我国城镇污水处理企业特许经营管理研究

吕融融

摘要：近年来，我国城市污水处理行业通过公开招标的方式让更多的经济主体与经济成分进入城镇污水处理中，开始采用BOT、TOT、委托运营等方式进行特许经营。这种方式顺应了市场经济发展规律及市场经济机制，更大程度上提高了污水处理的效率与效果。文章借鉴国内外经验，研究国内外文献综述与各类案例，结合我国城镇污水处理实际情况对我国城镇污水处理企业特许经营管理进行研究。

关键词：城市污水处理;特许经营;价格管制;质量管控

一、城市污水处理概述

城市污水是指因为水中混有大量液态或者固态的污染物而不能正常使用的水，来源是企业单位、事业单位、居民在水资源利用过程中产生的连带生成物。城市污水主要包括生活污水、被污染的雨水、工业废水等。城市污水集中处理的定义是指在我国城市发展规划之下的，污水处理主体投资建设城市污水有关设备与设施，主要包括器械、设施、机器及转移或者减少污水排放所需要的设施设备。对城市污水进行统一的收集与处理，让污水处理后的水实现无害化，让污水处理后的水实现资源化。从我国城镇污水处理的行业性质来说属于自然垄断行业，如我国的邮政行业、电信与电力行业，以及自来水等行业，都属于典型的自然垄断行业。作为典型的自然垄断行业，具有传输商品或服务的网络系统，生产性具有范围经济效益，标准具有同一性等行业特点，除此之外，我国城镇污水处理的固定资本较大，需要投入大量资本才能开业，而这种成本很难再度回款与利用。我国城镇污水处理行业的商品与服务具有很强的公共性，需求弹性较小，是广大人民群众所需要的基本服务。

我国城市污水处理行业经历了三个发展历程，20世纪50至60年代，我国的污水处理技术与污水处理管理都处在雏形期，较为落后;在20世纪70至80年代，随着我国经济社会迅速发展，国民生活水平不断提高，城市污水处理的难度也越來越大，污水中的各种污染成分也变得复杂多变，污染程度也越来越高，人民的身体健康也受到了前所未有的威胁，针对这些问题，我国开始建立大型污水处理厂，第一个大型污水处理厂是天津市纪庄子污水处理厂，为我国大型城市的污水处理树立了标杆与示范，也为当时的污水处理事业奠定了基础。20世纪末我国城市污水处理技术得到了较大发展，污水处理厂不断加大建设规模，提高污水处理技术，国外的先进技术也不断引入与发展。

虽然我国污水处理行业得到了长足的发展，产生了质的飞跃，但现阶段仍然存在着很多问题。如污水处理设施严重不足、建设资金严重不足、资金利用不合理、价格制订不合理、质量监督力度不足等问题。我国城镇污水处理设施严重不足，特别是配套排水管的建设与发达国家相比差距仍然较大，我国城镇污水处理是一项系统性的工程，污水收集系统与污水处理系统的设施设备要与污水处理需求同步或者超前建设才能达到污水处理的目的。我国污水处理行业建设资金不足，现阶段我国城市污水处理工程造价越来越高，资金筹措工作越来越困难，同时也存在城市污水处理资金利用不合理情况，不能从实际情况出发选择最为合适的工艺配套，让已经建好的厂区设施设备不能得到充分利用。

我国城市水的管理存在管理部门不统一等诸多问题，在城市供水部门与城市污水处理分属于不同的部门，我国的省市水质检查的相关系统与废水处理管理系统也不属于同一管理系统，城市的排水网络管理与城市污水处理厂的管理也分属于不同的管理部门，除此之外还有水资源管理部门、卫生管理部门与农业管理部门等各种管理部门，这些部门的交叉重叠都对我国城市污水处理的管理造成了不便。借鉴国外先进经验，发达国家对水资源进行统一的管理与筹划，让城市污水处理达到污水回用的目的，也可以让城市污水处理效果达到预期水平。

污水处理费用是城市污水处理得以运营与发展的基本保障，是运营资金的主要来源。国家规定征收城市排水设施的使用费用，而收费的价格不合理，让回用水用户投资较大，价格不符合成本投入，让污水资源化的实现越来越困难。建立有效的管理体制，让市场资本进入城市污水处理行业，让特许经营在我国污水处理行业中充分发挥作用不失为一个有效举措。与此同时，水污染、水质量的监督不足也是其中的一个显著问题。在城市污水处理过程中，存在低效率与寻租等弊端与问题，如要有效解决这些问题，必须要加强质量的监督管理，在质量监督管理过程中坚持公平、公开、公正的管理原则，同时要具体问题具体分析，不能一刀切，直接关停企业生产经营活动。

