东北地区资源型城市承接产业转移应对规模收缩研究

孙浩进 张斐然

[摘 要]资源型城市作为重要的能源资源战略保障基地，对于推动区域经济发展具有重要作用。东北地区现有21个资源型城市，近年来由于支柱产业衰退、人口外流、空间收敛，呈现明显的规模收缩趋势，严重制约资源型城市转型发展。中央在实施关于支持东北振兴的重大政策中，高度重视资源型城市转型发展，将其作为补齐振兴“短板”的重要途径，东北地区资源型城市通过承接产业转入来减缓规模收缩，恢复转型发展的基础和动力，具有重要的意义。基于资源型城市生命周期理論，在构建产业转移影响资源型城市规模收缩机理的基础上，针对承接产业转移来应对规模收缩的制约因素，东北地区资源型城市应引导本地具有就业带动效应的产业留驻，减缓产业、人口等方面的规模收缩趋势，并加快引导接续替代型产业转入，扩大新主导产业规模，避免透支型收缩，形成新的转型动力。

[关键词]东北地区;资源型城市;城市规模收缩;产业空间转移;集聚效应

[中图分类号]F062.9 [文献标志码]A [文章编号]2096-1308（2022）04-0046-09

2018年9月，习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上指出，“东北老工业基地的资源型城市要实现产业转型和可持续发展”，《全国资源型城市可持续发展规划》也提出“支持资源型城市积极承接产业转移”，表明国家高度重视解决东北地区资源型城市的转型难题。新中国成立70年来，东北地区资源型城市曾为国家经济建设做出巨大贡献，但近年来呈现明显的规模收缩趋势，支柱产业衰退、人口逐年外流、城市空间收敛甚至衰败，导致支撑转型发展的城市规模不足，在地区分工中被边缘化。东北地区资源型城市的规模收缩，削弱了转型发展的基础和动力，成为制约东北老工业基地振兴发展、实现全面小康的“短板”。本文的研究对象为产业转移影响东北地区资源型城市规模收缩的趋势规律、形成机理、现实问题，以及通过承接产业转移来减缓东北地区资源型城市规模收缩的制约因素、路径选择、支持政策等。

一、东北地区资源型城市规模收缩的现状分析

东北地区是我国重要的老工业基地，资源禀赋丰富，新中国成立之初在恢复和发展国民经济、巩固国防等方面扮演着举足轻重的角色，素有“共和国长子”之称。国家实施振兴东北老工业基地战略以来，东北地区资源型城市在要素供给、区域合作、保障能源安全和生态安全等方面发挥了重要支撑作用[1]。根据国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划（2013年-2020年）》，东北地区地级行政区以上的资源型城市共有21个，其中，辽宁省有6个，吉林省有6个，黑龙江省有9个。具体如下：

20世纪90年代以来，东北地区资源型城市受市场化程度不高、能源资源枯竭、产业结构单调、城市间联动不足等多重因素影响，导致经济发展活力不足、人才外流严重等问题，产生规模收缩的现象。在国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》、《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》都提到“收缩型城市”，并强调收缩型城市是当前我国城市发展所要正视的新议题。不少学者在自身研究成果中也得出东北地区规模收缩城市数量多、程度深，是我国规模收缩城市主要存在区域的结论[2]。本文界定“资源型城市规模收缩”为人口规模、经济规模、空间规模上的收缩，并选取近十年来东北地区各资源型城市（本文主要研究对象的城市层级为地级行政区）的相关统计数据进行分析，以利于掌握东北地区资源型城市的经济发展、规模变化情况。

（一）经济规模收缩情况

从经济规模收缩的维度来看，2011年—2020年，东北地区21个资源型城市中，绝大多数城市GDP年起始增速高，一般为10%～20%，其中阜新市、鞍山市、伊春市、七台河市GDP增幅变化幅度较大，但随着“十二五”、“十三五”发展阶段的演进，在经济增长率有明显优势的资源型城市，其GDP增速逐年放缓，一些城市GDP出现负增长情况，到2020年，即“十三五”收官之年，东北地区21个资源型城市的GDP增长率全部回落至-5%～5%，经济规模大幅收缩，主导产业衰退明显，总体呈现出趋势型收缩的特征。在这一时期的三次产业增加值方面，东北地区资源型城市的第二产业增加值比重不断下降，第三产业增加值比重提升，有些城市出现第二产业、第三产业增加值占比基本持平的局面[3]，其原因主要是资源产业衰退，导致第二产业比重下降、第三产业比重相对“虚高”。

