跨域环境治理中的“避害型”府际合作：研究框架与生成逻辑——以广佛合作治理水污染为例

◎赵 晖，许思琪

南京师范大学 公共管理学院，南京210023

一、问题的提出

随着区域一体化的深入推进，跨域公共事务逐渐增多，诸如区域恶性竞争、生态环境恶化、管辖权限纠纷等跨区域公共问题日益突出，呈现出复杂化、多元化、规模化的态势。在各类跨域性公共问题中，流域水污染问题在特定空间范围内的整体性、流动性和无界性等自然属性使其污染活动不可避免地呈现出外溢性特征，从而导致“单方污染，多方治理”“一荣皆荣，一损皆损”的局面。水污染和规制活动的空间外溢性与传统行政辖区的激烈冲突，以及由此形成的行政权与生态空间在地理幅度上的非对称性结构矛盾，使得府际合作成为解决问题的唯一突破口，跨域府际合作也由经济领域逐步扩展到公共治理领域[1]。作为区域环境治理的主体和区域公共权力的行使者，地方政府在治理政策制定和实施中的协调与配合对于解决跨区域环境问题具有重要意义。

在中国治理场域中，相较于经济领域的跨域府际合作，跨域环境治理方面的合作往往具有较强的被动性。广州和佛山作为污染严重、关注度高、治理效果显著的合作城市，在跨域水污染治理问题上具有的典型性和代表性。广佛两市在水污染治理合作中一度经历了由不合作到合作的转变，并最终取得跨域水污染治理的强效果，这与上级政府在跨域合作中的发起、倡导和推动以及地方政府在跨域合作中的响应、互动和联合密不可分。然而，纵览关于跨域府际合作的学术研究，尽管广泛地涉及地方政府在各领域跨域治理中的具体行动，但对于跨域府际合作的生成动因、过程驱动、合作效果等方面的规律关注不足。因此，从实践的角度来看，迫切需要跳出单一实践分析的局限，开展针对跨域环境治理中政府间合作的规律研究。从理论的角度来看，这种研究将有助于拓展跨域环境治理中政府间合作的理论空间。

二、文献回顾

(一)“避害型”府际合作研究

近年来，跨域环境污染及其治理成为国内的热点议题，相关政策文件和新闻报道也较多，学术界关于“避害型”府际合作的研究起始于对跨域府际合作动机的探讨。杨龙(2008)将由区域共同问题引发、依据问题而结成的合作称为“问题导向性”合作，“区域公共”特性使该类问题的解决只能通过府际合作，地方政府往往根据缺少合作是否会带来更大的损失，而非合作能否在某一领域获得经济收益来选择是否进行合作[2]；根据地方政府采取合作的不同诱因，麻宝斌和李辉(2010)进一步将政府间合作细化为“回应性动因”合作和“开发性动因”合作，前者涉及对压力的被动回应，后者则是对经济发展的主动开发[3]。在此基础上，尹艳红(2012)将环境污染治理、流域治理等为避免损失而开展的、具有社会属性的合作概括为“避害型合作”，并将以经济效益为目标，在基础设施建设、资源开发等方面开展的具有经济属性的合作称为“趋利性合作”[4]。这一区分有助于理解地方政府在合作中的相互关系，从而预测合作政府在合作过程中可能出现的行为，进而提出跨域府际合作的实现机制。

尽管目前关于“避害型”府际合作的研究较少，但从现有零星研究可以得出，“避害型”府际合作具有如下特征：第一，“避害型”府际合作通常发生在大气污染治理、流域治理、灾害管理、应急管理等公共治理领域，合作根源于不合作可能造成的更大损失。作为一种由社会环境和公共问题引发的合作类型，跨域环境问题涉及多个地方政府主体利益，要求地方政府通过互惠合作以降低治理成本[5]。第二，“避害型”合作起因于区域公共问题的治理压力，因而其合作能否达成取决于过程中是否存在强大的推动力量。在中国的国家治理中，纵向上级政府的压力传导和横向地方政府间的主动合作构成了合作过程的力量源泉。来自外部的压力传导和来自内部合作意愿的聚合作用共同推动和维系着跨域合作[6]。第三，“避害型”府际合作的“回应性动因”使其合作行为表现出较强的被动性、任务性和局部性，合作与博弈并存于合作治理过程中。不同于属地治理，参与跨域环境政府间合作治理的平行地方政府之间并不存在隶属关系，地方政府极有可能会在自身利益驱使下作出搭便车行为[7]。

