历史制度主义视阈下中国足球管理体制变迁研究

[ 作者简介 ]

白于星，男，山东菏泽人，河北地质大学，硕士在读，研究方向：行政管理公共政策。

[ 摘要 ]

本文以历史制度主义理论框架为分析范式，对建国以来中国足球管理体制变迁历程进行梳理，探讨了中国足球管理体制变迁所受到的国際环境、制度环境、文化环境等诸多因素的影响，系统阐述了中国足球管理体制历史变迁出现的路径依赖问题。进而从制度移植、利益分配、变迁路径调整等方面提出相关对策，以期为中国足球管理体制良性化发展提供新的思维模式。

[ 关键词 ]

历史制度主义;中国足球管理体制;体制变迁

中图分类号：EA1

文献标识码：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.02.014

2022年卡塔尔世界杯亚洲区预选赛12强赛B组比赛中，中国队以0比2负于日本队，1比3负于越南队，无缘2022年卡塔尔世界杯。尽管在12强赛中国足主帅由李铁更换成了李霄鹏，在战略战术上也进行了一系列调整改进，但比赛结果依旧令人失望。

中国足球世预赛发挥得如此不佳并不能简单地归咎于本土教练执教问题、战略战术问题、归化球员问题，而应该进一步追溯到管理层面上。中超高层管理缺乏监督，足协权力过大，作为微观市场主体的足球俱乐部，其权利则不断被压缩，权益得不到保障，欠薪现象日益严重，使得足球领域的不良现象愈演愈烈。中国足球管理体制的混乱对足球比赛中运动员的士气、体能、战术等造成了极大的影响，导致了中国足球在国际赛事上的表现总是不尽人意，为此应当对中国足球管理体制改革予以反思，以便从根本上打破中国足球发展桎梏。历史制度主义理论作为一种成熟的制度分析工具，能够用于研究中国足球管理体制深层次的缺陷不足。因此，本文基于历史制度主义范式，从制度变迁角度探讨中国足球管理体制为何运作效率低下，并提出了推动中国足球管理体制良性化发展建议，希望为中国足球管理体制的进一步改革发展提供新的思路。

1 历史制度主义理论分析框架

凯瑟琳·西伦和斯文·史泰默于1992年发表的专著《建构政治学：历史制度主义的比较分析》中，第一次明确提出了“历史制度主义”概念，自此以后历史制度主义开始作为一种制度分析范式获得了巨大发展。该理论将制度定义为“嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例”。历史制度主义批评传统的宏观理论与微观理性选择范式，并尝试以中观理论研究视角重建政治科学。

本文参考了董琼华所写的《论历史制度主义解析制度变迁的逻辑框架》的思路，将以往松散的历史制度主义理论以模型的方式整合到一起，构建了相对完整的历史制度主义分析框架。在这个分析框架中，制度变迁以原有体系被打破为起点，最终形成新的制度体系，体现了制度的断续式均衡。多种不确定因素持续作用于旧制度，当旧制度体系的承载力已经达到了该制度的阈值临界点之时，制度变迁就开始了。历史制度主义中对于制度变迁的原因众说纷纭。在不同的历史时期，引起制度变迁的因素不尽相同，在这里我们可以把导致制度变迁的因素分为外生变量、内生变量、行动变量三种：外生变量又分为国际环境、制度环境、文化环境;内生变量主要指利益因素，假定个体和组织进行一系列活动遵循利益最大化原则;行动变量涉及为推进制度变迁而活动的团体、个人，这里主要指代政府（国家体育总局属于政府行政机关，为便于说明，二者可以换用）、中国足球协会、足球俱乐部等。

