必然结果。行政生态分析虽然也侧重环境对行政组织的塑造作用[22]，但环境更多是作为一个解释要素，而并不强调其优先性乃至决定性地位。本文基于行政生态视角，通过制度环境、主体结构和行动过程的比较分析，从生态、静态和动态的统一维度，考察中、日、韩三个行政国家的形态及其背后的国家治理逻辑。

三、中、日、韩行政国家的制度环境差异

理解制度环境有很多视角，但制度的合法性是理解制度环境的先决条件。现代国家的政体都具有某种程度上的民主属性，也就是说，现代国家无论采取何种政体，都在各自的意义上承认“人民主权”是国家合法性的基础。“人民”作为主权者，意味着在现实生活中再无他者可以独揽一切权力，因此国家机构的设置都以某种意义的权力分化为基础，议行合一和分权制衡都是权力分化的具体形式。权力分化是行政国家建构现代国家的先决条件，如果不存在行政权力与其他权力的分化，那也无所谓“行政国家”，然而，权力分化也会使国家功能的发挥面临着协调问题。

针对这一问题，古德诺对政党特别是执政党在政治和行政中发挥调节作用的论述是古典公共行政学提出的解决方案[23]。通过对传统三权分立的扬弃，政策的产生不再被视为形式上的议会行为，而是实质意义上的政党行动。这个判断系统阐明了在权力分化的政体之中，政治与行政、决策与执行之间是有矛盾的。这种矛盾不仅存在于主体层面，也体现在功能的具体发挥过程中。由于当代国家治理往往是在政党政治环境下进行的，基于对执政党的产生和作用机制的考察不难发现，同为单一制国家的中、日、韩三国有着不同的央地关系，这与执政党在国家治理中的地位和作用息息相关。

(一)中国：中国共产党全面领导的中央统一领导制度

中国共产党的领导核心和长期执政地位使其一贯高度重视回应公众需要，同时又能够有效地排除前进道路上的干扰，集中力量落实自己的路线方针政策。行政权力的广泛性和强制性使得政府与公民的关系最为直接，与中国共产党治国理政实践的关系也最为密切，党的路线方针政策主要通过政府治理加以落实。“党和政府”并称的话语方式潜移默化地向人们指出，行政活动是国家治理最为直接的载体和工具，党的领导制度体系确保了党对包括行政活动在内的一切国家治理活动的有力领导。

中国的行政体系是一个兼具层级性和地域性的网状结构，各级各类行政组织处于这个网状结构的特定节点之上，标识其在行政体系中的具体位置。与此同时，行政组织还要嵌入同级党组织和内部党组织的同心圆结构之中。因此，行政体系具有“网络—同心圆”双重嵌入的结构特征，还具有“内外双轮驱动”的动力特征。也就是说，行政体系与党的领导制度体系实现了深度的组织整合，外部的同级党委和组织内部的党组双管齐下，共同确保党对政府治理的领导，进而实现中央对地方的集中统一领导。第一，党的领导与政府治理具有结构嵌套性。无论是各级党委在本级各组织中的领导地位、党组在行政组织内部的领导地位，还是归口管理、合署办公、合并设立等具体的党政组织整合形式，都表明党和政府之间在体制上存在嵌套性。这种嵌套性是基于国家法律、党内法规和历史沿革固定下来的制度安排，具有法定性、稳定性和适应性。第二，党的领导与政府治理具有功能协同性。党的领导和政府治理在国家治理体系中虽然各有分工，但其功能的发挥却不是孤立的，而是在政治与行政、决策和执行的不断联动和调适中实现协同的，这使中国的国家治理具有相当意义上的整体性，避免了西方国家的政府碎片化问题，有效保证了超大型国家的治理效能，从根本上确保了国家治理体系上下贯通、令行禁止、执行有力。第三，党的领导与政府治理具有过程衔接性。党组织和行政组织的决策、执行和监督等活动虽然可以在党的领导制度体系和政府治理体系内的组织工作程序中分别运行，但更多地出现在跨部门和跨体系的工作安排之中，因为在归口管理的制度安排下，政府的工作流程都涉及与党组织分管部门的衔接，并以此为基础构成了国家治理决策主体和执行主体之间的行动网络。