(二)跨域水污染治理研究

作为典型的“避害型”府际合作，跨域水污染治理中的府际合作意愿受复杂因素影响。从外部因素看，跨域水污染治理是地方政府在“避害”动机下的被动选择，因而该项水污染事件首先要引起一方或多方地方政府足够的关注度，在中国的治理场景下，高层动员、激励调整和政治介入可以触发政策决定者的注意力分配，推动地方政府由单打独斗向跨域治理变迁[8]。从内部因素看，如张成福等人(2012)所言，复杂的环境与问题是促进地方政府达成集体行动的基础，资源的稀缺性和组织的互赖性从根本上推动着地方政府合作[9]；王郅强和王国宏(2015)也指出，日益复杂的社会环境和公共事务是形成跨域水污染治理中府际合作的重要动因，而合作主体对资源的相互依赖是促使合作形成的客观条件[10]。总体而言，学者们普遍认为合作意愿的生成与资源依赖、公共问题和社会环境、权力介入等密切相关，其中暗含着地方政府对降低治理成本、共担合作风险的期望。

即使地方政府作出合作决定，也并不代表后续的合作过程会一帆风顺。基于“避害型”府际合作的特征，垂直管理部门“条”的作用在突破行政区域限制、形成跨域合作治理方面至关重要。在实际操作运行中，通过在国家层面制定重点规划和建立省部级联席会议制度、在地方层面建立市长联席会议和签署协议、在部门层面成立应急联动工作组和污染防治合作组等措施，推动跨域水环境治理向纵深推进[11]，然而，在传统科层权威主导下，跨域政府之间长期缺乏横向合作，导致跨界合作存在“先天不足”[12]。政策执行歪曲盲目、执行机制难以理顺、跨域事务协作不畅[13]以及政府间面临的认知争议、责任模糊、行动孤立等一系列冲突，都对跨域水污染的治理效果提出了重大挑战[14]。另外，政府在官本位思想下采取的“命令—控制”型治理模式使其难以掌握完整信息，且在治理过程中缺乏一套系统完整的合作治理规范，这种非制度性合作使得利益博弈成为常态，加剧了合作政府间的不信任感[15]。关于跨域水污染治理实现路径的研究，学界普遍运用协同治理理论、资源依赖理论、整体性治理理论等，从创新协同治理机制、建立利益协调机构、制定合作协议等方面进行探索。

已有文献为研究问题的解答提供了洞见，为厘清跨域环境府际合作如何达成提供了参考，但同时也存在两点不足：一是缺乏从整体性和过程性的视角，对跨域府际合作从生成、实施到取得成效的发展历程予以全景式的阐述；二是从研究方法来看，现有研究偏重于实践层面的分析，而忽视了理论层面的探索，已有的实践研究和理论研究也大多关注于府际合作的过程阶段，合作生成和合作结果的影响因素却未得到合理关注，难以做到对地方政府跨域环境治理的合作细节及其行动过程的细致解读。所以，本文在国内已有研究的基础上，结合国外政府间合作的一般模型，构建了一个地方政府跨域环境治理得以生成的“合作意愿—合作过程—合作结果”分析框架，并通过对广州和佛山合作治理跨域水污染案例的讲述与深描，清醒呈现中国环境治理场域下推动地方政府跨域合作生成的内在逻辑。

三、分析框架

国外学者Gray和Wood于1991年提出了组织间合作的“先行—过程—结果”模型(如图1)，这一模型既描绘了政府间合作的一般过程，也揭示了影响府际合作的关键变量。具体而言，先行阶段包括组织依赖、资源互赖、合作历史、资源需求、问题复杂等要素，这些要素是合作产生的前提；过程阶段包括治理、领导者管理、信任构建、自治与自主性、合作互惠等内容，这五个维度影响着最终的治理成效；结果包括目标实现、新的伙伴关系产生、组织间关系深入等[16]，这些维度共同影响着合作结果的可持续性。

图1 “先行—过程—结果”三阶段模型

基于此前研究可知，跨域环境治理作为典型的“避害型”府际合作，其跨域合作的达成并非由公共问题引发的单一合作过程，而是由合作意愿、合作过程和合作结果组成的相互衔接的渐进式发展历程。这三个关键词遵循着Gray和Wood提出的政府间合作“先行—过程—结果”三阶段模型的逻辑顺序，牵一发而动全身，模型中的三个阶段分别对应“避害型”府际合作的成因、过程和结果。因此，“避害型”府际合作的起因、过程和结果也受到相应阶段关键变量的影响。

