民主党派专项民主监督的现实困境与效能提升研究

宋书豪

摘 要：民主监督是民主党派的一项基本职能，是我国监督体系的重要组成部分。专项民主监督作为民主监督的创新形式，能够使民主党派切实参与到国家政治、经济、文化、社会和生态文明建设中。民主党派通过提出意见、批评、建议等方式，实现全方位、全过程的民主监督。本文基于对长江生态环境保护民主监督工作的思考，阐释民主党派专项民主监督的内涵和特点，分析专项民主监督工作的现实困境，总结民主党派专项民主监督效能提升的优化路径，为民主党派开展长江生态环境保护民主监督工作提供借鉴和参考。

关键词：民主党派;长江生态环境保护工作;专项民主监督;效能

中图分类号：D613文献标识码：A文章编号：1672-3163（2022）03-00028-05

长江生态环境保护民主监督是脱贫攻坚民主监督后的新一轮专项民主监督。2021年6月，经中共中央批准，由中央统战部与国家发改委、生态环境部共同牵頭，各民主党派中央、无党派人士开展的长江生态环境保护民主监督工作在北京启动[1]。长江生态环境保护民主监督工作开展以来，各民主党派、无党派人士积极开展多种形式专项调研，为各级中共党委和政府科学民主决策提供专业的意见和建议。

一、民主党派专项民主监督的内涵及特点

（一）专项民主监督的内涵

专项民主监督是民主党派履行民主监督职能的一种创新形式，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手和有效途径。2015年5月，《中国共产党统一战线工作条例（试行）》首次明确了专项民主监督形式，但并未对专项民主监督的具体问题进行规定。2016年7月，就有关经济形势和下半年经济工作的开展问题，中共中央召开了党外人士座谈会。习近平总书记在会议中指出，脱贫攻坚专项民主监督“是中共中央赋予各民主党派的一项新任务，是民主党派履行民主监督职能的新领域。大家要坚持问题导向，深入所对口地方一线调查研究，通过意见、批评、建议等方式，对脱贫攻坚落实情况进行监督，为打赢脱贫攻坚战作出贡献”[2]。此后，专项民主监督工作开始被提上日程，监督实践越来越丰富。2020年底，中共中央印发《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《条例》），《条例》中明确规定了民主党派民主监督的基本形式，其中包括“受党委委托就有关重大问题进行专项监督”[3]。长江生态环境保护民主监督即为各民主党派中央、无党派人士受中共中央委托，通过发挥界别优势和自身特点进行的新一轮专项民主监督工作。

综上，专项民主监督主要是指各民主党派、无党派人士受中共委托，就某一项涉及重大事项决策或重大政策贯彻落实情况开展的民主监督工作。专项民主监督的目的是要创新监督形式，使各民主党派、无党派人士切实参与到关乎国家发展、事关改革发展稳定、需要高水平监督的重大问题中去，在问题解决过程中“通过提出意见、批评、建议的方式”，“促进中国共产党实现科学执政、民主执政、依法执政”[4]。

（二）专项民主监督的特点——以长江生态环境保护民主监督为例

1.监督主体的专业性

民主党派、无党派人士的主体是中高级知识分子，具有人才荟萃、智力密集和联系广泛的优势，他们能够运用自身理论知识和技术特长，为执政党重大问题的决策提供科学有效支撑。在长江生态环境保护民主监督开展伊始，各民主党派就成立由高水平专家组成的领导小组，由各民主党派中央主席亲任组长，并根据具体工作安排下设相关机构。民革对口湖北省长江生态环境保护的监督工作，借鉴民革中央在脱贫攻坚民主监督工作中探索的“1162”工作架构模式，提出了“1119工程”，即“领导小组+专家顾问组+工作小组+9个监督调研组”[5]，专家顾问组主要提供智力支持。民进中央注重发挥党派成员在监督工作中的自身优势，积极引导专家和“专干”献计出力，定期组织召开长江生态环境保护民主监督工作专家研讨会。各民主党派对专家顾问组的召集，不仅包括领导小组主动发现、推荐专家顾问参加监督工作，还包括党派高水平专家学者的自我引荐。在专家学者的协同努力下，长江生态环境保护监督工作有序、高效运行。

