浅述我国养老服务体系发展及其演进

孙菊先

摘要：经过多年的探索我国养老服务体系随着国家在不同时期的老龄化状况、综合国情及社会经济发展水平进行着不断的优化调整，文章对我国的养老服务体系政策及其发展进行了分类梳理，自2000年首次提出建立老年社会服务体系概念到如今的普惠型智慧健康养老服务体系。在整个养老服务体系演变的过程中政府、市场、科技成为强有力的驱动力，使得普惠型智慧健康养老服务体系逐渐成为当今养老服务体系的主流。

关键词：养老服务体系;养老服务监管;普惠型;高质量发展

一、 养老服务体系的演进过程

（一）养老服务体系政策的演进

十二五规划纲要提出“积极应对人口老龄化”，2012年修订的《老年人权益保障法》，把应对人口老龄化问题确立为“国家的一项长期战略任务”，十三五规划纲要提出“积极开展应对人口老龄化行动”再至十四五规划纲要中提出的“实施积极应对人口老龄化国家战略”，进一步显示出党和国家以及充分认识到人口老龄化形势的严峻性，并采取相应的应对措施，以提升民生福祉，促进国家稳定发展。我国近5年的人口老龄化发展情况。

1994年印发的《中国老龄工作七年发展纲要（1994～2000年）》的通知指出“实现老有所养，结合具体国情建立国家、社区、家庭、个人相结合的社会养老保障体系。”此时还没有明确的养老服务体系概念形成只是将养老服务归至社会养老保障体系大的框架之中。2000年，为进一步落实老龄工作，中共中央及国务院发布了相应的文件，指出既要发挥家庭养老的作用，也要将其与社会养老结合到一起，逐步构建相应的老年社会服务体系。”首次将老年社会服务体系这一概念归纳出来。2011年《社会养老服务体系建设规划2011～2015》中第一次提出社会养老服务体系概念，这里的社会养老服务主要还是指基本养老服务和非营利性养老服务。2013年国务院发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，该意见指出，要促进医疗卫生和养老服务结合，实现医养融合发展，各地区应着力推进医疗卫生资源进入养老机构、居民家庭及社区。这里所指的“医养融合发展”并非简单意义上为老年群体提供居家的疾病医护和养护服务，而是“形成了养老服务机构内置医疗机构、医养机构合作、医护人员驻点养老机构、医护人员签约老年人等多种服务方式。”。2017年，国务院发布了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》，通知指出，当前养老服务体系逐步健全，主要表现为居家为基础，社区为依托，机构为补充，实现医养结合。将医疗与养老进行紧密结合使得体系更加丰富。发展到这一时期我国的养老服务体系已演进为健康养老服务体系。为持续推动养老服务业发展，相关部门发布通知，在养老领域推进“互联网+行动”，通过供需衔接，扩大服务范围，提供个性、高效智能的養老服务。2017年，国家三部委发布了《智慧健康养老产业发展行动计划（2017～2020年）的通知》，提出，以物联网、大数据、智能硬件及云计算等信息技术为依托，大力促进健康养老服务智慧化升级，使健康养老服务质量得到有效提升。此时，我国已初步构建智慧健康养老服务体系。配合2019年的《健康中国行动（2019～2030年）》最终把康养也纳入智慧健康养老服务体系范畴之中。