为了对跨域水污染治理中的府际合作过程进行全景式解读，本研究将引入跨域治理理论、资源依赖理论及交易成本理论，并结合“避害型”府际合作的相关研究、模型和现实观察，构建一个包含“合作意愿—合作过程—合作结果”等三个维度的“避害型”府际合作生成的分析框架(见图2)，分析框架阐释如下：

图2 “避害型”府际合作生成的分析框架

(一)合作意愿的生成

“避害型”府际合作意愿是地方政府在“避害”动机下受多重因素驱动而产生的，这些因素主要包括跨域问题的复杂性、资源的相互依赖性、合作的交易成本、政治权力的介入等四个方面：一是受跨域问题的复杂性驱动。根据跨域治理理论，跨域问题的跨域性和外溢性决定了跨域治理主体的多元性，这种特殊属性使得涉及的不同“域”的地方政府间处于治污的共生关系中，单一政府的治理成果难免会受到相邻污染的影响，在此形势下，地方政府必须实施联合治理。二是受资源的相互依赖性驱动。根据资源依赖理论，任何组织都不可能获得其生存和发展所需的全部资源，地方政府间面临着越来越多的组织相互依存关系，这种相互依赖改变了地方政府的工作方式，他们必须与其他政府建立合作关系来共享资源。三是受合作的交易成本驱动。威廉姆森(1985)指出，无论是何种性质的交易，成本是始终存在的，“避害型”府际合作的高成本、低收益迫使地方政府主动寻求合作以分担治理成本。四是受政治权力的介入驱动。在“避害型”府际合作中，领导者是合作的促进者和保护者，他们通过发现公共利益将合作推上政策议程。

(二)合作过程的驱动

即使地方政府在各种因素的作用下已经结成合作关系，但并不代表在后续的合作过程中双方可以达成积极的联合行动。在合作过程中，地方政府在利己心驱使下产生的机会主义倾向和搭便车行为以及在治理过程中貌合神离和各自为政的举动，都将带来治理的碎片化，从而导致“避害型”府际合作举步维艰。此时，层层分配的政治任务和地方政府综合衡量后的积极合作是维持和推动“避害型”府际合作的关键性因素。一方面，来自纵向上级权威的压力传导推动着合作过程的运行。基于“避害型”府际合作的被动特征，问题压力、资源互赖等并不足以推动府际合作朝着纵深方向推进，在中国自上而下的治理体制下，从区域公共问题压力到地方政府治理压力的传导机制往往需要在上级政府的纵向权力介入下完成[17]。另一方面，单纯依靠纵向上级权威的任务分配和行政监管，难以实现跨域环境治理常态化和有效化的目标，地方政府作为区域水环境的监管者和公共权力行使者，负有不可推卸的治理职责。因此，地方政府对上级动员的主动或被动的响应，构成了“避害型”府际合作顺利运行的又一重要条件。

(三)合作结果的形成

一方面，信任影响着最终的治理结果。“避害型”府际合作的被动回应性不可避免地会使合作陷入集体行动困境，高水平的相互信任可以使解决需要集体行动的问题变得更容易，并有助于加强对风险管理、内部控制和治理的监督，积累的信任越多，越有利于集体行动中合作的达成，从而走出“集体行动的困境”。另一方面，地方政府是否选择合作以及采取何种合作行为，都取决于对合作的收益和成本之间的比较，因此，地方政府在合作过程中获得收益的多寡直接影响最终的治理结果。

