当前我国民办托育机构面临的困境及其应对策略

王潆慧 柳江华

［摘 要］ 当前关于托育的研究主要着眼于需求方，对作为供给方的托育机构的研究较少。这不利于勾画我国托育服务发展的全景和促进相关法律政策的完善。本研究对西安市15家民办托育机构负责人的深度访谈显示，当前民办托育机构面临着多重困境，其中最突出的是生存困境，具体表现在成本投入高、生源挑战、收费标准低三个方面；其次是政府支持困境，具体表现在地方政府规范建设滞后、监管不完善、资金扶助不足、宣传缺失四个方面；再次是师资困境，具体表现在师资招聘难与师资稳定性两个方面；最后是来自家长的服务压力，一方面家长要求托育机构提供安全贴心的照护和高质量的教育，另一方面家长又希望价格低廉。对这些困境产生的主要原因进行分析，可以发现，只有地方政府切实提高对托育的重视，完善顶层设计与规范制定，加强托育宣传，提供资金支持，同时托育机构自身加强师资建设，提高服务能力，才能形成机构保质、家长认可、政策支持的良性循环，最终实现公共托育服务的健康发展。

［关键词］ 托育服务；托育机构；民办教育

一、问题提出

3岁以下婴幼儿照护服务是《“健康中国2030”规划纲要》生命全周期服务战略的“最初一公里”，事关婴幼儿健康成长、千家万户福祉和民族未来。2017年，习近平总书记十九大报告中，“幼有所育”被列为“七有”民生工程的第一项；2019年，国务院出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（下称《指导意见》）；2021年，中央决议实施三孩政策，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（下称《决定》）强调发展普惠性托育服务。因此，考察托育服务状况并提出促进其健康发展的建议，具有重要现实意义，近年来快速成为学界热点。①

当前，托育研究主要着眼于需求方，相比之下，着眼于供给方即托育机构的研究相对较少。CNKI文献分析表明，2021年发表的274篇托育研究期刊文章中，排在前三的主要主题为“托育服务”“婴幼儿”（含0～3岁婴幼儿）“照护服务”，相关文章分别有63、44、25篇；相比之下，几首没有文章将“托育机构”作为主要主题。进一步考察发现，这些研究主要分析了国家/地区宏观层面或家庭微观层面上的托育服务需求。比如，洪秀敏等基于2020—2035年我国婴幼儿数量的估算，预测全国托育机构需求量将先增后降并于2035年稳定在7万至8万所。[1]目前，我国托育机构供给仅满足了不到10%的0～3岁婴幼儿的托育需求。②微观层面上，家长偏好“公办性质、有国外课程、全日制、有早期教育专业资质教师”的托育机构。[2][3][4]当然，家长在希望孩子获得专业照护和早期教育的同时，也希望服务价格能够亲民。[5][6]

经过20年的发展，民办托育机构已成为（非家庭）托育服务主要供给方。1990年左右，事业单位逐渐剥离社会职能，同时集体经济大幅萎缩，以二者为主要依托的公办托育服务体系逐渐消亡。[7][8]过去20年，3岁以下婴幼儿的照护主要依赖家庭自身。[9][10]与此同时，工作—家庭矛盾导致年轻父母对托育服务有突出需求，加之其经济条件改善、育儿观念有所转变，民办托育应运而生并逐渐占据托育服务业主导地位。据教育部最新统计，3岁以下婴幼儿托育机构中，民营机构占比约三分之二（66.8%），教育部门、事业单位等经营的公办机构仅占三分之一。民营托育机构是遵循市场规律而兴起的产物，所以大部分为营利性机构，小部分为非营利性机构。[11]以上海市为例，2019年官方登记营利性托育机构104家，非营利性托育机构44家，免费福利性托育点1家。[12]

尽管过去几十年间民办托育机构在数量上发展较快，其生存和发展质量却不如人意，这不利于国家有关3岁以下婴幼儿照护服务方针的执行。《指导意见》提及，“充分调动社会力量的积极性，多种形式开展婴幼儿照护服务，逐步满足人民群众对婴幼儿照护服务的需求”。显然，国家期望民办机构成为婴幼儿照护服务的重要供给方。从现有研究和报道来看，无论是营利性还是非营利性民办托育机构，经营稳定性都较差、倒闭风险较大。[13][14]据西安市卫健委统计，自《指导意见》发布以来，该市至少有50%的托育机构因无力经营而倒闭。这一现象在一定程度上解释了为什么当前我国的托育服务供需失衡问题仍然突出。

截至目前，从供给方（主体是民办托育机构）视角深入细致地看待托育服务建设困境及其成因的研究相对较少。本文认为，托育机构是托育服务核心利益相关方，缺乏这个视角的探讨使得以往研究关于如何发展托育服务的建议不够全面并且使其在现实中的可操作性不可避免地受到一定影响。个别研究一定程度上弥补了这一不足，但其研究对象多位于北京、[15]上海、[16]南京[17]等东部发达地区。因此，所得结论的普适性还需要来自中西部地区的结果加以验证。本文选取西部城市西安市的民办托育机构为研究对象，从机构视角系统地归纳民办托育服务发展中的困境及促進其健康发展的应对策略。

二、研究方法

（一）研究对象

通过便利抽样，本研究选取西安市15家民办托育机构为研究对象，对相关负责人进行深度访谈。被访机构和被访人的基本信息如表1所示。

（二）研究工具

作者在开放式访谈前设计了访谈提纲（见表2）。提纲设计围绕研究目的，分为三个方面：现状、困境、对策建议。现状访谈有助于理解困境，而困境分析又有助于理解被访者提出的对策建议。就每一个访谈方面而言，各问题并不具体，主要用于给被访人一个提示，鼓励访谈对象畅所欲言。