（二）人口规模收缩情况

从人口规模收缩的维度来看，通过对辽宁省、吉林省、黑龙江省各资源型城市《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》、《2020年第七次全国人口普查主要数据公报》相关数据统计分析后，可以看出，2010年—2020年，东北地区21个资源型城市，每个城市人口均有所减少，人口年平均增速均为负值，其中大兴安岭地区、七台河市、伊春市、黑河市年平均增速分别为-4.25%、-2.85%、-2.64%、-2.60%，人口规模收缩趋势明显。部分资源型城市呈现透支型收缩的特征。

（三）空间规模收缩情况

从空间规模收缩的维度来看，结合2011年—2019年《中国城市建设统计年鉴》，基于城市建设用地、商业服务业设施用地、工业用地面积三项指标（见表3），来分析城市空间规模，可以看出，东北地区绝大多数资源型城市的城市建设用地面积、商业服务业设施用地面积、工业用地面积在这一周期的前半阶段变化波动较剧烈，到了后半阶段渐趋平缓，连续数年未出现增减变化，一部分资源型城市在后期出现明显下落趋势，显示出尽管大多数城市的经济活动空间规模较为稳定，但没有持续增长、保持原状不动、缺乏扩展动力，而若干城市的空间规模则呈现调整型收缩的总体趋向。

综合来看，基于资源型城市生命周期理论，东北地区资源型城市规模收缩是其支柱产业进入衰退周期的结果，是资本积累危机发生地理转移后，在原地区呈现出的一种衰退状态。 随着东北地区城市群组中的辽中南城市群、哈长城市群的发展，沈阳、大连、长春、哈尔滨四个中心城市的“虹吸效应”不断扩大，而“发展势能”较弱的资源型城市则由此而被“吸走”各类发展要素，失去发展机会，在很大程度上对城市规模收缩产生了加速效应，呈现出资源产业衰退、人口逐年外流、空间结构收敛等收缩型特征，导致东北地区整体的城市体系规模偏离了“正态分布”趋势。就目前而言，东北地区的中心城市与各资源型城市之间呈现一种“中心—边缘”的规模分布空间格局。

二、东北地区资源型城市承接产业转移、减缓规模收缩的机理分析

城市最优规模如何界定、如何实现已成为学界的研究热点。美国城市经济学家亨德森（J.V.Henderson）最早提出一个用以研究城市最优规模的模型，并认为城市规模是城市在集聚过程中，城市的外部经济与外部不经济相互制衡的结果。大规模的产业转入、企业迁入为城市创造了外部经济，而人口在向城市集聚的过程中也产生了外部不经济。在亨德森看来，城市最优规模的实现受城市净效益的影响。而城市净效益等于城市外部经济与外部不经济的差值，差值最大即净效益最大化，此时城市最优规模得以确定。

结合亨德森的理论思想，随着城市规模的不断扩张，产业转入的集聚效应不断显现，而城市的外部经济与城市的外部不经济之间的张力作用使效用水平曲线呈现“倒U型”的特点（见图2），集聚带来正负两方面的外部性。结合“倒U型”曲线示意图，O点左侧，曲线呈上升趋势，在城市规模扩大的过程中，集聚带来的正外部性大于负外部性。在这一阶段，产业向城市转移和集聚，大规模的企业、劳动力转入城市、在城市聚集，不仅降低了交易及运输成本，还促进了行业分工向精细化方向发展。而居民受便利的生活环境、充足的就业机会、丰富的教育及医疗资源等的吸引而选择流入城市，城市基础设施在应对新流入人口中不断完善，市场需求进一步扩大，由此刺激企业提升生产力水平。当到达临界点O点处，为曲线最高点。此时城市因产业转入集聚所产生的正外部性达到峰值，城市人口规模与城市效用之间达成最佳平衡，获得最大净效益，实现城市最优规模。

关于应对城市规模收缩，亨德森则认为，不同类型的产业创造不同效果的外部经济，因而不同类型的城市达到净效应最大化时的城市人口规模也相应有所不同。亨德森在长期的城市经济学的研究中发现，钢铁、金融等产业带来的外部经济显著性较强，留给外部不经济的回旋余地相对较大;而轻工纺织等产业带来的外部经济显著性较弱，因而留给外部不经济的回旋余地相对较小。推理可得出，在城市体系当中，依托轻工纺织业等兴起的城市，城市净效应最大化的实现相对要求有一个较小的人口规模;而依托钢铁、金融等发展起来的城市，在实现效益最大化的过程中相对要求有一个较大的人口规模，以支撑企业的生产和销售。同时，城市内部产业关联程度越高，因集聚而创造的外部经济也就越大。

