马克思行政管理思想及其中国化实践

2022-05-30徐祥运岳宗旭

知与行 2022年4期

徐祥运岳宗旭

[摘要]马克思行政管理思想是马克思主义理论的重要组成部分，其虽然散见于马克思不同时期的著作之中，但仔细梳理发现，马克思的行政管理思想其实是一个有机的整体。它由国家行政管理的根本任务、国家行政管理的根本宗旨、国家行政管理的内在要求、国家行政管理的重要手段、国家行政管理的根本保障等逻辑地组成了马克思的行政管理思想体系。这一层层递进的系统性思想体系在新时期进行了中国化实践，为发展中国特色社会主义、推进国家治理现代化提供了重要的实践指导。

[关键词]马克思;行政管理思想;国家治理现代化;中国化实践

[中图分类号]A81 [文献标志码]A [文章编号]2096-1308（2022）04-0030-09

深度挖掘、系统整合马克思的行政管理思想，使其在新时期继续指导和建设中国特色社会主义行政管理体系应该是学界关注的重要研究领域。在新时期党中央领导集体继续在马克思主义行政管理思想的指导下，不断总结以往国家行政管理过程中的经验与教训，立足于中国的发展现状，在新时代行政管理的具体实践中不断创新形成了富有时代特色、符合中国国情的中国特色社会主义行政管理思想，推动了马克思行政管理思想的中国化实践。

本文将散见于马克思不同时期著作中出现的“大力发展生产力”“为人民服务”“建立廉价政府”“全面加强法治建设”“全面加强党的领导”等行政管理思想有机地整合起来，形成对马克思行政管理思想的系统性认识，并深入探讨这些经典行政管理思想在新时代的中国化实践。

一、大力发展社会生产力是国家行政管理的根本任务

马克思认为人类社会的发展是以生产力进步为前提，一种社会形态之所以能取代之前的社会形态，是因为它更能适应、更能促进生产力的发展。[1]一方面，从生产力的角度出发可以对社会形态进行更加深入的探究。社会中物质生产力的发展必然带动生产关系进行相应的变革。这些生产关系的总和构成了社会的经济结构，相应的社会经济结构是推动上层建筑发展必不可少的条件。[2]591另一方面，对历史进程的考察也应从生产力的角度出发。“社会的物质生产力发展到一段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系（生产关系的法律用语）发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。”[2]592由此，便引发社会革命，推动生产力的发展。在历史发展进程中，生产力的发展会产生一系列的联动效应，生产关系随之发生变革，进而带动经济基础变更，最终推动上层建筑发展。也正是因为“生产力”对于后续发展的基础性作用，使得马克思特别重视对生产力的研究。马克思在其著作《共产党宣言》中明确指出：“把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里，并且尽可能快地增加生产力的总量。”[3]马克思所构想的社会主义国家最终要建立在生产力高度发达、社会经济基础雄厚的条件下，但现实中的社会主义国家均是在生产力不发达、经济水平滞后的条件下发展建立起来的，导致社会主义建设缺乏经济基础保障。为此，共产党人应长期坚持生产力高度发展的方向，将已有的物质生产条件和现实中的实际生产情况结合起来，推动社会生产力的持续发展，让社会中的财富资源充分流动。

坚持中国特色社会主义的发展方向使得人民群众的物质需要得到了基本满足，社会主要矛盾发生了彻底转化。[4]因为社会主要矛盾的产生与社会生产力的实际发展情况密切相关，所以为解决当前人民群众对于美好生活的需要日益广泛和现存的生产力水平较低之间的不平衡产生的社会主要矛盾，党和政府下一步的工作任务为大力提升社会生产力水平。因此，仍需在马克思生产力理论的指导下，坚持社会主义市场经济改革方向长期不变、推动实现生产力水平的整体改善、创新发展生态生产力，从而为人民群众的美好生活积累坚实的物质基础，提供更加丰富多样的公共产品和公共服务。[5]