（三）研究过程

利用上述提纲，作者对所选机构的相关负责人进行开放式访谈，通过“他者”（被访者）的逻辑，理解民办托育机构运营过程中的困境及希望政府提供的支持措施。[18]访谈过程中，以受访者自由表达为主。如上所述，访谈提纲主要用作提示作用、避免访谈离题过远；采访过程中，作者采用启发式提问，根据被访者对上一个问题的回答，自然地形成下一个问题。[19]每次访谈平均持续1个小时，最终整理获得120 000余字的文字资料。

（四）数据处理

数据分析采用扎根理论编码方法。作为一种定性研究方法，该方法适用于对新生现象进行探索性研究并建立解读框架。[20]分析的核心是对访谈资料的三级编码：开放式编码（一级编码），是对原始访谈资料逐字逐句进行登录、标签，以归纳产生概念、范畴（此为副范畴）；[21]主轴编码（二级编码），用于分析副范畴之间关系，以归纳形成更高一级的范畴即主范畴；选择性编码（三级编码），用于系统处理主范畴之间关系、确定核心范畴，并围绕“核心范畴”串出“故事线”，由此归纳形成建立在诸范畴关系基础之上的、扎根于研究场景的理论。[22]

本研究对原始资料的编码和分析借助了Nvivo 11软件。开放式编码得到552条原始语句及相应初始概念；通过整合、分类并剔除重复频次≤2的概念，最终提炼出47个概念，并进一步归纳为13个副范畴。表3展示了副范畴“收费标准低”及其对应的概念（造成该难题的原因）。主轴编码从副范畴中归纳出4个主范畴：生存困境、政府支持困境、师资困境、家长服务压力。比如，“生存困境”主范疇由“成本投入高”“生源挑战”“收费标准低”3个副范畴归纳而来。选择性编码结果如图1所示。维持机构生存是机构投资人/负责人考虑的中心问题，因而“生存困境”主范畴是核心范畴，其余主范畴尤其是“政府支持困境”对其施加直接或间接影响。相应地，提升政府支持既可直接缓解民办机构生存困境，也可通过改善师资困境、家长服务压力而间接缓解该困境。

作者选取12份访谈记录进行编码分析，剩余3份记录（N04、N08、N12）做理论饱和度检验，未发现新的概念。因此，图1所示“民办托育机构发展困境及应对模型”在理论上达到饱和。

三、研究结果与分析

四大困境中，被访机构反映最强烈的困境在于生存、政府支持两个方面，其次是师资困境，家长服务压力被提及最少、程度也最轻。

（一）生存困境

被访15家民办机构中，没有一家处于明显盈利状态。本文综合机构当前收支平衡状况、寻找资金支持的急迫性、被访人关于经营压力的主观感受，将被访机构生存困境程度划分为三个等级：非常困难、比较困难、轻度困难。其中，生存非常困难的机构有6家，具体表现在：收不抵支状况严重，被访人提及非常大的经营压力，机构可能在不久的将来倒闭或者投资人正通过抵押房产贷款甚至卖房来勉强维持机构运转如缴纳房租、发放人员工资等。6家机构生存比较困难，具体表现在：处于亏本状态，被访人感受到一定程度的经营压力，但机构预计可以依靠自身力量运营，将来有希望转亏为盈。存在轻度生存困难的有3家，具体表现在：机构微利运营或收支基本平衡，负责人或投资人未提及明显经营压力。兹举一例非常困难的情况：

N06（表1中被访机构编号，下同）：“因为遇到疫情……我把房子全卖完了，（然后）把卖房子的钱再给老师发工资……不舍得离开，因为你投入了毕生的心血在上面……我们投入了三千万，后期要还很多的贷款，真的压力好大好大。”

生存困境具体表现在三个方面（扎根理论编码的“副范畴”层次）：成本投入高、生源挑战、收费标准低。这三个具体困境意味着民办托育机构支出高而收入低，入不敷出，从而在根本上难以持续健康发展。

1. 成本投入高

这是生存困境中被谈论最普遍且篇幅最长的一个方面。所有被访机构负责人都谈到，运营前以及运营过程中需要进行大量投入，且生均投入明显高于幼儿园和早教机构。其中，N02、N06、N11三家机构提及，他们通过卖房或房产抵押贷款来维持资金链，对此，从上述生存困境例子可见一斑。

当然，机构因服务对象和定位不同，成本投入上存在一定差异。托育、幼儿园合营的机构，除教师外的人员、某些设施可以共用，且容易获得政府备案和微薄补贴，生均投入相对较低。高端机构，因地理位置、服务要求更高，前期投入相对较高。

2. 生源挑战

15家被访机构中，13家的负责人提及直接影响机构收入状况的生源问题。第一，招生困难。上述13位负责人都提及这一问题，其中6位负责人提及生源不足是其现阶段经营中的最大困难。第二，在读婴幼儿出勤率不足，较难达到满员运营，共有4位负责人提及这一问题。

N11：“我们现在最大的问题就是招生困难。没有生源，我们就扛不下去了。”

初步看来，机构因设置形式不同，所面临的生源挑战存在差异。5家仅经营托育服务的独立型机构中，4家都表示生源是其面临的最大困难。相比之下，其他既经营托育还经营其他服务的10家机构中，仅2家表示生源是其面临的最大困难。比如，N06、N14、N15三家机构提及，他们通过更盈利的早教模块来应对托育生源问题。

3. 收费标准低

在生存困境的三个具体表现上，收费标准低被谈论的相对较少。收费适中的9家机构负责人反映，他们的服务收费水平较低、不足以回收成本；其中，3家机构负责人进一步指出，在收费偏低的情况下，为扩大生源还需要做些优惠活动。

N06：“我们定的是一个月1380元，伙食费是来一天收一天，一天20，一个月240……这样的收费是赔着本做。”

机构因定位不同，收费自然存在差异。个别高端机构比如N01、N03、N15，收费明显高于西安市普惠标准。

综上所述，被访谈机构普遍面临生存困境。但是，各机构在具体方面上有所差异，这也在某种程度上解释了各机构生存困境程度上的差异。初步看来，独立、非营利民办机构的三方面困境均比较突出，生存压力最大。非独立型即幼儿园托班，生存压力最小。