基于亨德森的城市规模理论，对于东北地区资源型城市而言，以资源型城市Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ等分别代表东北地区不同产业类型的资源型城市，以A、B、C、D来表示城市最大居民效用，当人口规模达到以上四个点时，人口与效用之间形成最佳均衡，实现城市最优规模。当前东北地区绝大多数资源型城市受制于能源资源告急、产业衰退、人口外流的发展困境，经济上萎靡不振，正处于规模收缩阶段。资源型城市规模收缩的表征在于人口规模收缩、经济总量下降等，将导致城市居民效用的下降。在下图中，城市规模曲线向左移动，意味着城市规模收缩的过程，按照规模收缩的演进过程，资源型城市Ⅰ变为收缩后的资源型城市Ⅰ，资源型城市Ⅱ变为收缩后的资源型城市Ⅱ，资源型城市Ⅲ变为收缩后的资源型城市Ⅲ，资源型城市Ⅳ变为收缩后的资源型城市Ⅳ，但如果在城市规模收缩的过程中，通过产业转入集聚对资源型城市产生的要素注入效应、产业接续效应、产业替代效应、市场扩张效应、带动就业效应等，使得东北地区整个的资源型城市体系，在收缩后的城市居民效用峰值与收缩前的城市居民效用峰值保持同一水平不变，即保持图3中的A点—A′点—B点—B′点—C点—C′点—D点—D′点在同一水平线上，最大程度规避城市规模收缩对居民效用带来的负向影响，是依托产业转移来减缓城市规模收缩的特定机理。

综合来看，产业转移是城市体系“市场选择”中生存环境变化引致的企业群迁移[4]。产业转入、集聚，有利于使得东北地区单个资源型城市在规模收缩过程中仍保持居民效用不降，维护城市净效益最大化，甚至是一种“精明瘦身”;而对东北地区整个资源型城市体系而言，产业转入、集聚，所产生的要素注入效应、产业接续效应、产业替代效应、市场扩张效应、带动就业效应等[5]，形成新的主导产业，有利于城市居民效用不会因此产生巨大波动，整体保持水平不变的理想状态，产生对规模收缩的减缓作用、对规模增长的促进作用。这种促进作用不是“帕累托改进”，而是“卡尔多改进”。

三、东北地区资源型城市承接产业转移、减緩规模收缩的制约因素

对于东北地区资源型城市而言，仍存在经济发展落后、城市被边缘化、要素支撑不足、营商环境不优、城市功能落后等瓶颈因素，制约着其引导接续替代型产业转入、形成的新主导产业和转型动力，对于区域协调发展带来负面影响。

（一）经济发展落后的制约

受国内外经济发展环境的双重影响，东北地区资源型城市GDP增速减缓，经济衰退压力大，下行态势明显，加之近年来新冠疫情的影响和冲击，地区政府财政收入下滑，财政支持经济社会发展的能力不足;部分企业盈利水平下降幅度大，亏损面也就较大;青壮年群体就业、再就业压力大，就业岗位供求失衡;居民收入水平相对偏低，消费水平不高，消费群体有限，市场购买力不强、需求缩减、赢利性弱，市场吸引力不足。这些因素导致本地产业向外转出以谋求发展的意愿强烈，但外部产业向内转入以开拓当地市场的意愿淡薄，制约着东北地区资源型城市承接产业转移，将对城市规模收缩产生助推作用。

（二）城市被边缘化的制约

在东北地区整个城市体系中，中心城市通过集聚作用带动城市经济发展，因此提升中心城市的引领辐射能力成为拉动地区经济社会发展的重要发力点。而东北地区的21个资源型城市则在城市分工体系中处于边缘化地位，伴随城镇化的快速推进，其区域内的中心城市，如沈阳、长春、哈尔滨等，不仅以“虹吸”效应吸引资源型城市部分产业转出，剥夺“虹吸”范围内的资源型城市的发展空间、发展要素，加剧城市规模收缩趋势;而且在承接产业转移方面，也对资源型城市产生竞争性的“排挤”效应，导致资源型城市承接产业转移的“发展势能”弱化，机会减少，进一步加剧城市规模的收缩。