2.监督过程的合作性

专项民主监督是一种合作性而非对抗性的监督，这主要源于中国共产党和各民主党派之间有着共同的目标指向、监督立场和监督目的。在专项民主监督工作中，各民主党派受中共党委委托，就相关问题集思广益，通过提出意见、建议和批评等方式，协助中共党委和政府解决问题、改进工作。这是以提升执政党的执政能力和执政水平，以及巩固执政党的执政基础和群众基础为目的的[6]。在长江生态环境保护民主监督工作中，国家发改委、生态环境部等部门，大力支持民主党派的专项民主监督，积极为各民主党派开展专项调研提供支持，并安排相关工作人员参加民主党派的调研考察，以了解民主党派成员在调研考察中的需求;同时，各对口中共省委、地方政府及其相关部门也会邀请民主党派成员参加省市长江生态环境保护的专题会议，及时交流信息、汇集意见。在长江生态环境保护民主监督中，除了各民主党派与各级中共党委、各级政府的密切联系外，各民主党派之间或内部各组织之间也加强合作，实现资源的有效整合，在相互配合中形成监督合力，保证重大事项或问题的高效解决。

3.监督主题的针对性、有效性

专项民主监督是中国共产党就重大问题委托给民主党派的一项监督工作，一事一监督，具有针对性的特点。在专项民主监督工作中，民主党派中央注重突出问题导向，紧扣中共中央委托的重大监督议题，做到及时发现问题、深入研究问题、高效推动问题解决，将专项民主监督工作贯穿问题解决的各个环节。在长江生态环境保护监督工作中，民革对口湖北省，根据不同城市的产业特点分别提出了不同的意见建议：针对宜昌市的问题，提出拆除高排放工厂、建设高标准城市公园的建议，实现了生产岸线到生态岸线的蜕变;针对恩施市的问题，提出以法治思维推进长江生态环境保护工作的指导性意见。在专项民主监督工作中，各民主党派、无党派人士始终坚持问题导向原则，根据具体问题对症下药，为重大问题的解决提出针对性的意见和建议。

二、民主党派专项民主监督的现实困境

民主监督与参政议政、参加中国共产党领导的政治协商，是民主党派的基本职能。但从近年来的工作成效看，民主监督相较于另两项职能存在一定的滞后性，尤其是民主党派部分成员对专项民主监督的形式不太熟悉，这在一定程度上阻碍了专项民主监督功能的实现。民主党派在开展长江生态环境保护民主监督工作中存在的现实困境主要体现在以下几个方面。

（一）监督意识淡薄，监督组织不完善

首先，民主党派监督意识淡薄。长江生态环境保护的专项民主监督，实际上是一种具有中国特色的党际监督，需要各民主党派在保持自身政党组织特征的同时，具备较强监督意识和履职尽责的能力。从目前监督情况来看，民主党派的民主监督在一定程度上呈现出“单打独斗”的特点。而对于长江生态环境保护这一复杂又系统的专项民主监督工作，更加需要民主党派成员切实增强监督意识，需要民主党派内部组织之间及各民主党派之间的协调配合，通过形成监督合力来保障监督成效。

其次，民主党派民主监督机构尚未明确。民主党派的专项民主监督需要专门履行监督职能的机构，但在以往的民主监督工作中，民主党派缺少独立的民主监督组织机构，监督工作往往是通过特约人员的个人监督来完成。在长江生态环境保护监督工作中，各民主党派监督组织不完善、监督意识淡薄的问题也随之体现出来。

（二）监督信息不对称，监督缺乏针对性

民主党派有序开展长江生态环境保护民主监督工作，需要有足够的信息作为支撑。但在实际的专项民主监督工作开展过程中，存在着信息不对称的问题。

一方面，相关省市难以提供全面、真实、有效信息。在实际工作中，民主党派本应享有知情权，但大部分信息的获取只是依靠政府公开渠道，所获信息量不足，难以对监督对象形成系统认知。在长江生态环境保护民主监督中，部分地区未能提供较为完整有效的监督信息，这使民主党派难以真实、全面地了解当地情况，无法做到精准监督。

另一方面，民主党派部分成员对信息的学习、捕捉缺乏主动性。充分调动民主党派、无党派人士的主观能动性，是保证长江生态环境保护民主监督工作高质量完成的重要条件之一。但从长江生态环境保护民主监督工作的实际开展情况来看，民主党派很少会主动提出自身诉求，其掌握的信息大都依靠执政党的单方面输出。另外，面对信息沟通不畅问题，少数民主党派成员缺乏主动性，对民主监督工作存在消极、抵触情绪，认为民主监督是重在参与、走过场。