（二）政府支持困境

四个方面困境中，政府支持困境被谈论的篇幅最长，具体表现在四个方面：针对性的法规标准建设滞后、监督管理不完善、资金扶助不足、宣传缺失。

综合考虑这四个方面困境存在情况及对机构运营的影响，将政府支持困境分为3个程度：非常困难——被访人提及上述四个方面困境，认为其对机构运营造成了非常大的不利影响，从而对政府抱怨非常大；比较困难——被访人提及某一个或几个方面困境，认为其对机构运营造成了一定程度的不利影响，从而对政府抱怨比较大；一般困难——被访人提及某一个或几个方面困境，认为其对机构运营造成了一定程度的不利影响，但是他们也提及了政府在支持托育机构发展上的某些值得肯定之处，因而对政府无太大抱怨。据此标准划分，8家机构感受到非常大的政府支持困境，5家机构感受到比较大的政府支持困境，2家机构感受到的困境程度一般。兹举非常困难的情况一例：

N05：“據我所了解的市场状况，市场很混乱……今年还有去年，经历过疫情和冬季生源的紧缺，现在的情况确实很不容乐观……政府层面也没有什么具体措施……按这样的情况，像我们这样的托育机构，很难生存下去，谈何发展。”

1. 规范建设滞后

这是政府支持困境中被谈论得最普遍且篇幅最长的一个方面，15家机构对此均有谈论。由于下面的原因，独立型机构遭遇到的困境更大。

首先，有10家机构提及，当前西安市有关托育机构场地建设标准未考虑托育自身规律。无论是独立型还是非独立型托育机构负责人都认为，0～3岁婴幼儿（其中不少在两岁以下）托育与3岁以上幼儿教育存在明显差异：托育对象沟通能力、自理能力较差，饮食和照护精细程度更高，师生比（约1 ∶ 5）成倍高于幼儿园，规模一般不像幼儿园那么大。但是，当前托育场地标准主要以幼儿园标准为依据（保健区、厨房面积、食品、消防等方面），大多数现有民办托育机构尤其是独立型机构很难达到这些标准，因为租赁场所可改动空间有限，所以他们几乎不可能获得政府认可、备案。

N15：“关于食品经营许可证这个，如果你想让大家规范了，你就不能按幼儿园的标准去走……然后是卫生评估、防疫这块儿，他们也是按照幼儿园的要求走的，你的保健室必须达到12平方米以上，这方面特别困难……食品经营许可证、卫生、消防，三个证全了之后你才能去备案。你像我们食品经营许可证办下来了，到卫生评估就卡在这儿了，我们也想把这个做好、备案成功，成功之后国家不是有对3岁以下的补贴嘛，但我们够不上拿不到。”

其次，有6家机构负责人指出，政府未出台充分考虑0～3岁婴幼儿生长发育规律的可操作保教保育规范和指南。市场上一些培训机构、教育出版商借机谋利，导致当前托育行业的师资培训、服务内容五花八门。个别负责人提及，相对于南方，陕西这边的规范和指南建设相对落后。

2. 监管不完善

监管问题一方面体现在托育主管部门不明，投资人在办理手续时不知道“父母官”是谁；管理部门对具体业务流程不熟悉；各相关职能部门联动性较差、相互推诿；总体行政效能低下，业务办理过程烦琐。共有5家机构提及此类问题。

N07：“办理手续还是很麻烦。因为托育是个新生事物，各个部门对这个了解程度不是那么深，相互推诿……”

另一方面，西安市有关部门对托育行业监管不严，当前托育市场混乱。准入门槛低，师资、证照、场地环境等方面无保障的机构泛滥，借托育发展之势谋利，极大地影响了托育行业的规范化发展和孩子们的身心健康。共有9家机构提及该问题。

3. 资金扶助不足

15家机构均反映，目前西安市对于民办托育业的支持主要还是精神鼓励，缺乏实质性资金支持。③5家机构抱怨，运营过程中的水、电、暖气、物业费用均按照商业标准收取而不能享受民用待遇。7家机构提到，疫情停课期间，各机构在无收入的情况下需自行解决房租、人员基本工资等，国家有关房租减免等方面的补助政策在西安市未有效落实。最后，15家机构中，只有2家非独立机构拿到了政府按照生源发放的微薄补贴。

N05：“……冬季牵扯到用电供暖，单个月的电费就有可能八千。这边无论电价还是其他的都是商业性质的……”

N10：“两个月的房费减免那是国家要求，然后个人要去和房东谈，跟区政府、市政府没有关系。”

N14：“没有什么政策，开业到现在已经三年多了，从来没有过任何优惠。其实，最起码在疫情期间给个补助，要不然很难撑……”

4. 宣传缺失

被访机构普遍认为，宣传是解决托育机构生源挑战的重要举措。但是，15家机构中有14家都谈到，他们的宣传主要靠自身力量，比如自己打广告、发传单或学生家长朋友圈，目前政府、社区没有帮助机构进行托育知识、机构品牌方面的宣传，以此来提高机构在群众中间的认可度。

N15：“现在就是想让他们帮你宣传都很难，只能自己通过一些途径……”

从访谈来看，托育机构因区域、设置方式不同而感受到不同程度的政府支持。一方面，在个别区政府工作人员相对比较负责，因而其辖区内机构可以感受到较为良好的服务。另一方面，从上面的叙述可以看出，非独立型机构所遇到的政府支持困境程度相对较轻。

（三）师资困境

根据编码分析，师资困境具体表现在师资招聘难、稳定性差两个方面。

考虑到在被访者眼中生存压力是核心困境，综合考虑这两个方面困境存在情况及对机构生存造成的影响，将师资困境分为4个程度：非常困难——师资问题非常突出，已明显对机构正常运营造成困难；比较困难——师资问题比较突出，某种程度上已对机构正常运营造成困难；一般困难——在师资招聘、稳定性的某一方面存在问题，但另外一方面情况良好；无困难。对应以上各师资困难程度的机构分别有4家、3家、5家、3家。可以看出，被访机构负责人感受到的师资困境程度低于前面两个困境情况。

