“碳中和”的软保障：胶东地区公益林保险制度完善研究

于荣舵

摘要：公益林是我国巩固森林碳汇、降低二氧化碳排放总量的中坚力量。我国逐步建立完善的公益林保险制度，为灾后补种幼龄树和中龄树提供了及时的资金支持，对“碳中和”目标的实现有着重要的支持作用。通过考察以威海市为典型代表的胶东地区各地市，可以发现近年来该地区公益林保险制度在实施过程中陆续显现出一些新问题，包括定损标准上的争议、主要灾种的地域特殊性、保险公司的承保理赔意愿低迷等。针对这些问题，胶东地区各地市可以通过建立联合定损评估机制、确立公益林统保制度、引入“死树折合面积法”等举措，为“碳中和”目标的实现提供制度性保障。

关键词：森林保险;公益林;碳中和;森林固碳;政策性保险

一、公益林保险制度对于“碳中和”目标实现的意义

公益林，也称生态公益林，是以保护和改善人类生存环境、保持生态平衡、保存物种资源、科学实验、森林旅游、国土保安等需要为主要经营目标的森林和灌木林。公益林保险制度是通过财政补贴保费、保险公司承保来抵御公益林损害风险、筹措公益林复植经费的政策性经济手段，对于降低总排放量、巩固森林碳汇、实现“碳达峰”“碳中和”的阶段性目标具有长远的保障作用。

（一）公益林在推进“碳中和”工作中的核心地位

“碳中和”实质是“二氧化碳净增零排放”，主要是以森林碳汇、海洋碳汇等人工干预手段，将人类经济社会活动必然产生的二氧化碳排放量加以利用、封存或抵消，进而使大气中的二氧化碳净增量总体为零。英国标准协会（BSI）的碳中和标准（PAS 2060）将“碳中和”定义为“一标的物相关的温室气体排放，并未造成全球排放到大气中的温室气体产生净增加量”，这一定义目前受到了各主要碳排放国家和国际气候学界的基本认同。

近年来，我国政府多次在国际重要外交场合提及“碳中和”概念，并表示了作为世界大国对实现“碳中和”目标的高度责任感和坚定决心。在2020年9月召开的第七十五届联合国大会一般性辩论和2020年12月举行的气候雄心峰会上，我国表示，将力争控制二氧化碳排放量于2030年前达到峰值，并争取在2060年前实现“碳中和”的目标。为了落实这一大国担当，在2020年12月闭幕的中央经济工作会议上，中央将做好“碳达峰”和“碳中和”工作列入中央和地方各级政府2021年“八大重点任务”之一。

在“碳中和”的一系列实现手段中，森林碳汇是最主要的一种。森林生态系统作为固碳主体，贡献了目前我国总固碳量当中约80%的份额。据国家林业和草原局披露的最新數据，目前我国的森林植被总碳储量已达92亿吨，年均增加森林碳储量2亿吨以上，折合碳汇7亿至8亿吨。目前，在我国森林总面积中，公益林的占比远高于商品林的占比。因此，我国森林碳汇的主要任务是由公益林完成的。

（二）公益林保险制度对于提升和巩固森林碳汇的作用

由于植物死亡、火灾、病虫害、采伐等会导致森林碳储量释放程度不一。因此，减少毁林，包括减少火灾、病虫害等导致的森林死亡和森林退化，是实现“碳中和”的题中应有之义。对此，除了严格的森林保护制度之外，森林保险制度为弥补突发性森林损耗提供了经济保障，尤其是公益林保险制度，已经成为我国公益林保护的重要制度。公益林保险制度提升和巩固森林碳汇的主要作用，可以被概括为两个方面。