（三）监督内容不精准，监督缺乏有效性

专项民主监督区别于传统民主监督形式的重要特征，在于其具有较强的专业性、精准性。民主监督成效往往会受到民主党派界别特色的影响。充分发挥各民主党派的界别优势，是开展长江生态环境保护民主监督工作的有效途径。但从近年来的组织发展来看，各民主党派不仅吸纳其特色领域的成员，同时也吸纳了不少其他领域的成员，这就使得民主党派界别界限逐渐模糊，导致了民主监督内容不精准，在监督工作中所提出的意见和建议逐渐泛化，缺乏监督的针对性。

监督合力不够，是导致民主党派民主监督难以做到精准另一原因。在长江生态环境保护民主监督体系中，除了民主党派、无党派人士的民主监督外，还有中国共产党的党内监督、司法监督、群众监督、舆论监督等形式。为了确保民主党派的专项民主监督取得有效成果，既需要各民主党派之间的横向合作、联合监督，也需要与其他监督形式相互协调、形成合力。但在长江生态环境保护民主监督工作实践中，民主党派的民主监督尚未与其他监督形式形成体系，更多的是民主党派的独立运作。在这种缺乏监督合力的情形下，民主党派往往会因力量不足、专业受限导致监督不精准，从而影响民主监督的有效性。

三、民主党派专项民主监督的效能提升路径

长江生态环境保护工作是当前国家治理的重要内容之一，民主党派在长江生态环境保护工作中理应发挥重要作用。但是，从目前具体实践来看，民主党派在履行民主监督职能的“实然”与“应然”之间还存有一定的差距，为了适应长江生态环境保护民主监督工作需要，亟须提升各民主党派专项民主监督的效能。

（一）提高政治站位，强化政治担当

要想确保长江生态环境保护民主监督工作取得成效，各民主党派必须提高政治站位，强化自身政治担当。武维华在九三学社中央对口四川开展长江生态环境保护民主监督协商反馈会中指出，九三学社“要准确把握民主监督的政治定位，不忘多党合作初心，把做好长江生态环境保护民主监督工作作为重大政治任务，努力把这项工作做得更扎实更有效”[7]。长江生态环境保护民主监督工作是中共中央赋予民主党派的一项重要政治任务，各民主党派要充分认识生态环境保护和治理的重要性、迫切性，准确把握专项民主监督的性质和定位，在具体实践中不断强化自身政治担当，做好长江生态环境保护民主监督工作。

（二）加强组织领导，完善体制机制

加强组织领导、建立健全科学有效的工作机制，是保障长江生态环境保护民主监督工作高效运行的重要基础。首先，要健全沟通联络机制。一方面，各级中共党委和政府及其相关职能部门，要根据各民主党派民主监督工作需要，积极提供相关政策、信息支持，保障各民主党派成员的知情明政权;另一方面，各民主党派之间以及民主党派内部各机构之间要加强联系，积极做到调研信息和成果共享。其次，要健全成果反馈机制。在开展长江生态环境保护民主监督工作中，各民主党派要做到及时、准确、全面、多向地相互沟通、相互协商，各级中共党委和政府要认真听取和仔细研究民主党派所提出的意见和建议，对各民主党派的监督工作作出及时反馈。最后，要健全考评机制。要科学评估民主党派、无党派人士民主监督的实际效果，以增强民主监督的约束性和实效性。在长江生态环境保护民主监督工作中，可以考虑在民主党派的监督质量和中共地方党委、政府整改效果之间建立双向考评机制，对认真接受民主黨派监督、悉心听取民主党派意见和建议的部门和人员予以表彰;在民主党派成员和无党派人士中，要根据他们发挥的民主监督作用施以激励措施，以更好促进专项民主监督工作。