行动变量在利益因素的驱动下，采取一系列行为来影响制度变迁。

历史制度主义认为，制度生成以后会进入一个稳定存续时期，使得制度发展逐渐呈现出路径依赖特征，该特征对于之后制度变迁的路径选择起着重要影响。按照对旧制度体系依赖性的强弱，制度变迁路径可分为两种类型：一种是强制性制度变迁路径，另一种是诱致性制度变迁路径。对强制性制度变迁路径而言，旧制度体系路径依赖特征明显，制度上往往呈现出闭锁状态，因此需要外生变量、内生变量、行动变量共同作用打破旧制度体系，使制度在短期内发生质变。因为该程序是自上而下、激进且具有强制性的，因此会出现一系列对历史发展起决定性作用的重大政治事件，构成由旧制度断裂到新制度生成的“关键节点”。对于诱致性制度变迁路径而言，旧制度体系的路径依赖性不强，整个制度发展呈现开放性，因此，可采用小成本的制度演变渠道来进行改革，使旧制度持续、局部、温和地向着新制度发展演进。

2 中国足球管理体制的变迁历程

按照历史制度主义“关键节点”来划分，中国足球管理体制可以分为专业化时期与职业化时期，职业化时期又可分为初始探索阶段与坎坷发展阶段。

2.1 足球管理体制专业化时期（1952年—1993年）

该时期政府全方位主导足球体育事业，以施行举国体制为主要特征。1952年，新中国参照苏联等社会主义国家的体育管理模式，设立了国家体育管理委员会（国家体育总局前身），在全国范围内推行举国体制。该体制规定，国家体育管理当局可以在全国范围内利用行政手段调动人力、物力、财力在内的全部体育资源，以便让专业运动员在竞技运动中取得优异成绩，推动中国体育事业迅速发展。1955年1月3日，中国足球协会宣布建立，次年4月，我国足球甲级、乙级联赛正式开赛。1952年至1993年间，我国的足球管理体制以举国体制为主，走上了足球专业化路线。该制度的推行使我国足球运动水平有了较快的提升，并使我国的足球运动员在国际性质比赛中有着不俗的表现。

2.2 足球管理体制职业化时期（1992年至今）

2.2.1 足球职业化初始探索阶段（1992年—2004年）

该阶段政府开始引导市场发挥作用，对足球资源进行新一轮配置，该时期以推行中国职业足球联赛为主要特征，其中甲级A组联赛是中国最高水平的职业足球联赛。1992年6月，在北京召开了一场对我国足球发展有着里程碑意义的大会，史称“红山口会议”。此次大会上，中央领导提出了“顺应体育职业化改革趋势，构建新型职业足球市场”的中国足球发展目标，并决定利用两年的时间筹备中国足球职业联赛。1994年4月，中国足球甲级联赛成功举办。1995年，中国足球运动管理中心正式成立，全国各地也随之建立地方足球运动管理中心。该机构与中国足协是“两块牌子，一套班子”，兼有行政与社会服务功能，内部属于体委附属机构，外部则以中国足协的名义开展活动，以符合国际惯例，加强国际交流合作。中国足球职业联赛凭借富有悬念的赛制设置、相对灵活的足球转会机制、归化的优秀球员、大量的新闻媒体宣传推介以及频繁的国际足球互动等多种新兴特质吸引大批观众，让更多消费者乐于付费进入赛场观球，与足球相关的竞赛商品次级交易市场也初步建立（例如特许商品销售市场）。然而由于中国正处在足球职业化初期摸索阶段，足球市场相关法律法规并不健全，因此职业联赛中也产生了一些违规行为。

2.2.2 足球职业化坎坷发展阶段（2004年至今）

该阶段中国足球市场化运作日益成熟，以推行中国足球协会超级联赛为主要特征。2004年，中国足球协会在总结了中国足球行业十年的运作经验后，指出为提升我国职业足球竞技水准与品质，要打造中国足球协会超级联赛（以下简称“中超联赛”）。这是我国职业足球的顶尖赛事，由先前甲A联赛升格改建而成。同年4月，为进一步深化我国足球职业化改革，由中国足协和全部中超联赛俱乐部一起联合斥资建立了中超联赛有限责任集团公司，该公司由中国足协管理。尽管中超联赛改革程度相比于甲A更加深入，更加向市场化靠拢，但其改革的结果却令人大失所望。国足在2006年世界杯上无缘十强，在2007年亚洲杯分组赛上也未能踢出令人满意的成绩。2008年北京奥运会足球项目战绩惨烈，女足未能完成赛前进入四强的目标，男足小组未出线，成为奥运历史上成绩最差的东道主。2009年，我国职业足球界掀起了打假风暴，足球比赛的一些越轨行为被曝光，这也表明了中国职业足球的发展道路是崎岖且充满荆棘的。2015年3月，《中国足球改革发展总体方案》正式出台，该方案将足球发展升高为国家发展战略。国务院办公厅专门设立足球改革领导小组，以迅速推动足球职业化、足球人才培养等关于足球发展领域各项工作的开展。2016年2月24日，国家足球运动管理中心被撤销，中国足协以社团法人的身份对中国足球各项事务进行监督、管理。