（二）服务模式的演进

早在21世纪初，党中央与国务院曾就如何做好老龄工作，提出要构建以居家为基础、社区为依托、社会养老提供补充的养老机制。并第一次提出，要建立层次多元的养老服务模式，即家庭养老服务、社区养老服务以及社会养老服务。2001年《国务院关于印发中国老龄事业发展“十五”计划纲要的通知》中多次强调“以社区为基础”建立老年人的管理与服务体系，提供全方位多层次的服务。在社会保障对象管理与服务上，应当注重基层与社区组织职能作用的发挥。2006年《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》该通知明确指出，在居家养老的基础上，建立以社区服务为依托，以机构为补充的养老服务体系。此时又将养老服务体系按不同的服务场景分为了居家、社区与机构三种服务模式，针对每个模式在服务体系中的作用进行了定位说明。由于1978年的计划生育被纳入宪法，所以在十二五期间很多家庭形成了421结构，同时伴随着我国的第一个老年人口增长高峰的到来，家庭养老承载力明显弱化。国家在这一期间就想以大力发展社会养老服务的方式来解决这一棘手的现实问题。即从社会的角度扩大养老服务供给，特别是大量扩建、改建养老机构，大力发展社区居家养老服务以此来满足广大老年群体的需求。所以此时将前期的机构养老功能定位由补充型改为了支撑型。十三五规划纲提出建立的养老服务体系，主要有居家为基础，社区为依托，机构为补充的基本特征，推动医疗和养老服务相结合”这里做了一个服务模式的重新分工即将机构养老的功能定位由支撑型回归至原先的补充型。这一调整也是在上一个五年实践的经验上不断探索和总结出来。为加快推动养老服务业的发展，国务院专门发布了相关意见，并提出要积极推进医疗卫生与养老服务相结合，推动医养融合发展。2016年国家卫计委和民政部分二批在全国确定了90个国家级医养结合试点单位。同年在15个城市开展长护险制度试点。表明医疗与养老的充分有机结合的序幕已拉开。2019年《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，规划指出“要逐步建立以居家为基础，社区为依托，机构为补充、医养相互融合的养老服务体系……”。可见养老服务模式正随着我国人口老龄化的程度，综合国情的不断发展进行着积极的对应与调整。

（三）服务群体

国内开始发展养老服务，主要是从五保制度进行，目的是给城市“三无人员”、农村“五保户”等困难群体老人提供生活照料服务、经济供养等服务。十二五规划纲要第三十三章健全覆盖城乡居民的社会保障体系中也提出“推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变”。服务对象从传统的“三无”老人逐步向有需求的社会老人开放。此外，中共中央又提出“发展普惠型养老服务和互助性养老。”伴随我国社会经济发展水平的不断提升基本养老服务的覆盖群体范围也在日益扩大已由兜底保障向适度普惠型最终向普惠型演进。

（四）服务方式

就传统社会而言，养老服务的形式表现为个人与家庭事务。自1949年新中国成立后，国企提供的单位福利与民政部门提供的社会福利，为家庭养老体系提供了有力支持。但随着改革开放，国有企业改制以单位福利支持家庭养老的作用已消失。《中国老龄工作七年发展纲要1994～2000》的通知提出“坚持家庭养老和社会养老结合的原则……积极兴办托老院、敬老院、福利院和各种照料老年人的社会服务组织。”结合以上论述，养老服务供给主要有：一类是家庭养老供给;另一类是社会化养老供给，其中，社会化养老供给又包括由政府提供的基本公共服务供给、养老组织提供的市场化和公益性的服务供给以及互助式养老服务供给。

（五）服务内容的演进

1994年《中国老龄工作七年发展纲要（1994～2000年）》的通知要求“以社区为中心，建立集生活服务、文体活动、疾病医护以及老有所为于一体的养老服务体系”。2000年《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》指明“逐步建立比较完善的老年福利、生活照料、医疗保健、体育健身、文化教育和法律服务为主要内容的老年服务体系”服务内容由4大服务体系进一步明确为6个方向。国家统计局《健康产业统计分类》（2019）中罗列出8大类24小类与老年健康相关的服务明细。《养老产业统计分类》（2020年）将与老年健康相关的服务细化为12大类，79小类。其中将智慧的健康养老服务单独进行罗列。《国家基本共公服务标准》（2021）在老有所养、养老助老服务中明确规定了老年人健康管理及老年人福利补贴二项服务的适用对象、服务内容、服务标准、支出责任、牵头负责单位。

（六）服务质量的演进

2016年，为放开养老服务市场，促进养老服务质量提出，国务院专门发布文件称“到2020年，我国将全面放开养老服务市场，无论是养老服务，还是养老产品，供给能力均不断提升，供给结构趋于合理……服务质量与群众满意度均在显著提升。”2017年制定《养老机构服务质量基本规范》，2019年国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会发布公告，对《养老机构服务安全基本规范》作出了批准。这也是养老服务领域内出台的第一项强制性国家标准，为养老机构服务提供了“安全准绳”，主要在基本要求、服务防护、安全风险评估以及管理上提出了明确要求。2020年国家卫健委等三部门发布《医养结合机构管理指南（试行）通知》，明确要求医养结合机构的设置、定位、服务内容以及管理要求。为有效提升医养结合机构的服务质量，2020年发布了相关通知，该通知指出，要着力实施为期三年的医养结合机构服务质量提升行动，逐步将医养结合机构医疗卫生服务质量管理纳入到医疗质量管理体系内，并加强对医护人员的鼓励与引导，让他们进入医养结合机构就业。关于养老服务，市场监管总局累计发布了12项国家标准，涵盖了老年旅游、养老机构等级划分以及日间照料等内容，极大地促进了养老服务的高质量发展。