首先，从历史唯物主义的视角来看，经济基础决定上层建筑，在新时代背景下党中央应继续完善社会主义市场经济体制。发展生产力、搞经济建设是社会主义国家行政管理的核心任务，并由此建立起了中国特色社会主义市场经济体制，从而积极引导规划社会中的生产性活动。党的十八大以来，党中央把党的领导贯穿于新时代经济发展的全局和全过程，保证解放和发展生产力的一切经济工作均按照中国特色社会主义市场经济体制展开，并继续完善中国特色社会主义市场经济体制。同时，坚持新的发展理念，推进供给侧结构性改革，淘汰落后产能，实现产业结构的转型升级，从而促进社会生产力水平取得前所未有的进步，推动我国经济水平大幅度提升。

其次，实现生产力水平整体改善。推动生产力水平整体改善是针对新时代经济发展全局的新常态，其目标在于整体提升我国的社会生产力水平。[6]实现生产力水平整体改善，一方面强调生产力水平改善的“整体性”。各个基本经济环节之间是相互联系的整体，我们的目标在于补齐各个经济环节的发展短板，有效解决各个经济环节之间发展不平衡、不充分的问题。另一方面，强调生产力水平“整体”的改善。生产力这个整体内部中的各个环节之间存在着主次之分，因此，为实现生产力水平整体的改善，不仅要提升处于主要地位环节的实际生产力水平，更要注意提升处于次要地位环节的实际生产力水平。推动生产力水平整体改善，既要在结果中有成效地发展生产力，又要在实践中有规律地发展生产力;既要在优势上增强综合国力，又要在短板上解决问题，从而贯彻落实新发展理念，实现经济发展新常态。

最后，发展生态生产力。资本主导下的西方经济发展方式因过分追逐经济利润，不考虑对自然环境的保护，所以造成了不可逆的生态破坏和环境污染。若不及时转变这种错误的生产力发展思想，改变这种经济发展方式，那么人类的生存将难以为继。马克思指出：“自然界同劳动一样也是使用价值（而物质财富就是由使用价值构成的！）的源泉。”[7]由此，指明了自然界本就具有经济价值。以此为基础，习近平同志在结合国内外发展大环境的基础上，形成了“人与自然和谐共生”“坚持绿色发展”“保护生态环境”等全新的习近平生态文明思想，提出了生态生產力理论，主张大力发展生态生产力。

二、为人民服务是国家行政管理的根本宗旨

马克思认为，公社是帝国的对立物，也是集权化行政权力的对立物。巴黎公社的诞生标志着无产阶级开始掌握国家政权，形成了无产阶级政府并开始行使行政权力。无产阶级政府是人民的政府，人民既是权力的本源，又是权力的实际所有者，因此，为人民服务是政府权力运行的基础[8]，也将成为国家行政管理的根本宗旨。

首先，马克思提出了社会公仆思想。作为人类历史上第一个由人民当家做主的政权机关，巴黎公社为了保障国家机关的公仆性质规定每个普通的巴黎民众都有选举权，公社把一些重要职位的人员选举交由普选产生，并且允许选举者随时撤换掉不合格的被选举者，以保证他们所掌握的权力可以更好地为选民服务，对选民负责。可见，巴黎公社的国家机关和公职人员不再是剥削阶级统治下的高居于人民群众之上的社会主宰者，而是成为社会中负责任的勤务员，其工作的根本目的是维护人民群众的根本利益，全心全意地为人民服务。

其次，马克思人本主义思想。从价值论角度来讲，马克思“人本”思想的现实追求是满足最广大人民群众的需要。无产阶级政党站在人民群众的立场为国家管理提供理论与实践上的论证和指导，从而满足人民群众对物质、文化、权利等的需要，以期最终实现每个人自由而全面的发展。

最后，马克思人民主体思想。马克思认为，“全部社会生活在本质上是实践的”[9]，而人又是社会实践的主体。因此，人民群众成为人类社会的创造者，推动着社会的变革、进步与发展。无产阶级政党在得到人民群众的支持后，掌握了国家政权成立了全新意义上的新型国家，国家的各项制度开始由人民创造，国家的根本价值诉求在于为人民服务。马克思的人民主体思想，就是要求建立起人民政权的国家，更好地履行政府的公共服务职能，更好地为人民群众服务，更好地满足人民群众的需求。