(二)日本：自民党长期执政条件下的强地方自治制度

日本的政党政治自明治维新后便已经开始，截至19世纪80年代，已经形成较为完备的政党组织形态。在军国主义甚嚣尘上的1940年，日本的政党政治被终结，之后又因世界反法西斯战争的胜利得到恢复。在此期间，日本一直是一个典型的中央集权国家。战后，美国对日本的全面占领以及对日本政治制度的重塑使得日本在建立起现代君主立宪国家的政党制度的同时，也建立起地方自治制度。日本的地方自治制度呈现出“都、道、府、县”与“区、市、町、村”的双层结构。中央政府与地方行政机构之间是对等的，不存在严格的上下级命令指挥关系，彼此依据法定职权分担任务，合作办理地方行政事务。

日本的政党制度是西方民主与东方文化结合的产物，与欧美等西方国家有着较大差异。从制度安排上看，日本是典型的多党制，但在实践中出现了一党长期执政的客观结果。如此一来，执政党与高级文官之间关系密切、相互认同，呈现出执政党领袖和高级文官之间相互融合的发展趋势[24]。日本中央政府因长期受控于自民党而有较强的专断性，可以基于科学进行长期战略规划而不受制于民意；同时，中央政府也有较强的回应性，因为长期执政的经验积累使得自民党中央政府更容易了解民众需要。在地方自治的情况下，自民党在中央层面的长期执政只能保证中央政府的国家治理方略的延续性和系统性，却无权要求地方对中央的部署亦步亦趋。即便是由自民党执掌的地方政府，由于自民党本身的组织体系并不严密、党内派阀复杂，因此也难以确保严格贯彻执行中央的决策部署，但自民党各级组织领导人在本级党组织中的权威却非常强大，因而在政府治理实践中，地方政府基于自治权利在日常行政中发挥了较强的自主性。自民党无力改变这种局面，反而因党自身组织体系放任乃至助长其发展，这也构成了日本的行政国家特征区别于中国的鲜明表现。

(三)韩国：执政党频繁轮替条件下的弱地方自治制度

韩国自二战结束开启了民族独立的历史篇章，也开启了政党政治的实践历程，然而韩国政党政治的最显著特点在于，政党的聚散离合异常频繁，经常是伴随着选举结果的变化以及一些重大政治事件的发生而出现政党分裂和聚合。据统计，自1945年光复以来，韩国先后出现过500多个政党，政党的存续周期平均只有三年左右，很多政党的寿命甚至不足一年[25]。因此，韩国政党更多是为了通过选举夺取政权而组建的政治团体，特定政党本身并未成为韩国政治制度中不可或缺的一部分。

在央地关系方面，韩国虽然是单一制国家，但也采取了地方自治制度。韩国的自治制度乍看起来与日本非常类似，但细究仍有区别，最关键的区别就在于韩国的地方自治仍然处在中央的主导之下，而并非法律规定的彼此对等、无隶属关系。这里的原因比较复杂，一方面是历史原因，韩国自治历史的积累相对不充分，由于韩国在二战以后的政局动荡以及军人政府的强势，韩国地方自治直到20世纪90年代才得以真正实施，因此地方自治与央地分权在某些关键领域上并未取得广泛共识；二是地方自治中的央地关系带有鲜明的大陆法系色彩，甚至可以说地方自治的推行本质上是一场自上而下的行政改革运动[26]，所以中央保存了诸多法定权力，在客观上造成了地方对中央的从属。因此，在行政国家的运行过程中，韩国中央政府呈现出相对强势的姿态，而不会像日本那样频繁出现地方政府批评反对中央政府决策的情况。毕竟，韩国的执政党面临着高度的选举压力，政党的命运也受到选举的极大影响，这导致它必须对民众诉求有直接的回应性，不考虑民众需要的专断性权力相应地被弱化。

