新形势下行政事业单位内部控制问题与对策

余思蓓

一、引言

近年来，关于消极腐败案件屡屡被曝出，且桩桩件件都令人触目惊心。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确表示“财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”。2014年1月1日，财政部依据《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国预算法》等法律法规正式施行《行政事业单位内部控制规范（试行）》，为进一步提升行政事业单位内部控制管理水平，推动行政事业单位管理更加科学化、精细化、合理化，以达到在制度层面防范和杜绝腐败风险，实现行政事业单位服务社会的职能目的。自内部控制规范施行以来，行政事业单位的内部管理要求和流程得到了一系列地调整和优化，在保障财务信息准确性，国有资产安全性方面较过去有了较大提升，但是仍然存在诸多问题亟待完善。基于以上考虑，笔者在调研多家单位之后并结合自身的工作经验，梳理出了目前行政事业单位内部控制管理方面存在的主要问题，并且提出了针对性的建议，希望能为行政事业单位的内部控制建设的改善提供一定帮助。

二、行政事业单位内部控制存在的现实问题

1.行政事业单位领导层面对内部控制缺乏深层认识。按照财政部的文件要求，行政事业单位开展内部控制工作需要成立专门的内部控制领导小组和内部控制工作小组。一般来说，内部控制领导小组的组长由单位行政一把手担任，统筹、协调、组织各职能部门的内部控制建设工作。这其实对领导小组组长的管理能力、业务能力、思想认识等各方面的要求都非常高。但往往现实中的情况是，单位负责人并非专业出身，对内部控制概念以及重要性认识不深，理解不透。更有甚者会片面地认为内部控制工作仅仅是财务或审计部门的一项临时性工作。另外，单位一把手往往自身工作繁杂，从而对内部控制建设、执行工作重视程度不够。

2.行政事业单位内部控制制度建设层面“守旧”现象严重。制度建设是内部控制建设的重要抓手之一。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不易腐的防范机制、不想腐的保障机制。”制度的建设和执行实则是对领导干部的保护，它减弱了人主观意识的干预，让事务处理有章可循、有法可依。但就目前行政事业单位的制度建设情况来看，绝大部分在预算业务、收支业务、资产管理业务、政府采购业务、合同业务、基本建设业务六大领域都建立了相关制度，但是其中不乏很多单位都存在一个共性问题，即制度建设时间较久远。相当部分制度没有根据当前的经济业务发展情况，及时更新、改善，使制度成为应付检查的工具，形同虚设，不能指导实践工作和起到监督控制的管理效果。

3.行政事业单位内部控制评价层面人岗不匹配。近年来，财政部每年会定期组织开展行政事业单位内部控制报告编报工作，了解各单位内部控制建设情况，包括是否设立内部控制领导小组，是否开展内部风险评估工作，内部控制在各项经济业务中是否起到监督的效果等并提供相关佐证材料。在现实执行过程中，因为编制等种种原因，绝大部分单位并没有成立专门的部门或人员来负责内部控制工作，往往由财务部门或审计部门牵头负责。但他们一般具有较强的专业相关性，缺乏专业、系统的内部控制知识培训，对经济活动中各项业务及流程暗藏的风险点不敏感，无法及时发现和捕捉到潜在问题，从而不能发挥内部控制制度的监控作用，以至于检验内部控制建设有效性的评价工作几乎流于形式，提供的佐证材料也差强人意。

4.行政事业单位内部控制信息化层面尚处于起步阶段。随着社会的迅速发展，业务纷繁复杂，不管是在信息量还是工作量上，都对行政事业单位的管理水平提出了更高的要求，信息化建设是大势所趋。但目前基层行政事业单位内部控制信息化建设并不理想。据了解，大多单位在日常业务较琐碎的收支业务、资产管理业务方面建立了信息化系统，来辅助和加强管理。但即便是这些领域建立了信息化系统，但系统与系统之间却是孤立的，并没有完全做到信息衔接有效，依然存在信息沟通不畅的现象。對于预算管理业务、基本建设业务、合同管理业务等方面建立内部控制系统的则更属少数。这其中原因可能是一方面缺乏资金和人才的支持，信息化建设无疑是要投入大量财力和人力才能达到预期效果的;另一方面可能缺乏有力的指导，绝大部分单位多多少少会存在想要建立信息化系统却又不知如何下手的困惑。

