区属城投公司发展的困境和转型发展思路

黎瑞聪

城市建设投资公司是特殊的市场经营主体，起初主要承担地方政府的融资功能，后来发展到投资、建设功能，逐步向城市运营与管养服务发展。随着政策环境的变化，城投公司加速市场化转型，主要方向是向建工建投企业发展;在转型过程中，定位转变、业务模式转变，由此需要进行组织的优化，确定部门设置和岗位体系等，以适应业务;需要进行编制的重新核定，匹配企业的发展阶段与承受能力;需要进行人才的盘点与优化，改善人才结构等。区属城投公司业务资源有限、人员包袱较重等，使得改革更需科学设计、稳步推进、灵活落地。

一、区属城投公司的困境

区属城投由于特殊的使命和业务模式，形成了以建设工程指挥部为特色的组织架构，关注建设进度和风险控制;团队以工程建设人才为主，但是注册执业的专业人才少，职能管理类人员多，人岗不匹配造成了一定程度的冗员，而业务模式的非市场化，使得人员激励又难以落地。高负债比例、低经营收入、高财政依赖等，使得区属城投的现金流较差，经营压力大。所以，城投公司需要进行系统的改革，建立起可持续发展的业务体系和能力。

（一）业务层面。第一，投资建设项目多为任务式承接，后期经营状况不确定性高;代建项目委托方式不清晰，且单纯的代建费无法支持企业生存发展，需要有其他补充收入。第二，建设项目数量起伏不定，总体趋势会逐步减少，特别是一二线城市核心区，城市建设高峰在过去。第三，业务产业链构建不完善，或业务模式简单，业务内循环不足，业务间缺乏协同。

（二）组织层面。建设指挥部模式，缺乏战略引领、市场拓展、企业日常管理等职能的完善与强化。公司的部门设置高度围绕建设工程管理，形成了以总工室或工程技术部负责项目前期、技术指导、设计变更等;以工程管理部或项目管理部为主体，负责项目实施管理;以計划合约部、质量安全部为服务，进行招标采购，安全质量管理的组织模式。

（三）人员层面。第一，专业人员以工程建设人员为主，且注册执业人员比例不高。公司以工程建设为绝对的核心，人才队伍构建形成了以工程建设和工程管理为主的体系;由于近年房地产业发展迅速，使得注册执业人员进入房地产业比较多，城投公司以职称类专业技术人员为主。第二，人员数量多但人岗不匹配严重。区属国企薪酬水平整体不高，加之国企的封闭性，人员的胜任能力较差。从控制成本出发，区属城投公司会严控岗位设置与编制数量，如果人岗不匹配，使得企业运转困难，又需要以多种用工形式解决问题，使得人员存在一定冗员。

（四）资金层面。第一，降低负债。城投公司通过政府债置换，债务规模和比例已经大幅下降，但是仍有不少城投公司的负债比例高，不少城投公司在70%左右的负债率徘徊。第二，提升现金流。城投公司的现金流普遍较差，经营性业务规模小，内部业务比例大，使得经营性净现金流小;任务性项目依赖财政资金，而财政资金的拨付周期较长，如果叠加债务压力，公司的现金流差。于是很多城投公司出现了城投债的偿债危机。

（五）机制层面。区属城投的业务主要来源于区政府，很多项目采取了直接委托的形式，业务不是市场化的获取。项目的实施委外比例比较高，如绿化养护业务，会进行转包，主要做管理。非市场化的业务模式，使得激励机制难以落地。

二、区属城投转型发展的思路

围绕城投公司的困境，企业需要以战略思维，进行转型的系统设计，用3-5年进行发展的重构，形成从业务体系、组织结构、企业治理，到人才团队、激励机制、融资模式等的转变。

（一）重构业务体系。区属城投公司需要进行自身业务布局、商业模式等的调整。第一，规范项目承接模式，政府工程建设项目以代建制形式承接，明确责任边界、资产归属等;第二，构建商业模式，以代建为入口，发展工程全过程咨询、设计、施工总承包、建材等全产业链。第三，大力发展城市服务，做大物业管理、市政管养等。第四，发展新基建，围绕智慧城市建设，进行城市物联网、智能安防、智慧交通等的建设，支撑城市治理的提升。第五，重组整合，进行建设工程和城市管理运营服务企业和业务资源的整合，实现业务集中、资源集中、人员集中，集中发展。