（三）要素支撑不足的制约

东北地区资源型城市的资本要素市场落后，金融支持能力弱，特别是金融资源对小微企业、涉农企业、部分轻资产企业的扶持力度不够，实体经济“融资难”“融资贵”问题突出，制约着承接产业转移。东北地区资源型城市的低收入“洼地”效应，加剧了以人力资源要素的流失，人力资本严重不足、劳动力层次偏低，难以支撑其承接产业转移。东北地区资源型城市在融资、人才等方面的要素支撑不足，导致本地产业转出的倾向大，外部产业转入的倾向不足，制约着承接产业转移的要素流入，加剧城市规模收缩的趋势。

（四）营商环境不优的制约

东北地区资源型城市的政府部门服务质量仍偏低，营商环境改善不够，法治意识不强，企业成长缺乏良好保障。根据北京大学光华管理学院2020年12月发布的《中国省份营商环境研究报告2020》中根据营商环境评价相关指标，将中国内地31个省份的营商环境划分为A+、A、A-、B+、B、B-、C等7个等级，其中吉林省、黑龙江省、辽宁省分别为B和B-级，营商环境整体处于中等或落后水平。营商环境不优，严重制约了东北地区资源型城市投资环境良性发展、加大了本地产业转出的倾向、减弱了外部产业转入的倾向，对承接产业转移产生较大的制约，从而加速城市规模的收缩。

（五）城市功能落后的制约

东北地区资源型城市因资源而兴，初期阶段由于资源的勘测与开发，城市为满足生产、生活需要而展开基础设施建设，具有突发性与被动性，城市生活服务功能相对落后于其他城市类型。因此，东北地区资源型城市的主体功能多局限于传统意义上的资源开采定位，空间规划、商业布局、社区建设、文化产业、信息化等严重滞后，资源型城市功能与布局不合理、不科学、不完善，承接产业转移的现代城市功能不足、空间受限，制约着承接产业转入、集聚，自身维持城市空间规模的支撑力弱，导致城市空间收敛趋势加剧。

四、东北地区资源型城市承接产业转移、减缓规模收缩的路径

基于资源型城市引导产业转移应对规模收缩的机理，资源型城市应在科学合理范围内尽可能实现外部经济的最大化和外部不经济的最小消耗。产业转入可以对城市形成规模收缩的减缓效应、规模增长的促进效应，东北地区资源型城市应引导本地具有就业带动效应的产业留驻，减缓产业、人口等方面的规模收缩趋势，并引导接续替代型产业转入，扩大新主导产业规模，形成新的转型动力，避免城市规模的透支型收缩，保持支撑转型发展的适度规模。

（一）引导具有就业带动效应的产业留驻

东北地区资源型城市应着力留驻本地具有就业带动效应的产业：一方面将收缩作为城市新的发展机会，转变以往依靠规模扩张的城市发展策略，制定科学合理的城市精明收缩规划，实现城市空间“再布局”，引导资源型城市的城镇人口、公共资源和服务业向中心区集中，以城市空间的“精明瘦身”凝聚产生一定的市场集聚效应，提高市场赢利性，降低本地服务业的转出倾向;另一方面坚持集约高效的空间利用理念，结合各地区区位优势，规划建设一批产业特色鲜明、要素集聚、宜居宜业、生态良好、富有活力的特色小镇，引导部分本地区服务业和农村人口向该区域集中，以此形成新的需求增长点，提高本地服务业的留驻倾向，以避免产业转出来加剧城市规模收缩趋势。

（二）明确承接产业转移的行业定位

东北地区资源型城市应合理判定承接产业转移的产业定位：一是依托优越的农业、林业条件，承接农产品精深加工、林下产品加工、绿色有机食品等产业转入;二是依托良好的资源禀赋，承接光伏、风电、石墨等新能源新材料产业转入;三是依托工业遗迹、冰雪景观、森林湿地、民俗特色等，承接旅游休闲产业转入;四是依托气候冷热条件，利用疫情过后市场需求发生变化的机会，承接电商、云计算、大数据等产业转入;五是依托资源型城市老龄化带来的现实需求，以及疫情防控的常态化需求，承接养老和健康服务、医疗防护设备制造等产业转入，依托承接产业转移来有效减缓城市规模收缩。

（三）设置承接产业转移的合作形式

东北地区资源型城市应明确承接产业转移的具体合作形式：一是促进企业主体迁移，利用当地现有优势资源与区位条件，在资源型城市直接投资建厂，降低企业生产成本[6] ，提高利润;二是促进企业价值链迁移，总部在资源型城市设立分厂，进行贸易，打造企业一体化的供、产、销系统，在保证各子系统自组织能力与自适应能力的基础上，更大程度加强各子系统之间连结的紧密性，缩减经营成本;三是促进“飞地经济”合作，依托“飞入地”與“飞出地”之间的分工协作、互利共生，推动资源型城市与产业转出地、对口合作省份联合建设一批重大合作项目，减缓城市规模进一步收缩的趋势。