自新中国成立以来，政府的建设与发展始终坚持马克思关于建设“为人民服务”政府的重要思想。在以往国家领导者的执政思想中均表现出了“坚持以人民为主体，全心全意为人民服务”的执政价值取向，凸显了中国共产党根植于人民、依靠于人民、服务于人民的鲜明特征。党的十八大以来，党和国家不仅致力于满足人民群众对教育、就业、医疗等方面的“硬”需求，更强调满足人民对民主、安全、法治等方面的“软”需求，并积极鼓励政府公职人员与人民群众心连心，始终将坚持维护人民群众的根本利益作为我党开展工作的基础，将人民群众的满意度作为我党检验工作的评判标准。[10]具体体现在如下几个方面：

首先，建设人民满意的服务型政府。在新时代背景下，中国人民对美好生活的热切向往，使得我党自十七届二中全会以来不断对服务型政府的建设提出新的要求和发展方向，逐渐明确了建设人民满意的服务型政府这一目标。相比于“服务型政府”而言，“人民满意的服务型政府”绝不只是像表面上增加一个限定词那样简单，其代表着政府工作的迭代变化。人民满意的服务型政府更加注重人民对于政府实际工作情况的评判，既发挥了人民群众在政府工作过程中的积极作用，又引领着国家党政机构和政府官员根据人民群众对实际生活的关切来寻找人民满意的政府工作内容与工作方式。这样的一种模式既能够助力政府部门找准公众真正关心的问题，提升自身的公共服务能力，又能够督促政府部门承担起为人民服务的责任。[11]

其次，在公务员队伍中增强人民公仆意识。全体民众是国家的主人，政府中的工作人员是人民公仆，应全心全意为人民服务，为人民排忧解难。因此，在政府公职人员心中应树立起人民公仆意识，无论职位高低、职权大小，都必须努力在工作中做到尊重群众的意愿、贴近群众的生活、依靠群众的支持、得到群众的信任，从而实现为民、务实、清廉、高效的工作目标。[12]党的十八大以来为加强党风廉政建设，在党员干部内部开展了“群众路线”教育活动;党的十九大以来开展了以“不忘初心、牢记使命”为主题的教育活动，借此有助于在公务员队伍中树立正确的权力观、事业观、利益观，在党内形成全心全意为人民服务的工作氛围，及时纠正党内的不正之风，保障人民群眾的根本利益，稳固政府与民众之间的关系。

最后，将人民主体价值理念与社会实践应用有机地结合起来。为实现二者之间的有机结合，首要的就是在制定良好政策制度的基础上，做好具体的政策落实工作，发挥人民当家做主制度体系的巨大优势，展现我国基本经济制度以及分配制度的合理性，从而在新时代背景下将政策内容更加及时准确地落实在实际生活中，增强人民群众的认同感，不断致力于人民主体价值理念与社会实践应用的统一。

三、建立“廉价政府”是国家行政管理的内在要求

早在150多年前，马克思就在《法兰西内战》中结合巴黎公社的实践为无产阶级的建设提出了自己的观点，并形成了著名的廉价政府理论。

首先，廉价政府应是精简的政府。马克思认为，廉价政府应在消灭剥削、减少开支、杜绝浪费的基础上为人民群众提供满意的服务。正因如此，当资产阶级提出“廉价政府”的概念后，由于当时的资产阶级政府中存在着政府机构规模过大、人员职能设置繁多等问题，导致政府部门的日常开支巨大，资源浪费严重，人民群众因此承担了沉重的负担，在这种环境下并不适合“廉价政府”的建设。[13]直到成立了代表无产阶级政权的巴黎公社，“廉价政府”的建设思路才得到真正的实践。巴黎公社在自身发展过程中，不仅取缔了常备军和官吏这两个耗资巨大的部门，而且取消了国家中毫无生产价值的活动，从根源上杜绝了对国家的无意义供养，并规定公职人员和工人享有同等的工资待遇[14]，从而大大削减了政府部门的日常开支，实现了政府从简而制、节约资源的根本目标。