1. 师资招聘难

机构招聘教师一般要求学前教育专业毕业、持有教师资格证、有相关实习经历，一部分教师要求具有育婴师证、亲子证。招聘渠道主要为线上招聘、校招。访谈中，有5家机构负责人反映存在明显或一定程度的招聘困难，其余机构未提及该问题或明确表示不存在这方面困难。招聘困难既体现在愿意来的教师少，也体现在招不到合适的、优秀的教师。

N15：“招聘这块儿也挺难的。那就是你想要招的很优秀的托育老师很少，淘出来2%～3%就很不错了。”

2. 师资不稳定

这是师资困境中被讨论篇幅较长的一个方面。15家民办托育机构中，有9家机构负责人提到了不同程度的教师流失问题。其中，有5家机构负责人进一步指出，教师除在托育行业内流动外，还可能离开本行业，导致行业师资进一步减少。4家机构负责人提到，机构流失的教师既包括任职时间较短的新教师，也包括接受过系统培训、任职时间较长、经验比较丰富的老教师。

N06：“……国家培养的这些孩子都挺可惜的。因为这些老师很优秀的，她离开就不愿意从事这个行业了，对这些老师来说，他们的工资应该比小学老师还要高才对，成天看小孩的吃喝拉撒，还要能唱能跳的。”

总的来看，与独立设置的民办托育机构相比，幼儿园托班在师资招聘、人员稳定性方面情况相对较好：9家独立型托育机构中，6家反映存在非常大或比较大的师资困境；6家非独立型机构中，只有1家反映存在这种情况。另外，教师待遇好的个别机构面临的师资压力也小些。

（四）家长服务压力

四个方面困境中，被访机构负责人对家长服务压力提及较少，压力感相对较轻，但是这一困境在各个机构也是普遍存在的。根据编码分析，家长服务压力具体表现在安全贴心照护、高质量教育、低廉价格、距离合适四个方面。简言之，是“物美价廉”性质的双重压力。

综合考量被访者眼中以上四项服务压力存在情况及其对机构生存所造成的影响，将服务压力划分为两个程度。比较困难：机构感受到某一个或多个方面的服务压力，亦提及这些服务压力对机构正常运营造成了某种程度的不利影响。一般困难：机构感受到某一个或多个方面的某种程度服务压力，但是未提及这些压力是否对机构正常运营造成不利影响。据此划分，7家机构服务压力比较大，其余8家机构服务压力一般大。

1. 安全贴心照护

安全性是家长对专业托育服务的第一诉求。9家机构负责人在访谈中提到安全性问题，其以群众关注程度排序依次划分为人身安全、疫情防控常态化期间的卫生安全、饮食安全、环境安全。其中，有5家机构负责人进一步指出，出于对婴幼儿安全的考虑，家长希望机构能提供实时监控。④但是，上述5家中有3家表示，出于保护其他婴幼儿隐私、维护正常教学秩序的考虑，他们对开通家长线上实时监控App持反对态度。另外2家机构开通了家长手机端的实时监控。

在满足安全基本需求的基础上，家长还希望机构的照护能够精细化。6家机构谈到，家长期望机构的饮食能够规律且营养均衡、生活自理能力欠缺或较差的孩子能像在家里那样获得充分关注、特殊情况下孩子能在机构多待一会等。

2. 高质量教育

专业、高质量的保育教育是服务压力这块讨论篇幅最长的一个部分。有12家机构谈到，年轻家长希望子女能在生命的早期獲得全脑启蒙，并通过学习获得一些良好的生活习惯，不输在起跑线上。有5家机构特别提及，具有托育理念的家长如高知群体会比较各机构教学体系，择优选取，这种高要求也是对托育机构服务能力的无形考验。

3. 低廉价格

10家民办托育机构的负责人反映，这两年经济形势不佳，家长自然倾向于选择价格低廉的托育机构，因此，收费标准是影响家长是否选择托育服务的重要因素之一。其中，有3家机构特别提及，他们在市场调查的基础上，不得不将原来设定的收费标准下调，以保证一定的生源。

N13：“现在家长又想要价格低的，又希望得到一些特别专业的照顾……（家长）来到这儿，感觉挺好的，但一问价格，走了。”

4. 距离合适

距离问题被各机构负责人讨论的篇幅较短，但是频率却比较高。15家机构中，有10家谈到机构生源基本都是本小区或最多3千米内的婴幼儿。

总体而言，相比独立型机构，非独立型的幼儿园托班遭遇的家长服务压力会小一些，家长相对信任幼托园的师资以及保育教育安排，也期望孩子今后在该园继续进行学前教育。

四、讨论

解决托育机构发展困境的前提是理解各具体困境背后的深层次原因。

（一）生存困境原因

民办托育机构的生存困境表现在成本投入高、生源挑战和收费标准低三个方面。

1. 成本投入高的原因

托育行业成本投入较高的原因主要体现在如下几个方面：前期投入高、高昂租金、人员工资和培训费用不菲、政府资金扶助不足（扎根理论编码的“概念”层次）。第一，运营准备阶段，机构需要在选址、装修、设备、材料、人员培训等方面尽可能做到合格合规，而这些方面要求严格且精细。部分机构还需支出商业品牌或课程体系使用费。第二，由于托育机构多开设在交通便利、人流量较大的场所，运营期间房租开支巨大。第三，一般学前教育专业毕业教师很难直接从事该项工作，因而经过专门机构培训、正式上岗的托育教师薪酬高于幼儿园教师。共有8家机构提到这一点。机构N11还谈到，在托育教师流动性较大的情况下，他们不得不亏本来维持教师待遇。这一点在以往相关研究中受关注不多。