四、中、日、韩行政国家的主体结构差异

国家中心和社会中心是治理理论和实践中存在的两条基本进路[27]。国家与社会共同构成了现代国家治理的主体。国家治理表现出来的行政国家特性意味着现代国家在两种治理进路中自觉选择了国家中心进路，但随着国家理论和治理理论的发展，国家本身已不再被视为铁板一块[28]，因此，政治与行政功能的发挥必须处理好中央与地方的层级分野、国家与社会的领域区分。行政国家主体结构是中央与地方、国家与社会两重结构的衔接，中、日、韩的国家治理主体在行政国家运行中所形成的主体角色、结构关系并不相同。中国依靠中国共产党的全面领导，凭借中国特色社会主义制度的显著优势，依循“权威—服从”的治理逻辑，形成了“中央部署—地方执行—社会吸纳”的国家治理主体结构。日本根植于高度地方自治传统以及法治观念和自肃精神，形成了“权威—权利”治理逻辑下的“中央引导—地方主导—社会自主”的主体结构。韩国在新公共管理理念强调的市场机制和治理回应的治理传统下[29]，基于中央主导的地方自治制度，形成了“权威—赋权”的治理逻辑下的“中央主导—地方协同—社会合作”的主体结构。

(一)中国：“权威—服从”逻辑下的“中央部署—地方执行—社会吸纳”

中国的行政权主要由各级行政机关行使，但由于中国共产党对行政机关的领导，且党的一些机构也在事实上行使着行政权，因此在理解国家治理主体时不能把党和政府割裂开来。在中国，行政权的行使有着中央和地方的分野。单一制国家自上而下的命令指挥链条虽然有着充分的宪制依据，但仍然有赖于各级党组织的领导、管理和监督才能充分运行。因此，国家结构形式上的集中统一与中国共产党组织体系的上下贯通相伴而生。地方各级党委和政府遵照中央决策部署和指挥号令，承担国家治理主体责任，在对中央负责的意义上被赋予“守土有责”的期许。作为基层自治组织的社区也被纳入行政体系之中，成为基层政府的“腿”，并通过自身的再行政化建立起新的“网格—楼栋—单元”的内部管理虚拟层级。通过层层压紧夯实责任，构建了缜密的全程、全域、立体的行政网络，形成了上级监督下级、层层落实中央部署的治理格局，筑牢了横向到边、纵向到底的严密执行体系。

经历过四十多年的改革开放，中国逐步对全能型政府的制度安排作出调适，对社会主体采取吸纳策略，社会吸纳机制逐渐成为中国国家治理的重要方案。这意味着国家通过一系列确定性的程序安排，扶持社会组织等多元主体通过多种形式与国家进行沟通[30]，并通过国家的积极回应主动化解社会对国家的反控制趋势。社会治理的合法性问题虽然已经在党的重要文件中得以解决，但社会治理的出发点和落脚点并不能突破既有的国家框架。被广为忽略的一点是《中国共产党党组工作条例》的修订，明确了党组是党对非党组织实施领导的重要组织形式，党组不仅领导党的建设，还要领导业务工作，同时党组必须服从于批准其设立的党组织领导，这就为社会组织接受党的领导，进而纳入国家的中央和地方命令指挥结构预留了充分的制度接口。

中国国家制度和国家治理体系所具有的“全国一盘棋”和“集中力量办大事”的显著优势，正是在确保国家权威、政党权威尤其是中央权威的意义上得以实现的。地方在这一主体结构中的首要责任是服从。中央和地方之间虽然有着法定的权责范围，但也确实呈现出明显的行政意义上的指挥关系。社会也无法游离在这个体系之外，并且处在行政化的管控措施的笼罩之下。中央的权威和地方的服从、国家的权威和社会的服从是中国国家治理主体结构的基本逻辑。

(二)日本：“权威—权利”逻辑下的“中央引导—地方主导—社会自主”

日本的行政权由行政机构行使，行政机构分为中央行政机构和地方行政机构。中央行政机构即日本内阁，地方行政机构为地方公共团体。内阁从明治维新之后的太政官制开始便已奠定了基础，只不过在二战以前，行政权全权属于天皇，内阁并不能视为独立的行政机关。日本的地方行政是在明治维新后废藩置县的基础上发展起来的。地方行政首长在二战以前由中央政府任命，二战后，日本在议会制君主制的框架之下建立起了现代意义上的内阁制度和地方自治制度，形成了如今的内阁和地方公共团体作为国家治理主体的格局。