四、案例呈现：广佛跨域水污染的治理

广州与佛山同属广东省，两市境内河涌众多、水系发达、地域相连，其中相接处多以河流为界，上游为佛山，下游为广州，两地唇齿相依。广佛两市共有16条主要跨界污染河涌，包括3条主要河流和13条主要河涌，其流域范围包括广州、佛山两市的6个区，区域范围内常住人口超1，000万人。据监测结果显示，在广佛16条跨界河涌中，劣V比例高达80%。跨域水污染治理成本的高昂性和治理过程的长期性，使得最初的广佛两市并不具有合作动力和合作意愿。2006年，针对跨界水污染纠纷不断的现象，广东省人大制定管理条例对跨界水污染整治作出明确规定，自此，广佛两市开始把关注点放在水污染的治理上。2009年，广佛两市开始着手治理水污染，并在多级政府机构的推动下联合治理水污染。经过两市多年的共同努力，广佛跨界水污染治理已取得明显成效，成功摘掉“省级挂牌”。2021年3月，据广东省生态管理厅最新公布，在广佛两市的全力整治下，广佛跨界河涌水质改善显著，实现历史性的全面达标(1)参见：《历史性突破！广佛跨界河流水质首次实现全面达标》，载于广州日报客户端，2021-03-19，网址https://oss.gzdaily.cn/site2/pad/content/2021-03/19/content_1518706.html。。

(一)合作意愿的生成：多重动机的驱动

1.跨域问题的复杂性。水污染跨越广州和佛山两个城市，是一种兼具治理问题复杂性和治理主体多元化特征的跨域性公共环境问题，因此跨域水污染治理也具有公共物品的性质。高昂的治理成本、漫长的治理周期以及模糊的治理收益使得初期广佛两市在跨域水污染治理上表现出明显的被动性，两市不愿将财政资金投入其中，这种相互推诿与避责心理导致广佛跨域水污染问题日益突出。但因为污染区域并不等同于人为划分的行政区域，水污染的外溢性和跨域性特征既可能导致来自上游佛山的水污染抵消下游广州的水污染治理成果，又可能带来一方治理、一方搭便车的不良现象。跨域水污染问题的这种特殊属性使得广佛两市政府处于治污的“共生关系”中。在此情境下，传统的广州和佛山政府单打独斗、彼此分离、各自为政的行政区行政模式显然难以适应现实形势的需要，仅靠单一地方政府无法解决跨域性问题，两市政府必须采取联合行动以回应复杂的外部环境和水污染问题。在跨域问题复杂性和治污形势紧迫性的作用下，广佛两市开始认识到水污染治理并不能局限于刚性的行政区划，而应该遵循自然规律，集聚两地政府的力量形成合治。

2.资源的相互依赖性。基于“避害型”府际合作框架，资源依赖是地方政府产生合作意愿的关键因素，当地方政府间存在资源的相互依赖关系时，产生合作的可能性就会增大。在地理环境上，广佛两市相互毗邻，环境相似，本就有利于合作产生。在经济环境上，广州经济实力强于佛山，受广佛同城化战略的推动，佛山在经济建设、基础设施、公共服务等各个领域一直接受着广州的辐射和牵引，两市间长期以来具有较强的资源依赖性。这种资源依赖关系使两市的跨域水污染治理也表现出强烈的资源互赖，广州科技资源发达，可以提供跨域水污染治理所需的专家、技术人员等大批人才资源；佛山制造业发达，可以制造处理污水所需的机器设备，治理资源的相互依赖性增加了两市开展合作的必然性。

3.合作的交易成本。跨域水污染的治理可视为广佛两市政府间以治理水污染为目的的特殊交易活动。出于自利性考虑，广佛两市政府在决定是否进行合作治理之前，会对参与合作的成本和收益进行评估。当判定合作预期收益超过合作预期成本时，合作就会由此产生。跨域水污染已经导致了严重的环境负效应，广佛政府必然要采取措施予以应对，然而，广佛污染河流众多、污染事态恶劣，单一政府并不足以承担治污所需的全部成本，若选择合作则可实现成本分担。又鉴于广佛同城化战略的实施，两市在轨道交通、商贸经济、文化教育等各方面形成了长期的密切合作，因而拥有良好、持续、稳定的合作历史，这些合作历史减弱了两市在合作事项上的忐忑情绪，增强了两市之间的信任。经过一番衡量，在“避害”动机驱使下，广佛两市均相信参与合作给自身带来的收益可以弥补参与付出的成本。这种对合作收益的理性核算使得合作成为可能，成为地方政府间进行跨域合作的动力源泉。