（四）建设承接产业转移的园区载体

东北地区资源型城市应制定科学合理的产业园区规划，根据各城市的优势特色，充分考虑要素空间最优配置问题，强化资源型城市承接产业转移的示范园区建设;结合资源型城市现有产业与转入产业的特点，专辟企业迁入发展的新型功能区，促进基础设施升级，完善园区产业链条，创新管理体制，建设接续替代型产业发展的“弹性空间”[7] ，通过承接一批高科技、高效率、低能耗、绿色环保的替代性产业加速实现当地产业升级换代，培育带动转型发展的新产业集群，生成一批产业转移示范园区，提升承接产业转移的园区竞争力，形成吸引产业转入的集聚效应，实现资源型城市规模理性增长。

（五）优化承接产业转移的发展环境

东北地区资源型城市应持续优化承接产业转移的城市营商环境：一是加大落实国家和省级优化营商环境政策的力度，学习借鉴发达省份在优化营商环境权责界定、程序设定、机制创新等方面的经验，全面梳理、整改影响企业发展的“负面清单”，规范市场监管、信用体系建设，建立提高企业经营便利度的“绿色通道”，制定实施促进产业转入的优惠政策和制度保障;二是建设资源型城市的智慧城市系统，依托现代信息技术建设智慧城市，为资源型城市内部各类主体提供便捷高效的服务，实现信息化智能化与城市空间条件的有机融合，打破“数据孤岛”、“信息孤岛”[8] 的企业经营困境，实现“信息多走路，企业少跑腿”，营造良好的发展环境，缩短时空距离感，通过培育互联互通的大型创意公共空间吸引创新创业主体迁入，减缓资源型城市的规模收缩。

（六）强化承接产业转移的保障机制

东北地区资源型城市应进一步加强承接产业转移的保障：一是资金保障：设立资源型城市承接产业转移专项基金[9] ，拓宽投融资渠道，对于推动资源型城市产业升级转型的重大项目，予以低息贷款、政策补贴对其予以重点关注与支持;二是项目保障：政府应利用国家政策机遇、对接市场需求，加强对国家重大战略项目的承接力度，提高承接产业项目的承载力，结合资源型城市的现实需要与内生优势，合作谋建一批拉动能力强、市场潜力好的项目;三是人才保障：开展本土大学生返乡创业支持行动，加强对大学生返乡创业补贴优惠政策的宣传，为有意返回资源型城市进行创业的大学生提供咨询指导服务，服务拓宽返乡创业绿色通道;四是生态保障：强调发展生态经济、循环经济，加强对迁入企业的环保监管和污染治理，利用先进生产技术淘汰落后生产工艺，推行清洁生产。通过以上强化承接产业转移的保障，促进产业有序转移来减缓城市规模收缩。

[参 考 文 献]

[1] 张可云.东北老工业基地振兴的难点与重构新思路[J].中国发展观察，2016（1）：16.

[2] 高星，赵美冉，申伟宁，宋昭颖，张孟孟.东北三省收缩型城市空间分布特征与发展预测研究[J].全球城市研究，2021（2）：14.

[3] 孙平军，王柯文.中国东北三省城市收缩的识别及其类型划分[J].地理学报，2021（6）：1368.

[4] 魏后凯.产业转移的发展趋势及其对竞争力的影响[J].福建论坛，2003（4）：15.

[5] 陈耀.产业资本转移新趋势与中部地区承接策略[J].中国发展观察，2009（6）：24.

[6] 安虎森，徐杨.协调与可持续发展下的区际产业转移[J].山东经济，2011（5）：9.

[7] 金碚.产业转移，结构升级的积极动向[N].人民日报，2013-01-14.

[8] 张琴.东北三省制造业产业转移及优化结构的路径研究[D].长春：吉林大学，2017：164.

[9] 吴天慈.资源型城市增长与收缩的影响因素研究[D].长春：东北师范大学，2019：58.

〔责任编辑：刘 阳〕

[收稿日期]2022-02-16

[基金项目]

国家社会科学基金项目“东北地区资源型城市規模收缩问题研究”（21BJL048）;中央宣传部“文化名家暨四个一批”工程资助项目;亚洲开发银行项目（TA5693）

[作者简介]

孙浩进（1980—），男，黑龙江哈尔滨人，所长，研究员，博士研究生导师，博士，从事发展经济学研究。