其次，廉价政府应是消除官僚腐败的政府。马克思指出，正因为社会中的一切事物均由旧政权掌控，所以极易在社会中滋生出腐败事物。在旧政权下，公职人员因享有高于工人们的薪资、凌驾于人民之上的特权以及其他许多方面的特殊优待，而成为令人倾心的对象，也因此培植了官僚腐败的温床，成了少数官僚阶层无耻掠夺国家资源的最佳场所。巴黎公社的出现取缔了公职中那些原本令人倾心的薪资、特权及优待，清除了滋生官僚腐败的土壤，并赋予人民群众监督权和罢免权，人民群众可以根据公职人员实际工作情况决定其去留，以保证公职人员尽职尽责和廉洁奉公。与此同时，巴黎公社也打破了行政职务的特殊性，使其不再是那些特殊阶层的私有，公社通过普选将所有公职变成真正工人的职务。

最后，廉价政府应是公开透明的政府。权力运行环境的封闭性极易滋生出腐败因子。[15]相比于旧政权下政府组织将工作中的错误隐藏起来，只向公众展示工作中取得的积极成效，巴黎公社自成立以来就以公告、法令、声明等多种形式向群众汇报工作，接受群众的审查和监督，面对在工作过程中所犯下的错误也绝不隐藏，而是将其公之于众，谦虚地接受群众的意见与建议，及时改正错误。除此之外，巴黎公社还要求公社的公职人员积极地参与群众集体活动，并通过这一途径按时向群众汇报工作，接受群众给出的合理建议，从而使得公社工作能够得到群众的认可。

马克思主张的“廉价政府”理念在新时代的中国化实践中仍在进一步推行。

首先，完善国家监察体系建设，开展对国家行政管理过程的监督。习近平总书记指出，要形成有力的国家监察体系并不断扩大原有监察范围，将政府中的所有公务员均纳入行政监察的监督对象，将国家中能够集中的监察力量集中起来，强化国家监察组织力量。[16]可见，新时代的国家监察体系将进一步得到完善，监察力度将得到强化，下一步任务应大力开展对国家行政管理过程的监督实践。在对国家行政管理过程的监督中应将内外监督相结合，形成干部队伍内部监督和人民群众外部监督的合力，及时发现那些利用职权谋取私利的干部，将其绳之以法[17]，以防止权力的滥用私用。

其次，政府部门正在逐步完善政务信息公开制度。马克思在公社建设廉价政府的过程中提出要将政务透明公开，将国家的精神与意图毫无保留地向所有人民群众公开，并自觉接受人民群众监督。新时代背景下，政府建设继承了马克思廉价政府理论中关于政务公开的思想。一方面，政府部门继续坚持政务公开，利用新技术丰富原有的信息公开方式，加大政府信息开放程度，增强政府部门工作成果及权力运行的透明度，自觉接受人民群众的监督，保证政府部门的权力在阳光下行使。另一方面，继续补充完善信息公开制度。信息公开制度是合理划分政务公开界限、规范政务公开方式以及保障公民了解政务信息的前提，因此，我党强调在政务公开过程中要完善各类信息公开制度，做到政府工作过程和政府工作结果的双重公开，从而保障公民享有了解政府工作情况的权利，实现政府政务公开的规范化发展。

最后，科学的国家行政管理体系正在构建之中。我国国家行政管理体系的建设应以马克思廉价政府理论中的精简原则为指导，以尽量少的行政成本来实现最优化的管理。新时代我党提出了构建科学的国家行政管理体系，及时发现政府中存在的冗余行政机构、职能责任模糊不清以及人员编制数量等问题，进而通过推行大部制改革、转变政府职能、缩减领导干部设置等途径来解决，提高有限行政资源利用率，降低行政成本开支，有助于建成一只成本低廉、优化高效、职能科学的新时代“廉价政府”体系。