4.政治权力的介入。2006年，针对跨界水污染日趋严重且纠纷不断的恶劣现象，广东省人大颁布《跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》，对跨多个行政区划的河流水质管理作出规定，明确将跨界河流管理纳入政府环境绩效的考核范围，并规定了跨界河流污染的治理责任和纠纷解决机制。该法规的颁布将广东省跨界河流的保护和治理纳入法治轨道，明确了各地方政府是跨界河流的责任主体。在省政府的高度重视和动员之下，广佛两市也纷纷响应，真正从行动上将跨界水污染治理置于重要位置，并积极投入治理工作中。此后，广东省生态环境厅(原环保厅)多次派人视察，对广佛跨界河流的整治情况进行督促。广东省人大常委、广东省生态环境厅(原环保厅)及相关省级政府机构的领导者通过权威式的“政治强力”，以命令的形式推动了广佛两市的跨域合作，利用正式的等级权威强制企图逃避责任的行为主体履行治理义务。这种政治介入施加的任务压力对促成跨域环境府际合作既具有无可替代的作用，也成为推动广佛合作治理跨域水污染的最直接动因。

(二)合作过程的运行：纵横双向的推动

1.纵向上级权威的压力传导。来自上级权威的压力传导不仅在广佛两市合作关系的创建上发挥了重要作用，还在后续的合作过程中继续以强制性命令的方式督促地方政府行动。这些来自上级权威的推动主要以立法、命令、指导、调研、座谈、检查等形式呈现(见图3)：(1)颁布条例，如2006年广东省人大颁布的《跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》，对跨界水污染纠纷处理作出明确规定；(2)出台意见，2010年，广东省环保厅出台《关于环境保护工作促进全省加快经济发展方式转变的意见》，对跨界河流整治力度提出要求，并决定将广佛作为试点施行“补赔政策”；(3)制订方案，2013年，广东省环保厅颁布广佛专项整治方案，即《广州、佛山跨界水污染综合整治专项方案(2013—2020年)》，实行污染河域“河长制”，并对治污情况进行年度考核；(4)召开会议，2020年，广东省生态环境厅(原环保厅)组织广佛两市及相关区生态环境局(原环保局)以及华南环科所人员展开现场调研，并召开现场会，检查、考核广佛跨域水污染整治情况。此后，广东省相继出台多个治污方案、意见，并连年检查和考核两市水污染整治情况。

图3 上级政府干预治理的具体形式

通过上述形式，广东省政府、省生态环境厅(原环保厅)、省人大等机构凭借自身拥有的权力和资源，自上而下地控制和引导着广佛两市的水污染整治事项(见下页图4)。如Jeffrey(2001)所言，有权势的组织或领导者可以利用正式权力创建一个强制性的沟通框架，动员和引导地方政府、公众以及其他组织实现共同目标[18]。在省级层面，广东省政府、省生态环境厅(原环保厅)、省人大、省水利厅等相关机构及其官员不定期地检查、监督和巡视广佛跨域水污染的治理情况。出于环境考核和治污问责的双重压力，广佛两市不得不响应上级的政策号召，执行上级制定的治理任务，承担自身的治理职责。在市级层面，应市委、市政府的要求，广州、佛山两市的生态环境、农林、水利等职能部门在全面科学论证的前提下，制订了水污染防治计划方案，并在市委、市政府的组织协调下签署了治理方案和工作协议。这种自上而下带有“层级色彩”的治污压力传导，在推动两市确定共同的治理目标和治污准则、动员各层级政府及相关职能部门联合行动、赋予合作行为的合法性、防止合作关系的偏离或失败等方面发挥着重要作用。

图4 纵向压力传导

2.横向地方政府的主动联合。除了上级政府的行政命令，广佛跨域水污染合作过程的运行还来源于地方政府在合作效益衡量下的积极合作。在上级压力、交易成本、资源互赖等因素的交织作用下，广佛两市政府通过展开联合行动、加强合作关系等形成紧密的约束结构(见表1)，具体措施包括：第一，达成合作共识，通过召开市长联席会议、座谈会、专题讨论会等形式推动两地政府间的对话与协商，在沟通交流中促进合作共识的达成。广佛各区的生态环境部门和水利部门直接对话，相关机构工作人员直接对接，细化各部门的职责分工，各区成立水污染整治专责小组，共同采取行动治理跨域水污染，包括实行跨区域河流水质联合监测、监测数据共享、跨界联合执法等，共同计划的执行塑造和促进了两市之间的信任和互惠关系，深化了各方对合作关系的共识。第二，建立合法性，以软硬两种规制对合作行为进行约束，其中，硬规制包括有关环境保护的基本法、行政法规、地方性法规、政府规章，如《水污染防治法》《广东省环保条例》等；软规制主要包括环境规划、行政协议，如《广佛同城化建设环境保护合作2009年工作计划》《广佛跨界河流水污染防治攻坚方案任务分工方案》等，明确的规范、正式的协议以及建立在信任和共同利益基础上的非正式承诺，降低了环境的不可预测性，并最大限度地减少了机会主义。第三，制订合作计划，明确跨域水污染的治理范围、治理目标、工作计划、整治内容、治理责任，如《广佛肇经济圈生态环境保护和建设规划(2013—2020年)》，合作计划的制订有利于提高治理政策实施的效率，确保地方政府间协调一致地推进跨域治理。不同于等级制下诉诸权力或法令的推动模式，地方政府的自觉联合通过信任关系替代了等级制度，可经受住更大的压力。