3 中国足球管理体制变迁机理分析

3.1 专业化管理体制的形成与强化

根据历史制度主义分析框架，外生变量、内生变量、行动变量对制度形成与发展起重要影响，这里我们从以上视角对举国体制（专业化管理体制）的形成进行论述。

从外生变量视角对足球专业化管理体制所产生的国际环境、制度环境、文化环境影响进行分析。我国建立之初，国际环境较为恶劣，故而实行“一边倒”政策，在该政策影响下体育事业开始“以苏为师”，这使得举国体制的实施具备现实性和可操作性。在制度环境方面，为了顺应建国初期我国政治经济形势的发展要求，建立起了高度集中的计划经济管理体制，中央政府是一切社会经营服务活动的唯一主体，政府直接分配社会公共资源，管理着全社会的经济工作。在该体制下，政府包揽了一切经济、事业活动，并逐步形成了国家所有、政事企一体化模式。在文化环境方面则形成了“全国一盘棋，一切行动听指挥”的全民性政治理念。从行动变量来看，仅有政府作为该变量的主体，在进行的一切足球管理活动中拥有绝对话语权。创建于1955年的中国足协是中华人民共和国境内从事足球运动的单位和个人自愿结成的唯一的全国性的非营利性社会团体。在足协发展早期，严格受政府部门（国家体育总局）所掌控，代表政府部门在足球管理领域行使其职能。因此，在男足项目步入职业化之前，联赛由中国足协全权负责管理运作，反映出计划经济的特性，几乎不存在所谓的市场利益主体。从内生变量角度对利益因素进行分析，当时的国家利益要求“尽快摆脱百年来受辱于列强的局面，摘去‘东亚病夫的帽子，振兴民族精神，提高在国际上的政治地位”，因此结合具体国情，政府确定了优先发展竞技运动体育以带动大眾体育发展的方向，并逐步形成了以“全国一盘棋”（反映了我国乃至体育界的集中统一意愿）、“机构一条龙”（反映了高度集中的体育事业管理模式）、“培训一贯制”（反映了专业化时期后备人才培养管理模式）的举国体制的基本框架。

举国体制形成后会在报酬递增机制的持续作用下不断自我强化以达到稳定状态。政府以举国体制汇集全国人力、财力、物力资源，并统一规划、调整、布局，来保证足球项目形成优势，该体制使得国内足球竞技水平在短期内快速提升，中国足球在国际比赛中取得了优秀成果，增强了民族自尊心和自信心，在这种回报递增机制的作用下，举国体制作为一种自上而下的，以政府为主导的体育事业管理体制不断被强化，最终形成了稳定的制度体系。

3.2 职业化管理体制的形成、变迁及路径依赖

从外生变量视角对足球职业化管理体制形成的国际环境、制度环境、文化环境进行分析。在国际环境方面，二十世纪八九十年代我国的足球运动水平同世界发达国家相比差异很大，以致国足屡次冲击奥运会失利。为了在短时间内提升足球运动水平，我国足球开始借鉴英国、美国、日本、韩国等职业足球发展成熟的国家的足球管理体制，开启全新的“学外”之路。在制度环境方面，1992年10月的中共十四大上明确提出了建立社会主义市场经济体制，此次会议为中国体育事业的发展指明了前进的方向。同年11月国家体委举行了“中山座谈会”，提出了“以中国足球变革为主要突破口”的观念，以此奠定了中国竞技体育改革的总基调。在文化环境方面，20世纪80年代，西方足球文化传入国内，吸引了国内媒体的积极关注，关于国内足球改革和发展的话题也在社会上引起了广泛讨论。