二、城市污水处理的特许经营制度

特许经营制度从概念角度看，是政府通过合同约定或者契约的方式，让企业经营管理相应的业务，企业提供对应服务，国家对其拥有所有权。从经济学理论角度来看，我国的特许经营制度的发租方是行政部门，特许经营的承办可以是公立机构也可以是自然人与私营企业，承租方对公共事业进行开发与管理，承租方自负盈亏并承担相应的风险。改革开放以来，特别是我国加入世界贸易组织，实现与世界接轨，我国社会主义市场经济不断发展与完善，经济、社会等事业都得到发展，但城市公共事业的发展仍然较为落后，总体建设水平较低，存在滞后性。特许经营制度的诞生与发展是保证公众利益，维护公共工程安全的一项有效制度措施。我国特许经营权坚持八项基本原则：研究特许经营权中所涉及发租房与承租方的关系，本质上是一种合作伙伴关系;公共项目的委托需要依据承租方的信誉程度;服务需要有一定的连续性;项目的性质与企业的经济状况是分担风险与分享利润的基本依据;从政府的角度出发，对于多种经济主体参与到公共事业中来给予鼓励;公用事业依据收支平衡的原则进行相应管理;公用事业特许经营应在保证公众利益不受损害的前提下进行;政府和特许经营企业应建立公众参与渠道。我国特许经营制度主要包括几个方面：目的导向、监管机构、适用区域、授予与撤销、授权主体、运营、法律责任、监督与管理、价格监管、污水处理企业的特许经营期限等。城市污水处理现行价格模式存在的问题主要有价格对污水处理行业效率没有形成有效的激励机制，没有起到有效的鼓励作用;改革开放以来城市污水处理的价格对市场的调节作用一直呈排斥态度;城市污水处理行业的定价方式同样不能发挥刺激生产的作用。

特许经营制度下城市污水处理质量管理体系中城市污水处理服务属于典型自然垄断行业，对于受众市场来说，很难让服务产品与服务质量相互比较，对于受众市场的消费者来说是被动接受产品的服务与质量，很难通过市场进行优胜劣汰。政府有必要对污水处理服务进行监管，尤其是对产品和服务的质量进行管理。在城市污水处理行业中，与消费者利益最直接相关的是污水处理服务实行质量管理。同理政府也应对特许经营制度下城市污水处理价格进行管理。纵观全球市场，20世纪70年代前后，在西方经济市场中形成供求平衡关系，经过发展与摸索，政府控制与市场经济都不能管理好城市污水处理行业，只有在政府管控之下在污水处理行业中引入市场竞争机制，才能实现合理监管与合理运营。美国是实施污水处理行业价格改革的第一个国家，英国城市污水处理的显著特点是系统性。西方国家的城市污水处理实践为我国提供了有益启示：政府管理要坚持法制化，经济原理是价格形成的基础，逐步实现审定价格的程序化与规范化，完善价格结构同时合理利用资金资源。需要提出的是，经济原理中城市污水处理价格的影响因素主要受供求关系的影响、规模经济效益。要在市场经济体制下形成污水处理服务定价模型及污水处理管制模型，将我国城市污水处理特许经营管理科学化、体系化。

三、特许经营制度下城市污水处理质量管理

从我国社会主义现代化建设的要求与我国城市污水处理行业特征来看，特许经营制度下政府对城市污水处理厂实施质量管理是重中之重。这一举措有利于保障消费者基本权益，保障大众的基本权益，同时有助于污水处理行业的健康发展与提供高质量的产品与服务。在现实生活中，我国政府对城市污水处理厂实行质量管制的过程中存在一些问题。

首先，提出“X-低效率”概念， “X-低效率”指的是存在配置低效率外，还存在着其他不明原因的低效率情况。特许经营制度下，我国政府对城市污水处理厂实行质量管制的过程中存在着“X-低效率”的问题，在经济环境之下，污水处理行业缺乏竞争压力的情况下，污水厂的成本意识可能会淡化，甚至出现投机取巧、偷工减料的情况，很难进行技术创新，没有降低成本的积极性与主动性。成本的投入多少与使用情况直接决定着污水处理质量的高低，对我国污水处理行业来说，成本投入的多少直接影响着出水质量的好坏，国家对污水处理厂进行合理的质量监督管理，让污水处理企业不断降低经营成本的同时提升污水处理质量，让污水处理水质达标，这样能实现双赢。

特许经营制度下，在政府对我国城市污水处理行业进行质量监管的过程中出现了管理成本高的问题，也存在管理效率低的问题。在我国城市污水处理厂的管理经营过程中，特许经营的时限越长，法律法规的实施成本就越大，这就会导致部分法律法规与管制手段不符合我国城市污水处理企业的实际情况，产生不合理性与滞后性。对政府管制成本的分析可以分为两大类，一是比较容易评估比量的成本费用，是政府承担的成本费用;二是污水处理厂企业自身承担的成本费用，而这一种成本费用比较难进行估量。

特许经营制度下，我国对城市污水处理企业进行质量管理的过程中，比较明显的问题就是管理者与被管理部门之间存在信息不對称。对我国城市污水处理的成本、质量、效率与技术的了解程度，被管理部门比管理部门更清楚，但被管理部门不会主动将信息传递给管理部门。管理者与被管理者的地位、视角与利益权衡不同，导致信息不能有效传递与沟通。管理者站在社会利益的角度，通过质量与价格的管制实现优化资源配置，实现社会利益最大化。而被管制单位追求的是生产效益与经济利润的最大化。二者间的不同点最终会导致政府管制的博弈现象，会导致信息不平衡。特许经营制度下，我国对城市污水处理企业进行质量管理的过程中，会出现质量监督机构道德风险问题。政府主管部门与政府监督机构的相互沟通关系过程中存在着目标差异性与信息不对称性，这种信息不能相互沟通会导致相关监督机构为了实现自身的利益最大化，让道德风险与寻租问题逐渐出现。