表1 广佛跨域水污染合作治理相关文件

(三)合作结果的形成：信任和收益的作用

1.信任构建。广佛两市早期的合作历史和持续互动为两市水污染合作治理提供了良好的信任基础，且两市在水污染治理过程中信任关系的使用，又进一步增强了两市之间的信任。高度的信任减少了广佛之间的交易成本，提高了两市治污信息交换的可能性，并促进了两市的治理创新与学习。在跨域治理的复杂形势下，广州与佛山在持续互动中建立了高度信任关系，这种信任随着合作关系的持续而增强，从而抑制了机会主义行为的发生；有效降低了交易成本，进而提高了合作治理的有效性和合作行为的安全性；最大限度地减少了地方政府之间潜在的冲突，为政府间合作创造了和谐的关系。

2.合作收益。从合作过程来看，广佛两市政府采取达成共识、建立合法性、制订计划等一系列行动展开合作，其行为背后除了上级政府的政治强力作用以外，还包含地方政府对合作收益的衡量。根据交易成本理论，交易者的有限理性、在交易过程中可能产生的机会主义倾向以及持续频繁的交易谈判等都可能增加交易成本。要使得交易成本最小化，就需要在交易中寻求恰当的制度框架，通过配套的制度安排提高交易效率。首先，合作形成便是源自地方政府在成本分担和风险共担的需求下对合作预期收益的理性预判，这一预判在合作过程中逐渐得以证实。其次，具体实施过程中合作共识的达成大大降低了合作伙伴因极易反复磋商而增加的时间成本和谈判成本；合作计划的制订降低了合作冲突造成的协调成本；持续展开的联合行动则整合了广佛政府间的互补性资源，提高了跨域水污染治理资源的整体水平。最后，从合作结果来看，广佛两市的水污染治理于2015年取得阶段性突破，成功摘掉了省级挂牌，并在2021年首次实现全面达标的历史性突破。尽管在此期间广佛跨界河流水质出现多次反弹，但两市取得的治理成效有目共睹，水质改善明显，签订的合作契约也仍在履行中，广佛府际合作所形成的总体收益远远大于合作成本。

五、“避害”动机下跨域环境治理的生成逻辑

经由广佛跨域合作的案例可知，跨域合作治理已成为地方政府解决区域公共问题的必然选择，而且地方政府在跨域环境治理中的合作具有内在规律性。因此，有必要从理论角度进一步探讨“避害”动机下跨域府际合作的形成与演变。

(一)跨域合作治理的诱因：被动性回应

从诱发因素看，跨域合作治理是地方政府在“避害”动机下对环境问题的一种被动响应，是地方政府为应对治污压力和环境问题所采取的合作行为，因而该类合作往往带有被动性、强制性和任务性特征。以广佛为例，资源的互赖性和跨域问题的复杂性加深了两市政府间的相互依存度，合作治理的成本凸显了实施合作以分担成本的重要性，但这些因素仅能达成意识上的共识，并未达成行动上的共识。合作促成的直接动因在于政府权力的介入，来自上级政府的政治动员和行政命令在推动跨域环境治理合作的形成上甚至起到“一锤定音”的决定性作用。这一结论既符合学界提出的跨域环境治理具有“科层运动式治理”和“权力治理”色彩的观点，也证明了在中国独特的治理场景下，即使跨域治理作为一种全新的治理模式，也无法摆脱官僚制的束缚，官僚组织在解决复杂的跨域性公共问题上仍然发挥着无可替代的作用。从广佛跨域水污染问题凸显，到两市地方政府开始谈判、协商，并最终达成共识、采取联合行动，是一个持续博弈和反复磋商的长期过程，且在这一过程中高层政府、社会团体和新闻媒体等第三方力量的作用显著。因此，在环境治理、灾害应对和疾病防疫等回应性的跨域府际合作中，明确合作双方的职责、任务和权利是合作稳定的关键。