二战后日本现代国家建构由美国主导，因此日本虽然仍然保持着单一制的基本属性，但在地方自治方面具有较强的联邦制色彩。在地方自治的意义上，都、道、府、县的行政事务不受中央指挥；市、町、村虽然在都、道、府、县的区划之内，但与之也没有行政隶属关系。地方的行政权力与中央是平行的，中央和地方之间是对等的合作伙伴关系。中央与地方的财权和事权划分以法律为根本遵循，不构成命令指挥关系。地方公共团体的行政事务包括自治事务和法定委任事务，后者脱胎于机关委任事务，但鲜明的法定性消解了其原本的行政属性。中央欲对地方进行行政干预，则干预手段必须有相应的法律依据，且地方有权不服从中央的干预。日本国内大量行政事务由地方行政机构承担，其主导了行政国家的日常运行而中央行政机构在行政事务上往往只是起引导作用，其主要承担的事务为对外交、防卫等全国性事务的管理以及对经济社会发展的总体规划，同时还要统筹中央和地方两套系统共同运转并彼此联动。在地方自治框架下，日本社会治理的主体丰富而有力，各种社会组织与地方政府间建立了协作关系，社会组织高度自主，对地方社会的正常运转发挥了重要作用，尤其是一些专业协会主动承担社会责任，开展形式多样的活动，支撑基层公共服务和地方自治的运行。

正因为地方自治在制度设计上否定了从明治维新到二战以来的传统，使得日本的国家权威不再局限于传统和超凡魅力，而是转向了合法合理性，这就使得行政国家的焦点转向了行政机构效率，而不再囿于国家曾经的历史治理遗产。因此，日本的国家权威在很大程度上是通过地方切实的自治权利得以实现的，在地方主导的基础上，国家内部、国家和社会之间依照各自所拥有的权利得到尊重。

(三)韩国：“权威—赋权”逻辑下的“中央主导—地方协同—社会合作”

韩国的行政权属于总统，这既是典型的总统制特征，也与韩国在二战后的现代国家建构受到美国的主导有关。与美国式总统制不同的是，韩国又设有总理职位，需要明确，总理只是总统的主要行政助手，并不是行政机构的首长。行政权在中央层面的运行由总统带领国务会议成员共同实现，在地方层面则基于地方自治制度由地方自治团体行使，地方行政长官扮演着关键角色。

韩国的地方自治制度受到西方价值观的影响显著，但仍然保有中央集权等传统观念和实践影响的色彩。由于韩国的行政权属于总统，中央政府的权威性具有宪制依据。在军人独裁政府的更替和地方自治制度的反复中，地方政府与中央政府之间的关系不断得到调适。从韩国地方自治制度的本意出发，中央和地方之间应是平等关系，但在行政国家的现实运行中，中央和地方之间的协调往往是由中央政府单方面决定，地方并没有获得真正与中央平等的地位。现时的韩国地方政府更接近一种接受中央赋权和委托的协同行动主体。

韩国实现民主化前夜的政治动荡，使得社会力量获得了发展壮大的机会，并且受到了政府的默许甚至支持。韩国各级政府对社会治理采取尊重和回应的态度，力图争取企业、社会组织和民众的自愿合作。社会与政府合作已经成为韩国国家治理中的一个稳定模式。

韩国行政体系的主体结构在地方自治制度的形式上与日本高度类似，但韩国地方政府和社会组织更多地接受了中央权威和国家权威，并以接受权威的赋权为基础安排地方行政和社会治理。因此，韩国的地方自治受到中央政府的主导，中央和地方之间有着比较稳定的协同机制，能够在一定程度上保持中央的权威地位。

五、中、日、韩行政国家的行动过程差异

在明晰中、日、韩三国行政体系主体构成及其功能定位的基础上，有待进一步厘清的是其静态结构设置背后的动态运作逻辑。从国家治理实践来看，在动态层面的中、日、韩行政体系的行动过程，都包含信息沟通、常规决策、协力执行等三个关键环节。其中，信息沟通作为行动基础，发挥信息的收集、分析、传递、发布与反馈等功能[31]；常规决策作为行动中枢，既表征“信息沟通”的过程，也反映“信息沟通”的产出，其科学性与合理性在根本上决定着政府治理的精准性；协力执行作为行动末梢，一致性和有效性决定着“常规决策”能否以及在多大程度上得以落实。

