数字政府建设中社会保险经办的问题与变革

贾晓港

摘   要：随着数字治理的国家治理范式兴起，数字政府开始致力于政务服务的优化，将社保经办深度融入数字政府建设以进行相应的数字化变革，是发展高质量社会保险的必然举措。通过利用既有研究总结出的地方数字政府建设在顶层设计、机构管理和科技平台上的共性经验，发现其描述的制度保障、组织保障和技术保障都聚焦于政务服务。而数字政府建设在政务服务上的取向是一网集成、便捷服务和高效经办，以此取向反观社保经办发现其存在三个方面的问题：（1）集成性错位：业务集成而非信息集成;（2）便捷性障碍：“最后一步”而非“最后一公里”;（3）有效性缺乏：短时段反馈而非高耗时流程。将以上问题与数字政府建设的共性经验进行对应，提出相应的改革措施：（1）在顶层规划上，制度安排保障一网集成;（2）在管理机构上，组织设计保障便捷服务;（3）在科技平台上，技术控制保障高效经办。

关键词：社会保险经办;数字政府建设;数字化转型

中图分类号：C913.7      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）14-0075-03

引言

近年来，社会保险经办呈现出供不应求的状态，其中既有体制机制和制度安排的内在原因，也有民众需求急剧增长的外在原因，两个向度的倒逼使得社会保险经办面临不得不改革的局面。在公共服务上的“供不应求”有两个维度的理解，一个维度是数量上的服务供给满足不了民众需求，另一个维度是质量上的服务供给使得民众有不满意感。因而，社会保险业务经办面临的问题不仅仅是社会保险经办机构本身面临的问题，同时也是整个政务服务场域面临的困局，基于此，从技术层面寻求问题的应对策略便成为当然之举。在中共中央政治局第二十八次集體学习时，习近平总书记强调：要完善全国统一的社会保险公共服务平台，深入推进社保经办数字化转型，要坚持传统服务方式和智能化服务创新并行，针对老年人、残疾人等群体的特点，提供更加贴心暖心的社会保障服务[1]。可见，作为政务服务的一部分，社保业务经办应紧跟数字政府建设的步伐，适时加速自身的数字化转型，以满足日益增长的社保经办需求。本文旨在以地方数字政府建设的共性经验为基础、政务服务层面所秉持的基本取向为抓手，对标分析当下社保经办数字化在这些服务取向上尚且没有触及到或不足的地方，对所存问题进行以小见大的分析和说明，进而结合共性经验提出相应的改革措施。

一、数字政府建设中社保经办存在的问题

对于何谓数字政府，学界尚未形成共识，地方数字政府间的比较研究还为数不多。因此，本部分的阐述建立在学者蒋敏娟的比较研究之上[2]，从而以其数字政府概念、三个共性经验简要总结出社保经办数字化转型应注重的三个方向。蒋敏娟认为，数字政府是通过建立数字技术驱动的政务新机制、新平台，全面提升政府的治理能力，对内实现高效业务协同，对外提供优质政务服务，提高政府运行效率与增强公众满意度的过程[2]。其从三个地方政府的数字政府建设模式中归纳出数字政府建设的三个共性做法，分别是基于顶层设计展开数字政府建设、组建数字政府或大数据管理机构、构建统一的政务云和大数据平台提供在线服务[2]，这三个经验对应于政府服务层面的制度保障、组织保障和技术保障（如表1）。

纵览三个地方数字政府建设共性经验延伸出的制度、组织和技术保障在政务服务上的数字化表现，可以恰当地理解为一网集成、便捷服务和高效经办这三个基本取向。以此取向反观当前未实现数字化转型或转型不足的社会保险经办业务在社保实践中的代表性意义。以下从三个方面分别论证。

（一）集成性错位：业务集成而非信息集成

在数字政府建设进程中，政务服务的一网集成在很多行业领域取得实效，但也存在相应的疏漏，如在社保经办的很多业务上，一网集成还是流于信息集成，即以前的“社保经办+互联网”的信息化模式，而非真正利用云计算和大数据等技术载体实现业务的网上经办、掌上经办、指尖经办，从而建设起“互联网+社保经办”的数字化形式。比如，笔者曾作为社会保障卡补换的经办人员，发现该业务在政务服务网上仅仅只是相关信息的公示，在以银行及各类定点服务机构为依托的社保经办服务网络下，依然存在社会保障卡补办的困难，参保人社会保障卡一旦丢失，到银行进行补卡业务的办理，就会面临与银行的“持卡人无密码当日难办理、非本人当日不办理”等规则的冲突。这种冲突不是偶然性的，而是一般性的，在很多相同类型业务中都有体现。在形式上这是银行部门与公安系统、民政系统、人社系统之间数据不共享的问题，实质上这是社保经办的数字化不足。信息和数据共享在社保业务的规划层面就应该解决，通过前期数字化措施实现该类业务的一网集成、全流程办理，而非落到相应的经办机构上才引起重视。