(二)跨域合作治理的推力：自发力量和强制力量

1.地方政府的自发推力。一般来说，利益作为内在性动力决定了地方政府间能否建立横向协同关系，当合作交易成本较低或合作收益大于合作成本时，地方政府会自发地产生合作倾向。以广佛跨域合作为例，在决定是否进行合作治理之前，两市政府首先评估了参与合作的成本和收益。由于单一政府不足以承担污染治理所需的全部成本，若选择合作，则可实现成本分担。因此，合作的预期收益被判定为超过合作的预期成本，广佛跨域合作由此产生。这种由地方政府自发力量推动的合作，本质上体现了地方政府在“理性人”角色下对所辖区域利益最大化的追求。这类积极响应下的自发合作有利于地方政府间达成合作共识，从而在后续的合作过程中通过常态化的沟通和协商建立稳定持久的合作关系，维持地方政府间的集体努力。然而，自发力量驱动的合作容易产生两个问题：一是规范性问题；二是公平性问题。当地方政府间的合作缺乏明确的制度规范和正式的法律法规时，合作中产生冲突的可能性极大；而当合作双方的地位差异悬殊时，合作格局的公平性就难以保证。

2.上级政府的强制推力。当交易成本较高时，互不隶属的地方政府间缺乏实施合作的内生动力，难以就合作达成共识。在缺乏合作主动性的情况下，上级的压力传递和协调动员就成为推动合作的关键性力量。在广佛案例中，广东省政府以其拥有的权力和资源，自上而下地操纵和控制着广佛两地各个层级的事务，强制并引导地方政府履行跨域水污染治理的义务。在地方政府拥有较大的独立性和自主权的行政体制下，这种压力型机制存续至今并仍然活力满满，具有一定的合理性，它可以解决因利益多元化和执行碎片化导致的跨域治理难题，通过行政压力传导推动治理任务完成，从而维护区域公共利益。上级政府的强制推力可以发挥其“权威”优势，调整合作政府之间的博弈行为，有效避免恶性竞争，降低合作的交易成本，然而，这种强制力也抑制了地方政府的主动性和创造性，难以保证合作的长期效果。

(三)跨域合作治理的过程：触发、运转和评价

1.触发阶段。首先，从合作的诱因可知，日益凸显的公共问题、地方政府的共同利益意识以及对合作收益的积极预期是触发合作的前提。随着区域经济一体化的持续推进，跨域问题的无界性和行政区划的有界性之间的矛盾愈演愈烈，突破界限、协同共治的必要性得以显现。广佛两市政府受困于现实问题，逐渐意识到合作可以为彼此带来收益，继而萌生合作意愿。其次，地方政府间资源的依赖互补、良好的合作历史、相似的地缘文化等为合作提供了可行性。广佛渊源相同的文化历史、各领域不同程度的合作、技术资源的互赖等为合作奠定了良好的初始条件。最后，当合作具备充分的可行性和必要性时，特殊因素或焦点事件的触发，促使合作引起政策制定者的关注，这些触发因素既可能来自突发性公共事件，也可能源于上级政府的命令和安排。总之，问题凸显、利益明晰和合作基础是一个长期积淀的过程，触发阶段也是跨域环境治理合作的首要环节。

2.运转阶段。当跨域合作具备足够条件时，将由触发阶段进入运转阶段，这一阶段的主要内容是通过沟通协商，确定并实施合作计划和方案。首先，通过实地调研、干部互派、召开现场会、研讨会等形式，明确跨域合作的任务目标、工作方案和行动计划，促使地方政府在意识上和行动上均达成合作共识。例如，广佛联合制订的《广佛同城化建设环境保护合作2009年工作计划》明确了跨界河流整治的合作目标、合作范围和合作规划。其次，合作形式一般包括签订协议、召开会议、颁布条例、成立小组等具体形式。根据合作计划签署合作协议既是合作的开端，也是合作运转的关键一步。合作协议主要包括地方政府在合作中的任务目标、权力职责、利益分配和行为准则等，既是开展合作的重要依据，也是对治理事项的正式规定。通过党政联席会议、市长联席会议及时协商治理过程中出现的问题，是对合作冲突的协调和化解；地方政府颁布相关法规和条例增强跨域环境治理的合法性，是对合作计划和方案的保障；专责小组细化职责分工、推进了治污工作，是对合作协议的具体落实。