N11：“我们现在为了稳定团队，是按照满员的状态给教师发的工资……比如现在8个孩子，我是按照75个孩子给教师发的……其实托育教师的工资比幼儿园教师要高，因为孩子很难照顾。”（开放式编码中概括为“教师工资”，下同）

最后一项原因，前已述及，主要是两个方面：其一，商用水电暖支出；其二，缺乏直接的资金补贴尤其是疫情期间的补贴。显然，在政府资金扶助不足的情况下，无论规模大小，各托育机构基本靠自身力量在维持运营，成本投入自然高。

2. 生源挑战的原因

关于造成生源挑战的原因，以往在全国各地进行的研究较多关注了以下两点：家长认可度、竞争压力大。第一，家长虽对托育服务有一定了解，但是对其的认可度有待提高。[23][24][25]⑤第二，托育市场竞争压力很大。如前所述，政府在监管上的不足导致低质机构泛滥，[26]一方面对优质机构生源造成分流，另一方面降低了群众对民营托育服务的信任度。值得一提的是，独立和非独立型托育机构也构成竞争，后者抗压能力更强：后者托育服务和3岁以上幼儿教育构成联合体，办学规模大，从而生均投入下降，并且相对容易达到托育办学备案标准从而获得政府补贴。[27]

访谈表明，除以上被关注较多的原因外，以下因素也是导致托育机构生源问题的原因：家长托育意识不强、自身宣传效果不佳、服务圈较小。第一，西部地区尤其是农村地区家庭送托意识不强。[28]共有6家机构的负责人谈到这点。第二，被访机构普遍反映其缺乏政府部门在宣传上的支持，尤其是不被允许进入社区宣传。因此，他们基本依靠自身力量进行招生宣传，如线下推介（发传单、以老带新、做活动）和线上宣传（公众号、大众点评、朋友圈等），宣传渠道不广、效果不佳。西部地区家长托育意识本来就较差，宣传不佳让生源问题雪上加霜。第三，托育机构服务辐射圈较小，生源受距离问题影响较大。

N06：“我们之前想在农村做托育……但没有人报名，一方面是没钱，另外他们的托育观念也没有……”（家长托育意识不强）

N05：“最棘手的问题，首先第一个是招生……最主要是（因为）疫情。也有一些其他原因……自己宣传很难做到比较广泛……我们自己的营销手段只能是靠自己花钱去开（传）单或者定点设摊位……但是说实话，这些效果都很不明显。”（自身宣传效果不佳）

3. 收费标准低的原因

民办托育机构收费标准低，是其应对“物美价廉”服务压力的结果。主要原因有二：群众可接受价格低，政府指导价低（见表3）。一方面，按照市场规律，机构收费标准需要考虑周边居民可接受程度。另一方面，非营利性机构的收费标准需要遵循政府有关部门要求。[29]访谈中，有3家机构负责人对于托育收费接近于幼儿园普惠价位感到不满。在政府对托育行业无实质性补贴情况下，其经营托育的支出明显高于幼儿园。此外，疫情对于托育机构也有较大影响。此前，个别学者考察了北京、江苏等东部发达地区情况。[30][31][32]本研究所得结论与他们的发现基本一致。所有15家机构都谈到，在此期间收支失衡问题更加突出，甚至部分机构因停业无收而无法生存。

（二）政府支持不足原因

当前政府支持不足主要体现在规范建设滞后、监管不完善、资金扶助不足、宣传缺失四个方面。访谈表明，导致四个具体困境的原因呈现明显的地方性。

1. 法规标准建设滞后的原因

造成托育服务业的法规、标准套用幼儿园情况的一个重要原因是，在《指导意见》出台后，地方政府未在充分调研的基础上，细化落实该文件，从而推出考虑托育特点并在本地可操作的有关场地建设、师资资质、服务内容等方面的法规和标准。[33][34]这一问题可能在西部地区尤为突出。

N13：“这是我一直用的一本……南京卫健委出的，就觉得跟陕西比起来南方的城市还是做得比较好、比较规范，包括它里面对教室环境的一些要求……我觉得陕西这儿，还是太落后了。”（《指导意见》细化落实不到位）

2. 监管不完善的原因

地方政府对于《指导意见》的细化落实不到位，也導致托育服务管理责任部门不清、工作制度条例不细。[35][36][37][38]同时，工作细化不到位也表明地方政府对于托育服务建设未予充分重视。

N13：“我觉得西安反正还是太慢了，不是特别地重视吧，任由我们自己先野蛮生长。”（政府重视不足）

3. 资金支持不足的原因

资金支持困境发生的一个直接原因仍然是地方政府缺乏对于《指导意见》的细化落实，这导致经费扶持的制度安排和实际投入缺位。[39]

N02：“普惠托育是一个目标，基本上都是机构自己在撑。当时说有一个只要运营内容有社会性质然后就给予补贴还是什么的一个政策，后来又说政策没下到陕西，听说别的省是有补贴的……”（地方政府没有补贴安排）

除此以外，这一困境的背后还存在一系列未受到充分关注的其他问题：办学定位问题、法规标准套用、西部地区财政困难。第一，政府虽然套用幼儿教育建设标准对托育机构进行管理，但是并没有将托育机构视为办学机构，而是视为自负盈亏的商业机构。相应地，托育机构虽然发挥了保育与教育功能，但是赖以运营的资质是商业执照而非办学许可证。这解释了民办托育机构尤其是独立型机构水电暖支出为什么无法享用民用优惠。第二，如前所述，因为标准套用，绝大部分托育机构无法通过政府备案，而政府备案、认可是获得政府生源补贴的主要途径之一。第三，地方财政限制了地方政府对民办托育机构进行较充足的资金扶持，西部地区此类问题可能尤其严重。

N10：“这个里面牵扯到的问题比较多。经营首先要有营业执照，教育性质的要有办学许可证，但托育市场发的都是营业执照，没有办学许可证，所以怎么给你民用水电？”（托育定位）