（二）便捷性障碍：“最后一步”而非“最后一公里”

科学技术开启了一次重大的时代转型，它正在改变我们的生活以及理解世界的方式，成为新发明和新服务方式的源泉[3]。但技术虽有赋能社会生活的一面，更有另一个侧面，即政务服务利用先进技术所带来的技术鸿沟，有一部分群体无法合适且有效地使用这些先进文明，从而造成了公共服务提供的非均等化。例如，笔者在调研时，某人社部门领导讲述到他们社保业务经办的痛处时说道：“老弱病残等特殊群体根本不会使用手机和现代化技术设备，这就造成他们在进行电子账户的医疗保险费报销、养老保险待遇申领时就无法支取或使用，需要下面的社保经办人员想办法将现金送到手上去，技术无法触达，工作量自然也增大了。”这一现象不是个体性的问题，而是属于某一部分人的群体性问题。技术利用本意是创造便捷，但却潜在地对一部分群体形成了阻碍;原以为解决了“最后一公里”的问题，事实上是演化为“最后一步”的问题。这一困境亟需社保经办部门加以考量。现代化技术工具在改变许多基本的生活和思考方式的同时，也在推动我们去重新考察最基本的准则，包括怎样鼓励其增长以及怎样遏制其潜在的威胁和困境[3]。EF1C6D07-491B-4671-B60F-DA101F17A973

（三）有效性缺乏：短时段反馈而非高耗时流程

提升效率是数字政府建设的核心命题之一，而高效率更多通过标准化运作来实现，公共服务部门须用标准化流程促进高效率，才能增强其行政能力。当下的困难是政务服务部门标准化不足，从而造成业务经办的低效率，如笔者作为参保人办理失业保险补助申领业务时，整个过程经历“网上提交申请—就业局工作人员电话联系本人并通过QQ邮箱发送失业保险个人登记承诺书并填写，签字按印后将扫描版承诺书返回该邮箱—业务办理结束”，三个阶段的流程耗时20天，对于简单的失业保险补助金申领业务来说，这是一个极长的时间跨度，效率不高是其最为明显的问题。其标准化缺失体现在三个方面，一是移动端的申请页面没有明确标记限时办理信息，二是个人承诺书可以通过简单的技术手段在申请页面进行确定而不用复杂化为邮箱传送，三是经办人员业务审理时间的随意性太大造成周期过长。以上三个方面共同造成该社保经办没有能够做到在最短的时间内向待遇申请者进行业务问题的反馈，在某一层级政府的经办服务机构中，这不是个别性的特殊问题，而是泛在的问题，社保经办的有效性还较低，需进行相应的机制设计以规避相似问题的不断发生和重演。

二、数字政府建设经验下社保经办的变革策略

社保经办是经办机构受政府委托，为参保对象提供的公共服务[4]，是政务服务中至关重要的一部分。社保经办的数字化建设也应走数字政府建设的成功路径，以地方数字政府建设的共性经验为基础，回应社保经办的数字化问题，将顶层规划作为前提、管理机构作为保障、科技平台作为手段，三位一体并行改革进而促成社保经办服务能力的提升。

（一）在顶层规划上，制度安排保障一网集成

顶层设计通常是指从最高层次上寻求问题的解决之道，其必要性在于顶层站得高，因此对全局有比较好的把握和了解，这是下层所不及的[5]。如今我国社保经办服务体系改革明显滞后于社保制度建设，亟须出台顶层设计[6]。纵览社会保险法律法规发展的历史脉络可知，当下十分缺乏关于社会保险经办的专门规章条例，在《社会保险法》中仅有一个章节简单陈述社会保险经办的相关事项，对社保经办业务进行简单罗列，缺乏专业性和针对性;且该法施行于2011年，与当下的社会环境、文化环境和技术环境已不相容，没有与数字化发展相呼应的条款。因此，社保业务经办亟需制定相应的数字化发展规划与转型制度，以回应数字政府的数字化标准体系，从而实现协调发展。一方面，这可以完善社保业务经办的相关制度安排，利于提高社保经办的业务能力和服务水平，提升公众满意度;另一方面，从制度层面将社保业务经办与政务服务网形成深度契合，使得未能实现一网集成的社会保险经办业务能够转型为数字化经办，以期助推部门间的有效协同和数据共享，解决参保人“办事繁”、“办事难”的问题。