3.评价阶段。有效的合作关系倾向于强调行为结果，而不是单单强调行为活动的过程。首先，合作效能评价是跨域府际合作不可缺少的环节。从评价主体来看，包括来自内部的上级政府对下级政府的绩效评估、合作政府的自我评估以及来自外部的公众、舆论、社会团体等第三方对治理有效性的评价。从评价指标来看，环境保护是跨域环境治理最直接的产出和效果，代表着跨域合作达到预期目标的程度。2021年3月，据广东省生态环境厅最新公布，在广佛两市的全力整治下，广佛跨界河涌水质改善显著，实现历史性的全面达标，并且在广佛两市多年的努力下促进了淡水河的综合治理、完善了治污的基础设施，这一结果代表着广佛跨域合作取得良好产出。其次，合作的深化表现为合作效果具有可持续性，包括新合作的建立、合作关系的持续以及合作各方的进步等，主要表现在三个方面:一是广佛的合作模式和治理经验在各地得到推广和整合，并在全国范围内产生扩散效应；二是合作契约仍在执行中，已建立的制度和机制是长期稳定的；三是广州和佛山在其他领域的合作正在稳步发展。

六、结论与进一步讨论

跨域合作不仅是解决跨域环境问题的重要途径，也是地方政府从竞争走向合作的重要推动力。对“避害”动机下跨域环境治理何以生成的讨论，是一个关涉区域经济和社会发展问题的追问，与地方政府间关系的转变密切相关。对于究竟如何结成区域合作、实现区域环境问题的有效治理，应该更加关注跨域环境合作的诱发因素、内生力量和行为逻辑。基于以上认识，构建一个以“合作意愿—合作过程—合作结果”为主要维度的“避害型”府际合作框架，通过深入描绘广佛合作治理水污染案例，清晰呈现地方政府在以“避害”为动机的跨域环境治理中开展合作的影响因素、行为逻辑和驱动力量。研究发现，作为典型的“避害型”府际合作，跨域环境治理因环境问题的特殊属性，涉及的地方政府间往往合作意愿不足，地方政府在共同压力下应对公共问题的被动性是其合作的主要诱因，合作促成的背后隐藏着深厚的权力作用与利益追逐。来自纵横双向的力量构成了跨域府际合作的外部和内部驱动力，合作双方的信任程度和合作收益影响着最终的合作结果。从实践角度讲，对地方政府跨域环境治理的实例分析有助于指导我国未来的跨域环境治理实践；从理论角度讲，对地方政府在“避害”动机下进行跨域合作的影响因素和生成逻辑的归纳，有助于识别环境治理议题下影响地方政府开展跨域合作的关键变量，并通过有针对性的政策导向和制度安排促进“避害型”府际合作向纵深推进。

结合以上结论，进一步得出三点启示。第一，在水污染治理、大气污染治理等跨域环境治理的政府合作中，正式的行政权威仍将是府际合作的助推器和指挥棒，应充分发挥上级政府的权力要素在促成、引导、规制跨域合作中的作用，但“权威”有其内在的局限，其对治理主体“利益”要素和社会成员“权利”要素的忽视会使得跨域合作难以为继、治理成效难以维持。因此，未来政府的跨域治理实践更应该从互动性的角度出发，引入社会公众、组织、团体等多元行动主体参与其中。第二，应重视合作的交易成本对政府间合作的影响。地方政府对交易成本的考量贯穿于合作意愿的产生、合作行为的选择等过程中。当地方政府判定合作可能导致较高的交易成本时，其合作意愿和主动性将受到极大抑制，此时，上级政府应把握节奏方向，适时通过行政手段和法律手段施加任务压力，调节地方政府的合作行动。地方政府则应通过联合行动、制订计划、建立信任等举措降低合作过程中需要投入的时间、协调、沟通、监督等各类成本。第三，纵使纵向上级“权威”的作用如此突出，也务必注意纵向权力过度干预可能导致的负效应。因此，权力介入应秉持“适度”原则，上级政府在向下“传递压力”的同时，更应该“下放权力”，以政治激励和经济激励等调动横向地方政府间进行跨域府际合作的积极性和主动性。