（三）坚持问题导向，深入调查研究

深入实际开展调查研究，是民主党派提高参政议政水平、反映社情民意的重要途径，是民主党派开展专项民主监督工作的“必修课”，是民主党派成员必须掌握的基本功。习近平总书记指出，“要深入开展调查研究，摸清情况，找到症结，做到心中有数，不能拍脑袋决策，真正把功夫下到察实情、出实招、办实事、求实效上”[8]。“没有调查，就没有发言权”[9]，长江生态环境保护民主监督工作要求各民主党派始终坚持以专项民主监督议题为导向，制定调研实施方案。这既包括受各级中共党委和政府委托的专项考察，也包括民主党派自发组织的各项调研活动。开展实地调查，深入实际了解当地情况，是民主党派在专项民主监督工作中获得一手资料的重要途径。各民主党派要努力克服困难，积极探索电话调研、书面调研以及视频会议等形式。截止到2022年3月，各民主党派、无党派人士共组织实地调研45次，其中民主党派中央领导班子成员带队调研18次，提出意见建议250余条，形成“直通车”专报6份[10]。

（四）组建专家团队，科学有效监督

民主党派专项民主监督，一般是针对国家建设和改革过程中的某一重大问题进行的监督。重大问题的解决需要民主党派建设一支高素质的专家队伍。对于党外代表人士队伍建设问题，习近平总书记指出：“要加大党外代表人士培养、选拔、使用工作力度，努力培养造就一支自觉接受中国共产党领导、坚定不移地走中国特色社会主义道路、具有较强代表性和参政议政能力的党外代表人士队伍。”[11]一方面，各民主党派要从思想上重视专项民主监督工作，积极挑选符合要求的优秀人才加入专项民主监督工作，并对民主党派成员中的后备人才开展培训;生态治理、环境保护方面的民主党派高素质人才也要强化担当意识，主动加入专家队伍。由此，在长江生态环境保护民主监督工作中组建一支专业程度较高、敢于和善于做好民主监督工作的专家学者队伍。另一方面，各民主党派要着力推动民主监督科学有效开展，深刻把握当前长江生态环境保护面临的诸多矛盾和挑战，努力推出高质量的监督成果，对长江生态环境保护工作提出具有建设性、科学性、前瞻性的意见和建议。例如，在对口重庆市的长江生态环境保护民主监督工作中，台盟组建了合作专家团队。同时，为加强后备人才队伍的培养工作，台盟中央还积极举办长江生态环境保护民主监督讲座，邀请国家有关部委、专家学者对调研团队进行专题辅导。

（五）加强舆论宣传，营造良好氛围

为了给民主党派开展民主监督工作创造有利条件，各级中共党委和政府要加强对民主党派民主监督工作的宣传，在全社会营造一种认可和接受民主党派监督的良好氛围。在宣传内容方面，既要对民主监督的理论研究、政策法规等方面的内容进行介绍，也要对民主党派、无党派人士在长江生态环境保护民主监督工作中提出的好方法、涌现的好事迹、取得的好经验进行宣传报道，讲好民主党派专项民主监督故事。在宣传对象方面，不仅要在对口省市的中共黨委和政府中进行宣传，提高他们对民主监督工作的重视程度;还要在各民主党派、无党派人士中进行宣传，促进他们相互学习和借鉴，共同提高民主监督工作的成效。在宣传渠道方面，要充分运用报纸、电视、微信、微博等媒介，并尝试开设长江生态环境保护民主监督工作宣传专栏，实时报道监督工作中的相关内容。

参考文献：

[1] 黄昌盛.为了一江清水[N].团结报，2021-07-27（4）.

[2] 黄利鸣.参政党理论研究论文集[C].武汉：湖北人民出版社，2018：117.

[3] 中国共产党统一战线工作条例[N].人民日报，2021-01-06（1）.

[4] 中华人民共和国国务院新闻办公室.中国新型政党制度[M].北京：人民出版社，2021：16-17.

[5] 吴姝静.呵护一江清水永续东流[N].团结报，2021-11-18（4）.

[6] 许奕锋，杨婧瑜.参政党民主监督的学理性探析[J].湖南省社会主义学院学报，2022（1）：32.

[7] 张守帅. 2021年九三学社中央对口四川开展长江生态环境保护民主监督协商反馈会议召开[N].四川日报，2021-12-30（1）.

[8] 中央纪委国家监委研究室.新中国成立以来党风廉政建设纪事[M].北京：中国方正出版社，2019：488.

[9] 毛泽东选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1991：126.

[10] 姜洁.为保护中华民族母亲河贡献智慧和力量[N]. 人民日报，2022-04-01（6）.

[11] 巩固发展最广泛的爱国统一战线 为实现中国梦提供广泛力量支持[N]. 人民日报，2015-05-21（1）.

责任编辑：王天海