（二）在管理机构上，组织设计保障便捷服务

组织设计是指重新认识多年来在社会保险制度发展下形成的，以各级社保机构为主干、以银行及各类定点服务机构为依托、以社区劳动保障工作平台为基础的社会保障服务网络和组织体系[7]。从《贝弗里奇报告》中对社会保障组织网络的设置可知，在处理参保人不断变化的保障需要时，社会保障部（即最高经办机构）要与地方政府有关机构适当分权与紧密合作[8]。数字化背景下，应重新定位各经办服务机构的组织角色。比如，各级社保经办机构应加强数字化系统的建设和对其他社保经办平台的数字化指导，以一个协调者和指挥者的角色统筹行政区域内社保经办的发展;银行及各类定点服务机构应将“以顾客为中心”的思维向“以公民为中心”转变，在经办层面把自身视为行政事业单位的派出机关、肩负为公民服务的职能，积极致力于流程优化、效率提升和数据共享;社区劳动保障工作平台是距离参保人最近的地方，也是问题最多最繁杂的地方，一些特殊群体的社保需求由于各种原因未能传送到社保经办机构时，社区应发挥自身独特的优势，向下回应参保人需求，向上反馈参保人需求，从而在数字治理的国家治理范式下形成具有相同服务导向的社保经办服务体系，从组织设计维度使便捷服务成为现实。

（三）在科技平台上，技术控制保障高效经办

思维方式上转变为以公民为中心，需要做的是让公民觉得方便，那么就需要从公民的角度出发来思考如何组织相关事项或流程[9]。在实际的政务服务中，一些问题固然是体制机制的深层次问题不容易解决，但还有很多问题属于技术性问题，通过流程优化、标准化建设和技术性措施就能实现效率的巨大提升。一种情况是，在业务经办过程中，业务经办的冗长是缘于在某些业务上缺乏严谨的规章条例。因此，在社保业务的经办过程中，规范的经办规程对提高经办能力具有特别的意义，经办规程标准化意味着经办人员和参保人都有章可循，以此恰当地规避了犯错和不作为的可能。另一种情况是，在数字化背景下，社保业务虽实现部分的网上经办，但依然固守既往的信息化经办方式，缺乏向大数据思维的转变，其本质是没有对云平台进行充分利用。因此，对数字技术进行充分运用是解決问题的基本路径。以上两种情况在现行的社保业务经办中都是常见的，往往两者共同作用使得社保经办低效运行。经办规程或管理规章属于制度性或观念性的技术，而云平台、大数据等属于可见的物理性或实体性技术[10]，两种技术并行作用于社保经办的基本逻辑都是以促进社保经办的标准化为目标，进而以标准化规避低效率。

参考文献：

[1]   新华社.习近平在中共中央政治局第二十八次集体学习时强调完善覆盖全民的社会保障体系促进社会保障事业高质量发展可持续发展[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1692827885438559287&wfr=spider&for=pc，2021-02-27.

[2]   蒋敏娟.地方数字政府建设模式比较——以广东、浙江、贵州三省为例[J].行政管理改革，2021，（6）：51-60.

[3]   维克托·迈尔·舍恩伯格，肯尼思·库克耶.大数据时代：生活、工作与思维的大变革[M].盛杨燕，周涛，译.杭州：浙江人民出版社，2013.

[4]   王石.社会保险经办业务规程的概念和绩效评价[J].中国社会保障，2007，（1）：62.

[5]   竺乾威.政府管理创新若干问题的思考[J].中国行政管理，2012，（2）：27-32.

[6]   房连泉.社会保险经办服务体系改革：机构定位与政策建议[J].北京工业大学学报：社会科学版，2016，（6）：46-53.

[7]   董尚雯.我国社会保险经办机构能力提升问题探索[J].经济研究参考，2014，（17）：64-68.

[8]   贝弗里奇报告——社会保险和相关服务[M].劳动和社会保障部社会保险研究所组织翻译.华迎放，等，译.北京：中国劳动社会保障出版社，2008.

[9]   黄璜.数字政府：政策、特征与概念[J].治理研究，2020，（3）：6-15.

[10]   布莱恩·阿瑟.技术的本质[M].曹东溟，王健，译.杭州：浙江人民出版社，2018.

[责任编辑   兴   华]EF1C6D07-491B-4671-B60F-DA101F17A973