区属城投城市建设的使命不会改变，围绕城市建设，公司需要提升建设能力，能够通过投标模式，获得代建项目。但是单纯的代建项目无法支撑公司的生存发展，大型代建企业基本都是全产业链布局，因此区属城投需要进行相应的产业链布局，构建系统服务能力和获得产业链的价值。同时，区属城投随着建设高峰的过去，延伸自己的使命，做好城市的运营，特别是管养服务，对市政道路、环卫、公建物业、城市绿化、市政公园等做好管养服务，提升城市的品质。

（二）做好对标学习。企业发展有其规律，也有经验借鉴，城投公司转型发展要以对标为手段，做好转型设计和安排。通过业务对标，明确业务布局、发展方向和模式，确定公司的主责主业和发展思路。根据主业，选择上市公司、行业协会数据等，进行业务发展状况的对标，如企业资质、企业人效等。

城投公司需要做好几方面的对标：第一，企业资质。城投公司从建设主体走向施工主体，从建设走向管养，需要有资质的支撑，通过对标，明确自身需要构建的资质。以资质获得倒推公司发展所需的资源，积累项目业绩、购置设备资产、增加注册执业人员。第二，人效对标。通过人效对标建立成本观念，改变建设主体时依靠补贴，缺乏成本管控的状况。第三，业务对标。区属城投数量众多，而且面临着类似的困境和政策环境，发展的方向也大致接近，因此，对标其他城投公司的业务布局和模式，进行业务学习或创新，具有重大意义。

（三）调整组织架构。按照企业经营发展的模式，从建设工程指挥部模式向现代化企业转型，设置三类部门，具体业务实施由各专业子公司承担。第一，职能管理类部门，包含综合管理部、人力资源部、财务管理部等;第二，监督管理类部门，如风控合规部、纪检监察部、安全生产部等;第三，业务管理类部门，如战略投资部，以战略引领发展，以投资保障战略落地;企业管理部，对经营企业做好管理，对投资项目做好投后管理，对企业的产权与重大资产等做好管理工作。

组织架构的调整需要考虑后续激励机制的建设。工程建设管理的组织模式有三种：第一种是直线制，总工室主要负责项目前期，计划合约部负责招标，项目部负责实施;第二种是矩阵式，总工室和计划合约部作为服务或支撑部门，项目部从头到尾负责项目，技术支撑和招标采购则由相应的职能部门来完成。第三种是事业部制，设置多个项目部，技术人员、招标采购人员都进入相应的管理处或部，由一个个项目部负责项目的获取、实施，不再设置单独的总工室和招标采购部门。

（四）合理控制编制。调整过程中要对编制有合理的设计。既不能编制核定过于宽松，形成大量冗员，超出企业成本承受的能力范围;又不能过度精简，需大量分流人员，使得转型改革的压力和阻力非常大。因此，整体的编制核定，需要按照不同的公司进行分类，管理型的本部以定位和岗位体系为主，核定编制;各业务公司则考虑企业的现状和发展战略，从业务的规模、实施的方式等，采取区間定编和比例定编方式，使得编制的核定能有更好的适用性。

比如污水管网的养护，存在一个动态变化的情况，公司接受的污水管网量不同，需要的人员编制不同。业务的模式不同，编制也不同，如果业务大量委外实施，需要的编制较少，如果全部内部实施，则需要一个庞大的实施团队。设备的自动化程度不同，编制也不同，如涉及的泵站，如果自动化程度高，可以远程控制和监控，则编制数较少，如果需要人员现场巡检和操作，编制增加。因此要综合考虑多种因素，按照行业经验，确定合理的取值标准，人员编制挂钩管网规模、业务模式、自动化程度等，设置上下限。为了防止管理人员过多，在确定总编制的基础上，确定管理人员和作业人员的比例结构。

（五）调整人员结构。人员结构的调整需要在几年内逐步调整，如果采取人员补偿退出分流模式，成本代价高，而且清退后，短期内形不成成熟的团队。成熟团队的构建是长期积累，动态优化的过程。

因此，转型过程中，需要强化人力资源管理的作用，做好人才盘点和规划，形成对战略的支撑，而不是毫无目的和章法的应急式招聘。由于人才的成熟度低，因此人才的培养和系统的建设非常重要。通过系统建设，形成工作实施的规范，用于指导员工工作;同时通过岗位经验价值内化，进行岗位核心能力和经验的总结，为人才培养做好基础工作。

人员的分流可以与组织架构设计、激励机制设计联动，以机制促进人员的分流。以城市物业服务类公司为例，人员较多，鱼龙混杂，管理难度大，在组织结构设计时考虑项目部内设三个人才池，项目经理人才池、班组长人才池、员工人才池，然后项目进行独立的成本核算、满意度评价等，达到目标的项目给予高绩效。公司层面，只需要确定项目经理，由项目经理和班组长进行双向选择，班组长和基层员工再进行双向选择，通过激励机制和双向选择，做出人员的筛选。能够进入项目实施的人员，给予项目实施补贴、按照项目服务质量和盈利状况给予绩效调整;在双选中总是无法进入项目的人员，只能以很低的基本工资，在内部接受培训，通过能力提升、态度改善，进入项目实施。