（七）服务监管的演进

2017年印發《关于开展养老院服务质量建设专项行动的通知》。2019年民政部1号文关于贯彻落实新修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》的通知提出，建立养老机构综合监管制度。取消了过去关于设立养老机构需要许可的规定。就取消许可后，不断加强“宽进”，鼓励各种社会力量参与进入，并在过程与结果上不断强化监管，并建立了事中事后的配套监管制度，既要放开养老服务行业，也要确保管得住。2020年，《养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理办法》正式实施。同年11月，国务院发布了《关于建立健全养老服务综合监管制度？促进养老服务高质量发展的意见》，该意见指出，要把握监管重点，加快监管方式创新，确保监管责任，为养老服务发展提供制度保障。

二、养老服务体系的概念及其框架

养老服务体系：养老服务体系广义上是指广大老年群体及其家属在生活中获得全面养老服务支持系统。就养老服务体系而言，养老服务包括支付保障体系、监管体系及供给体系。

第一，养老服务支付保障体系所解决的问题是支付、购买各类养老服务或发放养老津贴的钱从哪里来的问题。养老服务目前作为我国社会保障体系、社会公共服务体系及社会福利体系中不可缺少的部分是关系到民生的重大问题。该体系目前是以国家中央和地方财政为主要的支撑，为了实现养老服务均等化、普惠性与便捷化十三五期间在我国养老服务体系建设中已累计安排中央内预算投资134亿多元，民政部本级和地方各级政府福利事业彩票公益金按照不低于55%的比例用于发展和支持养老服务业。

第二，养老服务监管体系通过全方位、全链条动态监管解决养老服务供需匹配是否精准，养老服务供给质量是否达标，相关资金使用及发放是否准确、透明，养老服务的各类数据是否安全等问题。

第三，养老服务供给体系主要解决的是谁来提供养老服务，以什么样的方式来提供养老服务，提供何种养老服务，由哪些人员来提供服务、养老服务还可以同那些业态进行联合、实施养老服务时所需的配套基础建设等问题。

三、养老服务体系变革的驱动力

（一）政府驱动

政府在养老服务中一直发挥着支持和引导作用。不论是十一五“积极发展老龄产业”;十二五“培育壮大老龄服务事业和产业”;十三五“积极开展应对人口老龄人行动”，还是十四五“着力实施人口老龄化国家战略”，党中央与国务院持续推动养老服务供给侧改革，并大力加强养老服务创新与发展。政府各部门制定相关政策的覆盖范围涉及养老服务体系建设的各个主要方面，配套的制度、标准和示范都在逐步形成与完善。目前制度政策已涉及宏观，中观及微观各层面，并且政策颗粒度在不断细化，体系内各政策之间的衔接性更加紧密、协同性更加明显，有效推进普惠型智慧健康养老服务体系的积极发展。

（二）市场驱动

养老服务业市场目前处于逐步由碎片化向一体化的整合的过程，市场化程度不断加深且呈现出由数量增长向丰富内涵和高质量增长趋势，社会养老服务组织的营收结构和商业模式也有随着市场发展进行的不断调整。随着我国老龄程度不断的加深特别是经历了改革开放的人群正在逐渐步入老龄化，这批具有新消费认知且有消费能力的“新生代”老年群体与传统的老年群体在诸多方面存在着较大差异，所以创新的服务模式、标准的服务流程和品牌化运营不论是从养老服务业监管的需要角度出发还是社会养老服务组织对于自身运营效率，运营效益提升的追求角度出发都是必然之路。养老服务业市场将被规模型、研发创新能力强、服务模式可迅速复制，承载服务范围更广的龙头企业所主导。