N10：“一个孩子能给多少补贴？没有。政府一开口就是，政府难……”（地区财政困难）

4. 宣传缺失的原因

宣传缺失的原因有二：托育定位问题、政府服务意识不足。首先，如上所述，政府将托育机构视作商业机构，自然不会给予其宣传方面的便利。其次，对于该项事业的不重视，加之服务意识不足，导致地方政府不会主动鉴别优质民办托育机构并给予相应的宣传支持。

N02：“咱们是不允许进小区做宣传的，说咱们不是民生（而）是商业运营。我觉得进小区和家长见面是有需要的，小区就不让进，管得特别严。但我就发现什么净水器、银行、电信、移动都可以进小区，小区对民生的概念就是水电银行，我就很奇怪。”（托育定位问题）

N05：“从我们园所的角度讲，我们是服务于社区的，但是社区却没有这个意识和我们合作，也没有帮助我们宣传。”（服务意识不足）

（三）师资困境原因

民办托育机构师资困境集中在师资招聘和稳定性两个方面。初步看来，导致师资困境的原因在全国较为普遍。

1. 师资招聘难的原因

造成师资招聘难的主要原因有三：师资供给有限、工作强度较大、薪资和社会地位低。第一，现有3岁以下婴幼儿照护专业人才培养和储备不足。[40][41]第二，因工作性质，托育教师工作强度大，一定程度上降低了学前教育师资选择进入民办托育机构的积极性。[42]第三，民办托育机构教师在薪资待遇、社会地位和发展前景上，都位于社会中下水平。[43][44]一方面，与其他行业相比劣势明显。另一方面，不少民办托育机构没通过备案，教师感觉没有身份。因此，同等待遇条件下，托育师资更倾向于选择发展条件好的机构尤其是公办幼儿园或托育机构。

2. 师资不稳定的原因

上述提及的薪资待遇、社会地位低也是民办托育师资不稳定、流失的重要原因。另外，与公办机构相比，民办托育机构教师在职业发展前景上存在劣势：没有编制，缺乏晋升通道。[45]此外，还有一项受以往研究探讨不多的原因：家长未将托育教师视作教师，而是视作保姆，从而未给予她们充分理解和尊重。共有4家机构提及这一点。

N06：“孩子头上只是被蚊子咬一下，不理性的家长一来就骂，（家长这种态度）也会导致教师流失。”（缺乏被尊重感）

（四）家长服务压力原因

造成服务压力的原因既体现出与其他地区的一致性，也体现了地方性。

1. 家长要求安全贴心照护、距离合适的原因

家长强调安全贴心照护、距离合适的原因主要在于托育受众人群的特殊性。其一，心理年龄特殊，3岁以下孩子语言表达、行动行为、判断等方面能力尚未发育完善，却要脱离父母。有研究表明，安全照护可能是倾向于购买托育服务的父母最为看重的一个方面。[46]访谈表明，孩子太小也是家长就近选择托育机构的原因。其二，生理年龄特殊，0～3岁儿童身体发育快，营养、饮食精细化程度高。

N06：“都是附近社区的，一般孩子小，父母也不愿意送很远。”（心理发育不完善）

2. 家长要求高质量教育的原因

有12家机构谈到，年轻家长把年幼子女送到托育机构的动机当然包括解放自己、平衡家庭和工作，但不限于此。第一，现代家长受教育程度较高，育儿观念更迭，追求专业的人做专业的事。第二，家长对婴幼儿全面发展和早期教育的重视。有些年轻家长对孩子教育需求甚至会高于基本照料需求，他们希望孩子在托育机构养成良好的生活习惯，并在其他方面获得启蒙教育。[47]

N11：“就我们送园的这几个家长来说，人家的托育理念是先进的……希望自己的孩子能获得最好的教育。”（家长托育理念）

N03：“……家长更看重在这个时候对孩子全脑的启蒙……孩子提早接触新的环境教育，在自身的习惯、家庭表现上都有所锻炼。”（早期启蒙教育）

3. 家长要求低廉价格的原因

低廉价格服务压力首先与家庭经济水平有关。部分年轻家长表示托育服务收费过高，因此，怯于高昂的托育支出，他们退而求其次选择其他婴幼儿照护方式。

另外一个受关注较少但不容忽视的因素是，有些家长未充分重视投资孩子早期保教，本质上讲，这与前述所谈家长托育意识不足是一致的。有关机构负责人反映，这种现象在西北欠发达地区较为突出。兹举一例：

N9：“……越往北走或越往西走，可能家长对于2～3岁孩子的教育没有那么重视……第一个是观念，第二个是金钱。你的观念得要意识到我要让孩子去学，第二个是我要有足够的资金支持他学习。”（家长投资托育观念）

五、应对策略

本研究表明，从民办托育机构视角看，当前政府支持、群众消费等外部环境不太利于机构发展，致使其面临一系列困境，其中，核心是生存困境。初步看来，政府支持是解决托育机构困境的钥匙，同时，不同民办托育机构遭遇生存困境的程度不同，这预示机构自身也可在缓解发展困境上有所作为，从而积极应对不利外部条件。

（一）提高重视程度

《决定》指出，“坚持一把手亲自抓、负总责，坚持和完善目标管理责任制，加强统筹规划、政策协调和工作落实，推动出台积极生育支持措施，确保责任到位、措施到位、投入到位、落实到位”。个别学者建议，为促进托育服务发展，“必要时由主管领导出面，以保证平级单位之间的有效合作和资源整合”。[48]在当前中央高度重视发展托育服务的大背景下，各级地方政府“一把手亲自抓”是“应然”原则，而不是部门协调不畅时的“或然”（备用）措施。在“一把手亲自抓”机制下，地方政府可设立托育服务联席会议制度，[49]运行好部门分工和协调机制，及时研判和解决托育服务发展中的问题，确保该项事业健康发展。遵循这一原则，各级地方政府即便面对客观困难也能较好地落实中央有关发展普惠托育的精神。西部地区在资金、行政效能、服务意识等方面与东部地区有一定差距，这一举措尤为必要。