(一)中国：整体—强力型行动方式

基于“权威—服从”逻辑下的“中央部署—地方执行—社会吸纳”的主体结构，中国的国家治理蕴含极强的行政动员能力，并其进行资源的高效整合，实现上下联动、内外统一的整体—强力型行动方式。这种“全国一盘棋”的模式在信息沟通、常规决策以及协力执行等环节表现出统一性、集中性、刚性约束力等典型特征，彰显中国国家治理的特色和优势。

首先，统筹有序的信息沟通。中国国家治理的信息沟通过程具有上下统筹、内外有序的鲜明特征，内部信息沟通讲求由下至上的网络直报、层层汇总，以及自上而下的指令传达、层层转发；外部信息沟通则讲求口径一致的有序发布、权威宣介。在内部沟通方面，中国通过行政信息系统的建设实现信息的层级式、跨部门传递，该系统纵向到底、横向到边，为在国家治理过程中有序传递信息提供了信息通道和技术支撑。在社会沟通方面，信息对外发布权集中于国家，行政信息的发布和宣传要求在权威、准确基础上的一致性，行政信息的内容侧重路线方针政策的社会宣传与群众动员。

其次，自上而下的常规决策。一是以民主集中制为决策原则。从中共中央、国务院到各级党委和政府依据决策权限逐层决策，在决策过程中充分吸收各方面意见，进行广泛协商，兼顾决策的科学性、民主性、法治性。二是顶层设计具有终极决策效力。中央通过集中决策制订方案作为顶层设计，对全国各地具有基于权威的合法性和刚性约束力，统筹各个地方行动，避免地方各自为政和以邻为壑等局面的出现，切实巩固中央权威。

最后，层层发包的协力执行。从执行层面看，中国各级地方政府所形成的一级盯一级、一级守一级、层层抓落实的格局主要是基于条块结合的双重领导体制[32]，将自上而下的“政治势能”转为“执行动量”[33]，落实在各地方层级并主要体现为属地责任。通过一竿子插到底的“条条”和职责同构的“块块”[34]，将领导决策层的意图和指示系统地传达、贯彻到地方，从而实现对国家治理任务的逐级发包、分点击破。整体来看，执行层面的“属地化行政发包制”保障了层级化的行政控制措施的实际力度[35]，构成了“全国一盘棋”的整体型治理模式的有效实现路径。

(二)日本：离散—有限型行动方式

相比于中国，日本形成的是一种“准中心”聚合下的离散型关系，不同层级政府间在协同过程中采取的是有限控制模式。

首先，内紧外松的信息沟通。在政府内部，日本构筑了常态运行的高效且严密的行政信息管理系统。该系统由防火通信网络与专用无线通信网组成，可以保证常态下行政信息公开和特殊情境下突发公共事件信息网络畅通。同时，还在内阁设立信息集约中心，迅速收集、及时分析处理国内外各方面信息，并在第一时间将信息上报决策层。不过，相比于政府内部对信息的常态监测、上报以及分析，日本政府在对外部的社会沟通中并不广泛进行政治宣传，其政治传播手段还囊括了更具平等和服务色彩的政治沟通和政治营销等手段。

其次，基于既有法律框架的常规决策。与中国基于“政治势能”的集中性决策模式不同，日本的行政决策体现出法制化基础上的标准化、程式化决策。针对特定行政事项，日本基于相关法律，对应当设置机构、采取应对措施等进行极为细致的事先性规定和指导性说明，中央和地方都要按照上述法规的指导，进行机构、人员、资源调配等方面的决策部署。

最后，基于自主与自愿的协力执行。日本的地方政府在国家治理的具体行动过程中保有较大的自主性，民众的合作行动也是出于自愿。一方面，由于有完善的法律框架作为指导，日本中央政府主要发挥指导性作用，较少进行刚性的决策部署。各地方政府行动也主要是在符合法律框架的基础上，根据各地实际情况在中央整体精神与地方自主性认知之间的交叉地带行动，不同地方所执行的行动方案与程序不强求同步。另一方面，日本社会民众的行动也并非在政府的刚性约束下依规行事，而主要是基于既有的社会行为准则和自肃精神，日本社会共识中的自觉、自律、自重精神，为响应各级政府的号召提供了低阻力的社会协同基础。