一是为森林灾后补种幼龄树和中龄树提供及时的资金支持。由于林木对于二氧化碳的吸收和储存主要是通过光合作用的基本原理，因此，林木的固碳速率与树龄密切相关。一般森林按照年龄可分为幼龄林、中龄林、近熟林、成熟林和过熟林。幼、中龄林的固碳速率相对较快，而成、过熟林由于生长速率下降，对碳的吸收和释放基本平衡。公益林的树龄结构中，幼龄树和中龄树占比越高，公益林的固碳速率就越高。因此，能否尽快补种幼龄树和中龄树，就成为提升公益林灾后固碳速率的关键因素。而公益林保险制度则从补种经费方面，提供了有力保障。

二是优化公益林的保护工作体系。我国的公益林事业由来已久，目前对公益林的监管和保护主要依靠政府力量。长期以来，我国公益林的监管保护中一直存在“重新植，轻培育;重执法，轻赔偿”的问题。由于考核指标等因素的影响，相比于对已有的公益林进行优化培育，地方政府更热衷于种植新的公益林木。而对于公益林出现的突发性灾害和损耗，由于集体林地产权的不明晰，地方政府的注意力主要集中在日常执法监管等事前预防上，而在公益林损毁的事后求偿上往往缺乏足够的动力。公益林保险制度的产生，很好地弥补了这方面不足，成为政府执法监管体系之外重要的公益林保护措施。

二、威海市公益林保险制度实施调研情况

（一）公益林保险制度概述

我国公益林保险制度发端于2009年。当时，福建、江西、湖南被列为首批中央财政森林保险保费补贴试点省份。十多年来，公益林保险制度逐步建立完善，为我国公益林事业的健康发展保驾护航。截至2018年，我国公益林保险规模已居全球第一。公益林保险制度的实施范围由2009年的3个试点省扩展到目前的24个省（区、市），共计32个参保地区和单位，覆盖了全国77%的省级行政单位。参保主体涵盖了林业合作社、森林公园、自然保护区及国有林场等几乎所有类型的公益林业从业主体。

目前，中央财政对于公益林提供专门的保险保费补贴，在地方财政给予40%保费补贴的前提下，中央财政再补贴50%。险种主要是火灾险和综合险，保险责任涵盖林业主要自然灾害、有害生物灾害、意外事故、疫病、疾病等。保险金额原则上是林木损失后的再植成本，每亩400～1250元不等。各参保地区结合地方实际采取了差异化的保险政策，部分省份按照风险差别进行了费率区分，部分省份对贫困地区在补贴上给予了倾斜，部分省份按照林种、树种和生长周期等对险种进行了细分，部分省份制定了查勘定损标准、防灾防损资金使用办法、灾后恢复治理办法等相关规范性文件。总体而言，地方在公益林保险制度建设方面，举措多元、自主空间较大。

（二）威海市公益林保险制度实施情况

威海市现有森林面积266万亩，公益林面积约170万亩，分布地区包括乳山市、荣成市、文登区、环翠区、经区、高区、临港区，以及刘公岛林场和海滨林场9个公益林区。公益林树种主要包括松树、麻栎，刺槐等，其中松树面积121.9万亩，约占威海市森林总面积的46%、公益林面积的71.5%。

威海市公益林保险制度自2014年起开始启动实施，逐年扩大承保范围。自2016年起，承保面积达到175万亩以上，已实现公益林保险100%全覆盖。2019年因全市林地变更规划调整，公益林面积减少，投保面积变更为167.27万亩。目前，威海市公益林保险投保主体为各区市林业主管部门。承保机构为人保财险、太平洋保险财险、中华联合财险、安华农业等四家公司。按照相关政策规定，公益林保险保费由各级财政全额负担，并通过各级农业保险保费补贴资金列支。2017～2019年，公益林保险各级财政累计缴纳保费2058万元，每年度投保面积超过170万亩，累计保额超过13亿元。2017～2019年，威海市公益林保险理赔金额共计954.48万元，其中火灾赔付177.25万元，林业有害生物灾害赔付777.22万元，总赔付率为46.85%。

2017年以来，威海市森林火灾发生情况较少，仅在3个林区有发生，灾害面积为3221亩。相关承保公司已按照合同规定及时全额赔付到位，公益林保险有效发挥了抵抗火灾风险的作用。