从行动变量分析来看，过去政府掌控一切事务的时代一去不复返，出现了多元主义发展趋势，行动变量日益复杂化，出现了政府职能部门（国家体育总局）、足协、俱乐部等多个利益相关者。在这一阶段，国家体育总局要尽快克服我国足球发展进程中的体制问题，以促进足球事业良性发展;足协要想方设法解决奥运战略下的足球生存问题;足球俱乐部作为理性经济人要追逐高额市场利润。三个行动变量主体均有着“足球职业化改革”的共同愿望，因此相互合作，共同推动着中国足球管理体制向职业化道路前进。

举国体制在上文提到的诸多变量持续影响下达到了变迁临界点，形成了所谓“阈值效应”，由于该制度本身就产生了可获得性利益，回报递增使该制度不断强化，最终导致了路径依赖问题，使得举国体制呈现出闭锁状态。因此需要选择强制性制度变迁路径去打破旧制度体系的闭锁，完成制度断裂。

在该路径发展模式下，老体制断裂与新体制形成中出现了若干关键节点，具体内容包括：1992年6月，中国足协召开了“红山口会议”，该会议要求中国足球走职业化发展道路，并明确提出构建与国际接轨的职业俱乐部制度。中国足球由此从专业化体制向职业化体制发生转变，运行机制也朝着商业化和社会化的方向靠拢。1995年，中国足球运动管理中心的成立，中国甲A联赛成功举办，中国足球改革步入了实质性的运行阶段。2000年4月，阎世铎成为中国足协掌门人，上任后对足球联赛进行了重大调整，中国足球于2004年由“甲A”进入中超联赛阶段。强制性制度变迁路径下制度安排在短时间内发生了剧烈变化，但在旧制度影响下的个体、组织接受适应新兴制度仍需要相当长的一段时间，这就为路径依赖问题后续仍不断影响中国足球职业化管理体制提供了条件，该问题对中国足球职业化管理体制改革造成了极大的困扰。中国足球职业化改革伊始，政府就提出了“适应体育职业化改革趋势，建立职业足球市场”的总体目标，然而在实际运行中，仍一直沿用举国体制下的足球资源配置方式，国家体育总局足球管理中心与中国足球协会之间是“两块牌子，一套班子”。中国足球协会有着双重的身份地位，兼具经营、管理、监督等多项职能，权力的高度集中，为寻租腐败的滋生提供了舒适的温床。中国职业足球俱乐部脱胎于举国体制下的专业运动队，因此对于追求经济利益，给广大观众创造高水平观赏性竞技娱乐的中国足球市场认识不清，以致在改革初期培养出来了“外市场、内计划”的专业运动队，随着时代发展，足球俱乐部也逐渐成熟完善，职业化运作取得了一定的成绩。与此同时，俱乐部利益诉求逐渐增多，同足协的博弈也日益剧烈。在博弈当中，中超俱乐部一直居于劣势，受资质、范围等条条框框的限制以及对投入资本比例和自担风险的不合理规定影响，俱乐部投资人大量撤资、球队公信力的降低、社会影响力的下降。中国足球出现了一些越轨行为，对国内的竞技足球运动造成了巨大损害，青年足球运动员人数大幅下降，国内球迷、群众对于国足一系列荒诞操作感到严重不满。

4 推动中国足球管理体制良性化发展建议

借助历史制度主义分析框架对中国足球管理体制变迁机理进行分析，我们发现利益、制度环境、文化环境、路径依赖等对该体制的演变有着重要影响。因此要想推动中国足球管理体制朝着良性化发展，就需要从以下几个角度探讨切实可行的方案。