(三)韩国：协商—适度型行动方式

与中国和日本不同，韩国在行政信息沟通、决策与执行过程中体现出更多的双向互动与协商的意味，整体行动过程具有显著的渐进性适度控制的特征。

首先，全方位的双向信息沟通。与中国统筹划一的信息沟通不同，韩国行政信息来源更为多元；同时，与日本内紧外松的宣传策略也不同，韩国表现出更强的对外信息公开和公共沟通力度。在信息沟通层面，韩国鼓励公开、透明的社会讨论，兼顾多元利益，权衡多面风险，为行政决策提供公共协商基础和参考。

其次，基于有限权威和立法赋权的常规决策。一是基于立法赋权的顶层设计。韩国的顶层决策权威同样不是主要依托“政治势能”，而是基于立法赋权。相对而言，立法形式具有更强的事先性和协商性，其合法性建立在严谨的法律论证程序之上。二是在资源部署上，韩国中央政府拥有的调配权是有限的国家公共资源和军队资源等，通过国家力量的响应、支援和嵌入来发挥影响力，但对地方资源的使用和协调则缺乏实质性的决策指挥力度。

最后，基于妥协与合作的协力执行。相比于中国“属地化行政发包制”，韩国行政机构在政策执行过程中体现出较强的柔性特征，将政策执行局限在一定的限度之内。尤其是当上级的部署需要下级政府也承担相应的资源负担时，下级政府执行的意愿更是大大降低，它们会以地方财政自主能力弱为由，以不合作、不参与的态度对待执行，直至上级追加拨款或降低自己的负担才可能执行。

六、结论与启示

尽管中、日、韩三国地缘相近、文缘相通，在治理传统上也有诸多共性，甚至在国家结构形式上都是单一制国家，但经历过现代国家建构洗礼的三个国家在行政国家形态上有着重大差别，因此，准确地说并不存在一种“东亚行政模式”(见表1)。

表1 中、日、韩的行政国家形态

在历史逻辑上，中国是在救亡图存的压力下，自觉选择了马克思主义政党的领导以自主进行现代国家建构；日本和韩国虽然在近代以来有着不同的国家命运，但最终都被迫在美国主导下完成了现代国家建构，其地方自治制度与美国的联邦架构高度类似，政党制度也向西方学习，同时仍保留长期传统的单一制国家的外壳。在理论逻辑上，面对日益复杂的经济社会事务，现代国家治理以行政国家为基本载体。中国典型的“权威—服从”逻辑使行政国家的运作具有内在统一性，中央和地方关系、国家和社会关系都要服从统一的国家意志；日本的“权威—权利”逻辑使行政国家的运作具有内在张力，中央和地方关系、国家与社会关系在表面上的冲突就已十分明显；韩国则因“权威—赋权”逻辑而兼具这两种特征。在实践逻辑上，执政党在行政国家常态运转过程中的嵌入程度极大影响了相应的国家制度在治理绩效和合法性上的表现，政党制度同中央和地方关系、国家和社会关系一道构成了协调政治与行政两种功能、决策与执行两个过程的重要工具。作为领导核心且长期执政的中国共产党，其自上而下严密的组织体系与国家中的中央与地方关系相伴相生，且彼此促进，党的领导使国家行政权力的专断性和回应性都比较强。长期执政的日本自民党以其相对松散的组织体系顺应了日本发展成熟的地方自治制度，自民党长期执政使中央行政权力的专断性较强，地方自治则要求地方行政权力更注重回应性。韩国更替频繁的执政党在中央和地方层面的专断性都比较弱，且更注重回应性，以确保达成选举目的，同时，也希望加强地方对中央的从属程度。

通过比较公共行政研究在学术上澄清行政国家的不同形态，有助于深刻领会其背后的国家治理逻辑差异。不难看出，中国的行政体制确实是中国共产党领导中国人民在马克思主义指导下从中国文化根基和中国大地上发展出来的先进制度，只有在学理比较中加以鉴别，才能更好地在实践上理解中国国家治理的本质特征和显著优势所在。