（三）科技驱动

人工智能、大数据、云计算等新一代信息技术的崛起。打破了时间和空间的限制，将老年群体、适老化产品、服务空间进行有效的结合，以科技推动新的应用场景创新。养老数据库的建立给政府相关部门决策提供强有力的支撑判断依据。通过信息化平台的建设可以进一步促进养老资源的对接与共享，使其得到合理化配置。在提高养老服务质量，强化监管方面，科学技术能够在空间、产品、模式、管理方面提供了精准化、个性化的帮扶和保障。智能化的创新服务模式不断提升养老服务供给能力与品质。

四、养老服务体系现阶段实现的几度融合

（一）家庭、社区与机构相融合实现全员养老

充分调动各方主体和积极性立足基本养老服务需求，以家庭为最小单位以居家养老为基础，不断出台各项有利政策如对履行赡养义务的子女进行税收的减免，对有失能老人的家庭进行适老化的改造，打造没有围墙的虚拟养老院，支持家庭承担养老功能极大程度缓解家庭养老的困境，让广大老年群体足不出户就能享受到安全、周到、快捷、妥善的服务等;以城乡社区居家养老中心（站）为区域中心点整合周边养老机构、医疗机构资源将专业化的，标准化的服务延伸进社区与家庭，以此形成多层次，服务覆盖范围广，服务内容多、管理规范化的普惠型智慧健康养老服务体系。

相较老龄化初期，通过设立一些独立的特定空间如设立养老院就能较大程度地满足养老服务的需求，而当下人口老龄化不断加剧，只有构建老龄友好型社会，在日常的生活环境中发动全员不断融入适老、助老、尊老的元素才能积极适应老龄化这一问题。

（二）线上与线下相融合实现智慧养老

利用新一代信息技术给传统的养老模式插上智慧的“翅膀”，线上将老年群体、智能助老设施、居住与活动环境、智慧养老信息平台进行了有机结合搭建了智能创新服务场景，线下与实体城乡社区居家养老中心（站）、养老服务组织自有服务网点、养老服务团队等资源相融合，不断扩大线下养老服务半径和服务内容。最终实现“双线”的高效互动并形成服务闭环。

（三）政府基本养老服务与市场个性化养老服务相融合实现精准养老

基本养老服务突出政府在“兜底线、保基本”中的重要职责，不断提升养老服务兜底保障水平包括特困老人供养，全面建立基本养老服务清单、不断丰富政府购买基本养老服务内容、发放各类津贴与补助等。我国已在很多城市将诸多的养老服务机构纳入国家的普惠型养老服务改革试点中，希望为广大中等收入的家庭提供价格更加合理，服务更加方便可及，服务质量更加安全可靠的基本养老服务。同时针对老年群体的个性差异，对于失能与半失能老人提供更具个性化照护服务。随着养老服务业全面推向市场，专业养老服务水平明显提升，已有许多养老服务组织为积极配合部分老年群体的个性化服务需求提供专属的订制化养老服务。二者结合正在不断扩大养老服务的深度和广度，以多元化，多层级的养老服务实现精准养老。

（四）产业培育发展与协同监管相融合实现高质量养老

因为评价老年群体的生活优劣不再仅是一个时间维度即寿命的范畴，必须要加上质量的维度，所以养老产业已从单纯的市场培育发展向协同监管并重延伸。

构建政府主导、机构自治、行业自律、社会监督“四位一体”的大监督格局，建立健全养老服务跨部门、跨层级、跨领域的多方协调配合机制。通过开展专项行动清除各项安全隐患;大力推进养老服务专业人才队伍建设，一方面重点突出服务人才的培养、另一方面着重提升服务人员的职业技能水平并同时完善养老服务人员的激励保障机制;加强养老服务领域信用体系建设，出台养老服务市场失信联合惩戒名单与管理办法;推进养老服务标准化建设，加强在养老津贴发放、养老服务过程中的全方位、全流程、全链条监管，建立服务痕迹证明上传、关键流程回访及重点区域时实监控机制;建立社会监督，舆论反馈的“线上与线下”多条绿色通道，让社会大众充分参与到养老服务高质量建设之中。以上種种将进一步规范养老服务业市场秩序，营造安全放心的养老服务发展环境，为广大老年群体提供高质量的养老服务。

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（作者单位：山东理工大学经济学院）