三、完善行政事业单位内部控制的对策

1.强化领导层对内部控制的认识，进一步增强风险防控意识。内部控制建设早已不是新鲜词汇，每一位管理者尤其是身居要职的领导者都应该了然于心，并且还须做到在思想上充分认识内部控制的重要性，时刻警惕，高度重视，深刻领会它关乎着每个普通员工、领导干部甚至整个单位的健康良性发展;还要在行动上主动学习内部控制的相关知识，防止思想固化，有条件的单位可以经常邀请内部控制领域的专家来宣传指导工作。长此以往，在领导的头雁效应下，单位内部有利于形成良好的内部控制建设的人文环境。只有人人都有内控意识，内部控制工作才能顺利有效地开展。当然，结合实际情况，单位的一把手领导大多非专业出身，想要他们主动深刻地认识到内部控制的重要性的确有点理想化，但这时候熟悉和了解内部控制的中层领导干部需要发挥主观能动作用，要有担当和不畏困难的勇气，想方设法地让单位领导层重视内部控制，从而推动内部控制建设逐渐完善。

2.构建完善的内部控制制度体系，提高制度的执行力。内部控制制度的建设和完善不是一朝一夕或者某一个人或部门能完成的，也不是财务部门或审计部门凭空想象出来的。制度的建设建立在对各项业务、各个环节、各个岗位都非常熟悉的基础上，需要各个部门业务能力较强的人员根据当前经济业务的实际情况充分考虑、通力合作来共同完成。制度建设是全员参与的动态过程，它不是一成不变、一劳永逸的。制度的建设除了要全面、科学，还要有可执行性，能够在实际的业务流程中经得起实践的考验，坚决不可出现制度建立和实际执行“两层皮”的现象。同时，要建立有效的监督机制和奖惩机制，比如引进第三方审计来监督内部控制制度的执行情况，来确保制度执行到位;设立奖惩条款，时刻提醒单位人员在工作中落实制度规定。

3.加强内部控制建设队伍的人才培养，优化岗位设置。国家对内部控制工作越来越重视，对单位内部控制建设的要求也越来越严格、越来越具体，这种情况下，行政事业单位亟需尽早培养内部控制方面的人才，只有先培养出一批专业素质高，综合能力强的人员，才能带动整个部门和单位做好内部控制建设工作。一方面，要积极组织部门优秀人员参加上级主管部门或培训机构安排的内部控制工作培训，了解最新的内部控制经验和做法;或者积极向兄弟单位交流学习，互相取长补短。另一方面，设立专门的内部控制岗位。内部工作人员需要一些责任心强、抗压能力好且既要熟知业务，又要有财务、审计、管理等多方面能力的高素质人员来担任。设立专门的岗位，有利于提高内部控制工作人员的积极性，也有利于使单位的内部控制建设工作做得更细、更实。

4.利用现代化信息技术，提高内部控制管理水平和能力。信息化建设是必然的发展趋势，但建立内部控制信息化系统也是一项长期、庞大的工程。首先，要得到单位领导层的重视和支持，从而能够获得资金和人力的保障。其次，要成立专门的信息化系统工作小组来调研及筹划，负责内部控制系统的顶层设计。可以向已经上线信息化系统的单位请教经验和做法或者直接向软件信息公司提出诉求。单位内部负责相关业务的职能部门要认真梳理每个业务、每个环节、每个流程、每个岗位权限和制度要求，以便形成明确的需求方案。单位的内部控制最终需落实在上文提到的六大业务中，因此，需要将这六大业务集成到一个系统里，实现业务财务一体化，打破信息孤岛，使流程和管理更加顺畅。再其次，信息化系统实现后仍需加强培训和维护。随着外部环境的变化，系统的流程和控制要能够随时优化和调整来适应外在的变化，从而使内部控制更加科学、合理、有效。

四、结语

行政事业单位加强内部控制建设是贯彻党中央党风廉政建设的需要，也是自身长期稳定健康发展的需要。只有在充分认识内部控制的重要性和建立完善的内部控制体系的基础上，才能在发展过程中不断发现自身存在的风险和漏洞，及时补缺补差，才能提升行政事业单位的管理水平和管理能力，实现为人民服务的职能。

（作者单位：黄山学院财务处）