针对以上特许经营制度下我国对城市污水处理企业进行质量管理的过程中所产生的各类问题，政府部门应采取针对性的解决措施。政府部门应与质量管理机构建立委托代理关系，保证消费者利益的最大化，强化质量监督与检测，实现社会效益与环境效益的最大化。政府部门对质量监督机构进行规范，监督费用限制与价格定制在静态分析中表现为常数。在此基础上，质量管理机构与城市污水处理厂之间建立基于质量的博弈分析。质量管制机构、城市污水处理厂及消费者三者之间是一个闭环动态博弈回路。质量管制机构与城市污水处理企业是管理与被管理的关系;城市污水处理企业与消费者之间是经济市场中的卖方与买方的关系，表现市场经济条件下的供求关系;质量管理机构是市场中消费者的利益代表，政府对污水处理厂的服务与运营进行行为规范。

在以上分析与研究的基础上，在此针对我国政府对城镇污水处理特许经营权下质量管理提出几点建议：首先，以人为本，政府要高度重视广大人民群众的利益与消费者服务质量，将人民的利益放在第一位。其次，质量管理机构要打通信息渠道，降低质量管制的成本，提高信息传输的渠道、方式、效率，激励管制积极性，加大管理力度。最后，对于存在违规行为的污水处理厂要加大处罚力度，在特许经营改革之后对污水处理行业进行严格规范。

四、特许经营制度下城市污水处理价格管理

21世纪以来，我国城市化不断加快，城市化率不断提高，但水资源的缺乏与水污染依然是所面临的主要环境与社会问题。污水处理所提供的服务商品不是一般意义上的商品，污水处理是一种用水服务的衍生品，同时污水处理有着明显的区域自然垄断性，污水处理企业与政府的信息不对称性质等都决定着特许经营制度下城市污水处理价格的相关管理存在一定的难度。特许经营制度下，我国对城市污水处理进行投入与运营，属于公共基础性质的建设与管理，长久以来对成本管理的控制不重视，对特许经营制度下城市污水处理价格管理缺乏有效手段。在此提出几点政策建议：第一，以流域为单位系统，让企业成为主体，合理利用市场经济规律与市场机制，合理治理水环境的污染。第二，引入竞争机制，让成本与效率成为制订价格的基础依据。第三，建立健全我国的相关法律法规，不断规范定价行为。第四，对特定范围内低收入群体进行针对性的价格补贴。

特许经营制度下城市污水处理价格管理，企业要充分发挥主体作用、市场经济规律与市场机制相适应，以流域为基本单位，合力进行污水处理治理工作。在水处理体系中，城市水环境污染和流域环境污染是互为因果的关系，二者之间相互影响相互作用。在流域范围内各地区的用水与排水、排污都有较为强大的负外部性，在整体性与系统性的前提下要真正做到以流域为单位，统一规划、统一管理，最终实现统一行动，让流域水环境污染得到法律支持。建立市场机制，同时让企业“有限、有效、有责”地实施管理。

特许经营制度下城市污水处理价格管理要引入竞争机制，让成本与效率成为制定价格的依据与基础。通过绩效与成本的比较，有效打破信息不对称的弊端，可以确保污水处理企业污水处理价格的合理性与科学性，采用比较竞争机制，让每个污水处理企業自觉降低成本，提升效率，提高服务质量。

特许经营制度下城市污水处理价格管理，要建立健全相关法律法规，规范定价行为，同时对低收入群体进行相应的价格补贴。价格管理的核心问题是成本控制，建立合理的成本监审制度，建立健全法律规范，对定价行为进行管理，平衡三方利益，实现定价的程序与信息公开、公正、透明，让纳费者放心。同理，在对低收入群体进行价格补贴的过程中也要做到补贴透明，同时要在目标补贴群体中不断提高群众的福利待遇。

参考文献：

[1]梁佳钧.污水处理现状及污水管理[J].针织工业，2014（02）：40-43.

[2]白静.小城镇生活污水治理模式探讨[J].资源节约与环保，2019（04）：124+128.

[3]赵冬楠.小城镇污水处理厂经济决策分析方法研究[D].沈阳：辽宁大学，2014.

[4]董娜.城市污水处理收费管理原理探讨[J].中国新技术新产品，2015（03）：174.

[5]刘平养，沈哲.基于生命周期的农村生活污水处理的成本有效性研究——以浙江省白石镇为例[J].资源科学，2014，36（12）：2604-2610.

[6]吴丽玲.污水处理成本定价研究[J].价格月刊，2019（04）：13-17.

[7]卢德强.污水处理厂成本控制探析[J].科技创新与应用，2019（28）：189-190.

（作者单位：太原市城市排水管理中心）