2017年以来，威海市林业有害生物灾害以松材线虫病为主。该病自2015年由国外流入威海市，从荣成市发现，由于防治难度大、扩散速度快等原因，发生面积逐年增加，且增加趋势难以遏制，造成大量松树死亡，2019年开始集中爆发，超过2/3面积的松树受灾。目前，松材线虫病已经成为危害威海市公益林业的最主要风险来源。

过去，威海市对于林业生物灾害保险缺乏有效的工作机制。近年因松材线虫病造成大量松树死亡，林业生物灾害保险理赔工作才提上日程，其他林业有害生物灾害没有造成大面积树木死亡的基本没有进行理赔。而2017～2019年，威海市有害生物灾害实际赔付金额共计777.22万元，仅占2017～2019年累计缴纳保费的37.76%。特别是2019年仅赔付128.12万元，与实际损失严重不符，公益林保险在有害病虫灾害方面发挥的作用尚有较大提升空间。

由于林业有害生物灾害的大面积爆发和保险理赔的不到位，威海市每年在公益林灾害治理上资金投入很大。2017～2019年，全市公益林生物災害治理资金累计投入2.09亿元，约为各级财政累计缴纳保费的10倍。2020年度治理资金需投入2.1亿。由此可见，威海市对于林业有害生物灾害的预防和治理，仍然偏重政府为治理主体的举措。公益林保险制度对治理资金压力的分散作用没有得到充分发挥。

三、胶东地区公益林保险制度的现存问题

调研发现，以威海市为典型的胶东地区公益林保险制度，目前在实施过程中陆续显现出一系列的问题，主要包括以下几个方面。

（一）理赔认定标准不统一，定损标准争议较大

《山东省公益林保险条款》仅对公益林保险林业有害生物灾害损失率和赔付标准进行了规定，但对于灾害发生面积没有明确要求。根据原国家林业局2006年发布的《林业有害生物发生（危害）程度标准》，松材线虫病感病株率在1%以下为轻度发生，1.1%～2.9%范围内为中度发生，3%以上为重度发生。成灾面积的统计以森林资源小班为统计单元，以亩为最小统计单位，达到成灾标准的整个小班面积均计入成灾面积。而原国家林业局发布的《关于印发<主要林业有害生物成灾标准> 的通知》补充规定，松材线虫病成灾标准为统计单元内出现感染病株。因此，只要小班中有一株发病，整个小班就属于发生面积。根据山东省林业厅发布的《山东省公益林保险条款》，公益林保险林业有害生物灾害损失率认定标准为：中度受灾的损失率按5%计算，重度受灾的损失率按10%计算，必须全林清理的损失率按100%计算。每亩赔偿额=每亩保险金额×损失率，应赔金额=发生面积×每亩赔偿额。由此计算的2019年威海市林业有害生物灾害应赔金额为3401万元。保险公司认为在受灾严重的情况下，按照行业标准计算出的灾害发生面积过大，上述理赔金额难以接受。

（二）林业有害生物灾害灾情较重，保险公司承保和理赔的积极性不高

公益林保险，对于保险公司而言，定损工作量大、赔付资金压力大、巨灾风险高、理赔谈判话语权较小，如果缺乏有效的激励措施，保险公司承保和理赔的积极性就要打折扣。以松材线虫病灾害来说，山东省泰安市2019年由松材线虫病引发的公益林损失应赔金额仅60多万，由于金额小，保险公司迅速全部理赔。而威海市作为山东省松材线虫病的源头，每年受灾最为严重。胶东地区其他地市，如烟台，2019年和2020年松材线虫病灾害理赔也分别为300万和500万。保险公司市级分公司对这个规模的大额赔偿没有自主权，且受业绩考核影响，存在不愿赔的心理。如威海市经济开发区公益林保险2018年的赔付率为0，此例一开，2019年以后新承保该林区的保险公司也不愿意全额赔付，与求偿的林业监管部门陷入了长期的拉锯僵持局面。经了解，松材线虫病灾害在山东省其他城市也有发生，但未出现胶东地区这种赔付困难的情况。