（二）完善顶层设计和规范制定，建立应急制度，提供相关资金支持

第一，认定民办托育的公益、教育性质，切实予以资金扶持，真正实现民办公助。民办机构生存困境突出的其中一项根本原因是，其被视作商业机构，建设和运营完全依赖市场规律、自负盈亏。国家对于托育服务的期望基本是（准）公益、教育性质的，而公益事业不可能完全依靠市场来实现。因此，认定托育机构的教育性质势在必行，[50]在此基础上首先应顺理成章地解决各类托育机构呼声强烈的民用水电暖问题。

第二，民办托育场地建设、师资、服务规范不应完全参照幼儿园，否则托育机构尤其是独立型机构难以获得政府备案。值得一提的是，在西安市，独立型机构是2岁以下婴幼儿照护服务的供给主体。日本为支持企业主导型托育服务发展，根据其实际经营状况，设置了不同的运营模式供企业选择，并且为加速推廣适当放宽了服务标准。[51]地方政府可在《决定》《指导意见》等文件的基础上，充分调研本地现有民办托育机构实际发展状况，推出既能基本满足托育服务质量要求又可在本地操作的规范和细则。[52]以此为基础，促进一批民办机构获得政府备案，并跟进资金扶持，比如按照生源（学位）的补贴。此外，政府可适时推出官方的照护和教学指南，降低机构在人员培训上的成本投入。

第三，考虑到疫情的影响，地方政府应设计针对托育业的应急制度。首先，政府应出台可操作的补贴政策。比如，N10、N12机构反映，疫情封控期间的房租减免是向房东申请，无法操作，这需要政府层面有专门资金渠道对机构进行直接补贴。其次，封控期间，政府应适当减免机构相关税费，比如人员社会保险费等。再次，政府应为存在经营困难的托育机构提供无息甚至贴息贷款，扶助民办机构尤其是新建机构平稳度过疫情封控期。最后，民办机构无可避免有市场运作的成分，完全避免倒闭可能不现实，主管部门可根据情况，协助有继续办学意愿的倒闭机构进行重组。[53][54]西部地区财力状况相对困难，⑥民办托育发展更为艰难，地方政府可积极争取、安排转移支付资金以支持托育发展。

（三）加强宣传，提升群众对于托育服务的了解度、认可度和投资意识

首先，政府可对合规机构采取分类示范、官方挂牌等形式予以认可，提高家长对合规机构的信赖，增强其被选择的可能性。此外，社区人员比如卫生计生专干可做好托育机构和群众之间的“红娘”，通过传统方式（如公告栏）或新媒体（微信、抖音等）主动宣传本社区内资质齐全、服务较佳的机构，增强群众对托育服务的知晓率和认可度。

其次，社区和民办机构可联合做一些公益宣传。为此，基层社区应积极协助合格机构进入社区，通过免费张贴海报、亲子体验、服务宣讲等方式宣传托育理念和自身服务优势，增强社区民众投资托育、尊师重教的意识。

此外，对托育机构来说，第一，应加强师资建设。面对引才困境，民办托育机构可主动出击，通过为相关院校设置带薪实习基地、招聘宣讲等策略积极吸引托育专业毕业生前来入职。同时，为了减少师资流失，托育机构可通过参股、合伙人等激励性措施与师资形成命运共同体。N02机构表示，这是稳定优质师资的有效途径。第二，应加强业务学习和培训，提高自身服务能力，打造核心竞争力和品牌。第三，应协同政府部门和基层社区，一方面主动做好监管，另一方面做好托育服务理念和能力方面的宣传。总而言之，民辦托育机构应与政府形成合力，形成机构保质、家长认可、政策支持的良性循环，才能实现自身健康发展。

注释：

①CNKI检索表明，截至2016年，每年以“托育”为主题的期刊论文均在6篇以下，而在2017—2021年快速增长到15、46、56、126、274篇。

②数据来源于国新办2021年7月21日“优化生育政策促进人口长期均衡发展”新闻发布会。

③根据作者了解，后来有两家非独立型的托育机构各自拿到政府提供的2万元补贴。

④访谈中，作者注意到多数被访托育机构中完成了园区监控全覆盖。

⑤第四部分文献引用意味着，所引文献亦谈到相关观点，下同。

⑥西安市对于备案普惠托育机构的补贴标准仅400元每生每年。

参考文献：

[1]洪秀敏，陶鑫萌，李汉东.“全面二孩”政策下托育服务资源需求规模预测：基于对2020—2035年城乡0～3岁婴幼儿人口的估算[J].学前教育研究，2021（02）：16-29.

[2]秦旭芳，宁洋洋.0～3岁婴幼儿家长对托育服务机构的需求偏好及支付意愿研究：基于选择实验法[J].首都师范大学学报（社会科学版），2021（02）：161-171.

[3]贺丹，庄亚儿，杨胜慧.婴幼儿托育：家庭需求与机构供给[J].人口与社会，2021，37（4）：15-23.

[4]史瑾，张静.父母对0～3岁托育机构的需求偏好及支付意愿的回溯研究[J].基础教育，2021，18（5）：82-91.

[5][46]高琛卓，杨雪燕，井文.城市父母对0～3岁婴幼儿托育服务的需求偏好：基于选择实验法的实证分析[J].人口研究，2020，44（1）：85-98.

[6][33]庞丽娟，王红蕾，冀东莹，等.有效构建我国0～3岁婴幼儿教保服务体系的政策思考[J].北京师范大学学报（社会科学版），2019（06）：5-11.

[7][35]洪秀敏，陶鑫萌.改革开放40年我国0～3岁早期教育服务的政策与实践[J].学前教育研究，2019（02）：3-11.