4.1 合理进行利益分配，促成合作博弈

我国开展足球职业化制度变迁，其行动变量有中国足协、足球俱乐部等，要营造良好合作氛围，提高足球管理体制的运行效率，就需要重新设计收益分配机制，实现利益均衡。在新的利益分配机制当中，要以各利益相关者投资多少以及其所承担的风险的大小为主要依据，来确定合理的收益分配方式。当前中国足协在中超联赛中控股最多，最具有发言权，未来随着市场化进程的不断深入，中超公司可替代中国足协来合理配置足球市场资源，规定实际投入资本最多、承担风险最高的俱乐部可获得更多收益，促进中超联赛博弈过程中的各个利益相关者地位平等化。此外，中超公司要引进独立董事机制，以保证收益分配的公正、合理化。该机制不仅能够对联赛股东实施有效监管与控制，还能够有效避免委托代理问题，保障各方权益的统一，提升经营效率。这在某种程度上确保了未来的中超联赛经营者既不会背离其所有者——中国足协的经营目标，也不会让联赛大股东“越位”以获取不合理的收益。只有合理分配足协、足球俱乐部等行动变量主体的利益，才能调动各方积极性，确保博弈充分，保障制度改革效果。

4.2 科学进行制度移植，树立正确的足球文化理念

2015年，《中国足球改革发展总体方案》出台，其中一条重要改革原则就是要立足实践，主动学习足球发达国家的成功经验。中国在学习借鉴国外先进经验、移植国外足球管理制度时应当实事求是，结合自身实际需要对其中有关内容进行灵活取舍，而非一味照搬照抄。历史制度主义指出，文化理念对社会制度的形成、维持、变革有着重要的诱导作用。要营造良好的足球文化环境，可以从以下几点出发：首先，足协要转变管理观念，创新服务理念，由先前“大包大揽”改为“服务引导”。提高自身公共服务意识，摒弃官僚主义作风，对足球事业的发展要做到微观管理，适度放权。其次，要做好对教练员、裁判员、运动员、经济人等利益相关群体的思想道德及法律教育，增強其法律意识，提高自律能力，以减少足坛上的问题。最后，要打造带有自身特色的足球文化。通过建立足球博物馆来吸引更多人关注足球，让更多青少年儿童走进绿茵场，与足球结缘。还要注意塑造足球运动员坚韧不拔、迎难而上的优秀品格。通过国家队赛事来凝聚中国球迷文化，提高群众在足球层面的群体认同，利用好足球文化，使其服务于足球管理体制的创新，推动中国足球运动蓬勃发展。

4.3 优化制度变迁路径，深化足球市场改革

诱致性制度变迁路径是一种自下而上、从局部到整体的制度变迁路径选择，该路径由于具备自发性和盈利性等特征，故而产生的路径依赖性较弱，自主创新性较强，可以不被改革的各种条条框框所限制。伴随着社会主义市场经济体制的逐步完善，诱致性制度变迁路径以其成本较小、盈利性大的特点，对足球改革进程的影响力与日俱增。要想中国足球管理体制改革进一步深化，就应当发挥好诱致性制度变迁路径在其中的作用，具体表现如下：

首先，要建立健全的中超联赛的现代产权制度，深化中超公司改革。完善公司法人治理结构，明确中超联赛的股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，进一步健全关于足球的法律法规，加强行政执法监督的力度。

其次，要对足协“身份”做进一步调整。2016年，国家足球运动管理中心的撤销在一定程度上推动了足协独立，足协在人员聘用、薪酬体系、外事出访、财务和市场开发、国字号球队教练人选等方面有了自主权，“管办分离”取得了阶段性成果。然而“管办分离”只是中国足球管理体制改革的新起点而并非终点，中国足球并未因此在管理层面和比赛层面有多大起色。因此，下一步改革应当围绕中国足协内部进行，深入探索诱致性制度变迁路径，完成足协去行政化，彻底实现“政会分离”。中国足协为此需要适当脱离联赛市场的利益竞争，将“运动员”身份移交给中超公司，不再介入为市场利益主体，同时又要规范引导足球市场，以公平、公正、公开为原则行使好“裁判”职能。

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