（三）保险人理赔意识不强，理赔程序不规范

由于目前公益林保险合同的特殊性，加之2016年以前未出现大的公益林损失，胶东地区部分地方对公益林保险理赔没有足够重视，部分理赔未按照保险公司的规范流程进行申请，保险公司以理赔申请不及时、材料不完整为由，并未履行或未完全履行相应保险灾害损失赔偿责任。目前威海市部分区市的公益林保险合同即将到期，在保险公司惯常不按合同规定及时理赔的情况下，林业监管部门考虑到合同风险，公益林保险合同无法正常续签，严重影响了公益林保险制度的有效性。

四、完善胶东地区公益林保险制度的地方举措

基于上述调研过程中发现的一系列问题，胶东地区各地市可以采取以下几点针对性的措施，对胶东地区公益林保险制度进行完善。

（一）建立联合定损评估机制，减少公益林定损争议

公益林不同于商品林，在定损评估上，社会公益损失的部分，尤其是森林碳汇方面的生态损失，很难用统一的货币标准进行衡量。以往的定损机制中，政府规范性文件规定的定损标准过于一刀切，保险公司的谈判话语权较弱，不利于达成定损数额共识，降低了保险公司的承保意愿和理赔积极性。因此，为了减少公益林定损评估方面的争议，应当在地方立法确定一个定损标准基数的前提下，由林业监管部门、受损林场负责人、保险公司、财政部门、第三方社会评估机构分别派员组成联合定损评估小组，根据现实情况进行磋商，增加定损标准的弹性空间，促使定损更加精准。

（二）确立公益林统保制度，分散单个保险公司的赔付压力

统保制度主要是通过多家保险公司联合承保的方式，形成共保体分担赔付风险。这一制度可以有效降低保险公司的赔付资金压力，提升保险公司的承保积极性。山东省近年来陆续在烟台、青岛、泰安等个别地市开展了公益林保险统保试点，统保制度进入地方立法的时机和条件已经较为成熟。统保试点制度正式被地方立法确立后，多家保险公司联合承保地方公益林保险，按照协议规定的比例对承保的公益林收取保费、支付灾害理赔金额，将使目前单个保险公司巨灾赔付压力过大的情况得到较好地疏解。

（三）明确不同灾种的对应定损方法，合理确定理赔金额计算标准

原国家林业局制定的公益林理赔金额计算方法，将“达到成灾标准的整个小班面积均计入成灾面积”。这一计算方法在处理公益林火灾理赔时是科学合理的。但是在松材线虫等病害造成的公益林受损理赔时，原国家林业局制定的计算方法就存在标准过严、金额过高的问题。因此，在病虫害损失理赔时，更适宜采用“死树折合面积法”，合理降低理赔金额。死树折合面积法只要求保险公司对感病死亡的林木进行赔付，对感病但未死亡和未感病的林木不作赔付，这更符合保险理赔的原理和现实，也有利于改变目前定损理赔中病虫害造成的林木损失得不到合理定损的现实。举例说明，2019年度烟台市公益林保险理赔金额中松材线虫病灾害赔偿300万元，采用“死樹折合面积法”后2020年度预计松材线虫病灾害单项将赔偿500万元。目前以威海市、烟台市为典型代表的胶东地区，松材线虫病害已经成为公益林受损的主要压力来源之一。因此，有必要通过地方立法明确火灾和病虫害分别定损的多元方法。

参考文献：

[1]邓明君，罗文兵，尹立娟.国外碳中和理论研究与实践发展述评[J].资源科学，2013（05）：186-196.

[2]寇江泽.实现碳中和 森林作用大[N].人民日报，2021-1-14（10）.

（作者单位：威海市林业局）