[8]茂凯.0～3岁儿童托育服务行业白皮书[EB/OL].（2017-12-07）[2022-02-17].https：//www.sohu.com/a/208949621_817001.

[9]吴帆，王琳.中国学龄前儿童家庭照料安排与政策需求：基于多源数据的分析[J].人口研究，2017，41（6）：71-83.

[10]艾媒未来教育产业研究中心.2019—2020年中国婴幼儿托育产业发展白皮书[EB/OL].（2019-11-12）[2022-02-17]. https：//www.iimedia.cn/c400/66886.html.

[11][36]陈偲，陆继锋.公共托育服务：框架、进展与未来[J].行政管理改革，2020（06）：60-66.

[12][29]徐风艳.协同治理视角下的托育机构困境及对策研究：基于上海0～3岁托育机构政策及实践的分析[D].上海交通大学，2020.

[13][16][27][49]潘鸿雁.我国普惠性托育服务的发展与思考：基于上海市普惠性托育点的调查[J].福建论坛（人文社会科学版），2020（01）：178-188.

[14]薛琪薪，吴瑞君.上海市0～3岁婴幼儿托育服务供给现状与社会政策研究[J].上海城市管理，2019，28（3）：78-83.

[15][30][53]史毅，刘鸿雁.托育机构可持续发展的思考与建议[J].人口与健康，2020（09）：16-18.

[17]李沛霖，王晖，丁小平，等.对发达地区0～3岁儿童托育服务市场的调查与思考：以南京市为例[J].南方人口，2017，32（2）：71-80.

[18]风笑天.社会研究方法：第五版[M].北京：中国人民大学出版社，2018：351-381.

[19]李怀祖.管理研究方法论：第3版[M].西安：西安交通大学出版社，2017：160-166.

[20]贾哲敏.扎根理论在公共管理研究中的应用：方法与实践[J].中国行政管理，2015（03）：90-95.

[21]王建明，王俊豪.公众低碳消费模式的影响因素模型与政府管制政策：基于扎根理论的一个探索性研究[J].管理世界，2011（04）：58-68.

[22]孙晓娥.扎根理论在深度访谈研究中的实例探析[J].西安交通大学学报（社会科学版），2011，31（6）：87-92.

[23][39][48]杨菊华.论政府在托育服务体系供给侧改革中的职能定位[J].国家行政学院学报，2018（03）：89-96+155.

[24]罗峰，崔岩珠.行动者转译偏差：政策执行何以陷入“困局”？——以S市托育政策执行为例[J].甘肃行政学院学报，2020（02）：4-15+124.

[25]朱珠，李秀敏，金春燕.托育服务需求与政策沿革的城市对比研究[J].陕西学前师范学院学报，2020，36（7）：41-47.

[27]冯解忧，许巧年.南京市0～3岁婴幼儿托育服务体系建设[J].中共南京市委党校学报，2018（04）：100-106.

[28]李树燕，唐敏，李彩彦，等.农村贫困地区0～3岁儿童早期发展的意义、困境与出路[J].当代教育论坛，2019（06）：31-40.

[31][54]范明丽，李聪聪.新冠肺炎疫情下托育机构发展的挑战及应对[J].教育观察，2020，9（16）：6-8+25.

[32]厉媛媛，徐雨菡.挑战与机遇：托育机构发展研究：基于H市226家托育机构调查[J].教育教学论坛，2021（13）：55-58.

[34][42]徐珊，竇月焓，张利洪，等.托育机构的现状调查与对策研究：以四川省成都市为例[J].教育观察，2021，10（8）：11-15.

[37]张本波，魏义方.人口政策与托育服务资源配置：进展、问题与建议[J].宏观经济管理，2019（04）：36-41.

[38]梁永成.城镇0～3岁托幼事业发展与政策建议：以江西省为例[J].黑龙江社会科学，2019（03）：106-112.

[40]秦旭芳，姜春林，党淼.0～3岁婴幼儿托育服务从业人员职业化水平调查研究[J].教育与教学研究，2021，35（3）：76-86.

[41][43][45]秦旭芳，王楠.我国婴幼儿托育师资角色定位与职业发展规划[J].天津师范大学学报（基础教育版），2018，19（4）：78-82.

[44]张婵娟.0～3岁托育机构从业人员现状分析及对策研究：以上海徐汇区为例[D].上海：上海师范大学，2019.

[47]洪秀敏，朱文婷，陶鑫萌.新时代托育服务的供需矛盾与对策：基于青年家庭获得感和需求的Kano模型分析[J].人口与社会，2019，35（6）：3-14.

[50]吴苏贵，钱洁，李显波，等.进一步完善上海0～3岁婴幼儿托育服务体系[J].科学发展，2018（03）：49-53.

[51]金熳然，冯倩，柳海民.日本企业主导型托育服务支持政策：背景、内容与效果[J].外国教育研究，2020，47（6）：101-113.

[52]徐珊，张利洪.基于NVivo的我国地方政府贯彻《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》的政策文本分析[J].成都师范学院学报，2021，37（12）：66-75.

The Difficulties in the Development of Privately？鄄operated Childcare Services and the Solving Strategies

WANG Yinghui， LIU Jianghua

（School of Public Policy & Administration， Xian Jiaotong University，

Xian 710049 China）

Abstract： Studies on childcare services have paid insufficient attention to privatelyoperated childcare centers and difficulties in their development， which might limit the comprehensive understanding of childcare services at present. This study conducted in depth interviews with the heads of 15 private childcare centers in Xian and found that such centers have been experiencing multiple difficulties， of which problems such as costs， recruitment， and human resources are most serious， then are insufficient support from the local government and high pressure from parents. Based on the reasons accounting for these difficulties， to promote the development of childcare services， not only local governments should pay more attention and strengthen top level design and regulations and provide financial subsidies， but childcare centers should improve their service quality and actively collaborate with the government to ensure quality childcare available and affordable to parents.

Key words： childcare services， childcare centers， private education