（六）活化激励机制。随着业务从任务模式向经营模式的转变，企业需要活化激励机制，否则无法调动员工的积极性，也不利于引入优秀人才。第一，进行薪酬体系的调整。按照人才需求，建立以岗位价值为基础的薪酬体系，设置发展的双通道。通过对组织内的岗位体系进行价值评估，进行岗位价值市场化对标，形成符合市场化水平、具备内部公平性的薪酬，改变区属城投以职级薪酬为主的模式，薪酬的提升需要级别的提升。薪酬考虑双通道的设计，建立管理序列与职能序列，为专业的工程技术人员发展提供畅通的路径。第二，进行工资总额的管理，工资总额联动经济效益和效率，随着企业经济效益的增长，每年都按照政策进行工资总额的增长，引导以结果为导向，多劳多得。在工资总额确定的情况下，进行员工薪酬的强制分布，打破平均主义。同时，工资总额的分布向经营公司倾斜，鼓励总部人员进入到经营公司。第三，对经营班子实行长效激励。按照国企改革契约化和任期制，进行任期目标的设置，奖金递延三年发放，或预发但建立追回机制。对于市场化的业务，如物业服务、设计等，可以采取职业经理人制，进行薪酬和业绩的双对标，给予市场化的薪酬，匹配相应的业绩目标。

（七）完善治理结构。区属城投及下属核心公司设置董事会，实现重大经营事项能够董事会决策，解决经营事项层层上报和审批，审批周期长，影响市场机遇的把握和经营班子的积极性。董事会要能够真正履职，董事会的结构和合理，成员要专业，引入外部董事，外部董事以国企退休高管人员最为理想，既熟悉国企的运作模式，又有足够的经验和精力履职。

做实董事会，建立公司内部的权责清单，明确董事会决策事项，以及需要党委前置决策事项;同时，设置相应的专业委员会。在单一股东的情况下，区属国企做实董事会难度较大，因此可以考虑在经营公司进行混改，实现股权的多元化，董事会构成的多元化。

（八）引入混合所有制。区属城投公司发展过程中，缺少了市场化的经验、资源、成熟团队等，因此通过混合所有制改革，引入战略投资者。对于市场化的业务，即业务基本不是体系内的业务，可以考虑混改的同时引入员工持股。如物业服务，客户类型多样，包含了城市公共建筑、产业园区、住宅地产、商业办公楼等，通过混合所有制改革，或者引入大型房地产企业，承接其物业服务项目，或者引入上市物业公司，学习与复制其成熟的经营模式、标准化的作业模式等，提升公司的服务水平，建设核心竞争力。服务行业是高度的劳动密集行业，人的因素很重要，因此在混改的同时，可以考虑员工持股。设置1-3个员工持股公司，按照岗位、级别等做好持股方案设计。

（九）开展资本运作。城投公司传统的融资模式以银行和债券为主，通过做大资产规模，进行银行融资。利用政府购买服务的方式，做大公司的营收和利润，进行信用评级，发债融资。但是债务融资会带来偿债压力，不利于滚动发展。因此，城投公司需要有自己的上市公司，充分发挥资本市场直接融资、股权融资的作用。

城投公司进入资本市场，可以选择并购的模式，并购已经上市的公司和即将上市的公司，但是优质上市公司的并购成本高。低价的上市公司通常都存在较大瑕疵或风险，或者上市公司债务规模大且融资成本高，并购后爆雷;或者上市公司的业务出现了问题，业务在萎缩或面临较大挑战。因此，城投公司进入资本市场最佳的方式是培育孵化自己的企业上市，通过上市，对于企业规范化运作有深刻理解，成本更低，风险可控。上市之后，进行定向增发，不断并购现有的资产或业务，实现资金的滚动发展。城投公司选择上市的业务领域主要有物业公司、市政公用公司、环保公司等。

区属城投公司是各地城市建设的主力军，城市品质提升的践行者，城市产业发展的助推者，对城市发展有着重要意义。在新时代，区属城投通过改革转型，延伸与完善核心竞争力，建立市场化的可持续发展能力，利用市场资源和机制，为城市综合实力的提升起到更大作用，这也是发展的方向与必然的选择。

（作者单位：佛山市南海区铁路投资有限公司）