四、全面加强法治建设是国家行政管理的重要手段

虽然马克思对法治建设没有进行过专门的论述，但是在其著作中还是能找到对法律内容的相关论述，这些思想为中国的法治建设奠定了重要的理论基础。马克思通过对资本主义法律观念的批判，提出了自己关于法律手段功能的认识。在资本主义的法律观念中，法律是统治阶级意志的根本体现。统治阶级一方面以国家的形式组织自己的力量，维护既得的阶级利益;另一方面，统治阶级将自己的意志覆盖上国家意志的面纱，即以法律的一般表现形式表现出来。这样，法律便成为统治阶级可以操纵的工具，其根据统治阶级的意志作出相应的调整，而不是根据人民群众的需要进行调整。马克思正是看到了资本主义的这一顽疾，在其提出的法律思想中予以重视并合理解决，从而赋予法律全新的意义与价值。基于此，无产阶级政权需要法律加以巩固。马克思曾明确指出，不能使旧法律成为新社会发展的基础，旧法律必然同旧社会关系一起消亡。[18]无产阶级革命不仅要打破资产阶级国家的统治，也要打破与之相适应的旧法律，从而建立起真正适合无产阶级发展、维护无产阶级政权的新法律，并以法律形式确认无产阶级的阶级地位、利益要求。如此，无产阶级便拥有了真正的权利和自由，这种权利和自由也是实现无产阶级利益的重要手段。[19]同样，无产阶级法律也是人民权利的根本保障，是维護人民群众利益的重要工具之一。无产阶级政权将人民群众的利益以及享有的各项权利以法律的形式固定下来，使其受到法律的权威保护，变得神圣不可侵犯。[20]

马克思对法律观念和法律工具属性的认识，指导中国特色社会主义法治思想的形成并贯彻到我国的行政管理实践中。由于历史的局限性，传统中国的法制思想必然面临着与社会主义市场经济、先进文化、社会治理等诸多方面的相容性问题，并不适合新时代背景下的国家法治建设。[21]为解决这一问题，需要注重以下几点：

首先，领导干部要转变传统法制思维，增强现代法治意识。当前在国家机构尤其是地方性机构中，部分领导干部仍然受传统思维的影响导致法治意识薄弱，认为行政权力可以依托于其自主意志而随意发挥不受法律限制，从而导致权力滥用、以言代法、以权压法等问题时有发生。因此，应定期组织领导干部开展法律知识学习，以保证其在思想上尊重宪法和法律权威，行动上在宪法和法律允许的范围内活动，工作上依照宪法和法律规定行使权力、履行职责，禁止一切超越宪法和法律的特权。

其次，建设中国特色社会主义法治体系。建设中国特色社会主义法治体系提出了更加具有时代价值的国家法治建设发展方向。中国特色社会主义法治体系是涵盖多领域的综合治理体系，在国家治理体系中扮演着重要角色。党的十八届四中全会更是将党内法规制度体系的建设也纳入其中，使得中国特色社会主义法治体系更加完善，由此体现出我国坚定不移地建设现代法治国家的决心。

最后，积极践行依法执政、依法行政并依法展开行政监督。明确依法执政和依法行政是两个完全不同的概念，绝不可一语概之甚至相互混淆。依法执政强调在宪法和法律允许的范围内，积极运用法律手段来处理社会事务;而依法行政强调运用宪法和法律规定来规范政府权力的行使。[22]习近平总书记指出，实施是法律发挥作用的前提，如果未采取有效的法律实施方式，那么制定再多的法律也毫无用处，无法发挥出真正的效力。[23]可见，依法治国的关键除了形成内容全面、系统完备的法律体系外，还要实现党的工作中的依法执政，各级政府工作中的依法行政。[24]同时，设立行政监督部门按照法律规定对政府部门的权力实施情况进行监督，并定期进行评估检查，当发现存在违反法律的情况时，应马上申请司法机关配合展开深入调查;当发现存在犯罪情况时，移交司法机关依法处理，追究其法律责任。

五、全面加强党的领导是国家行政管理的根本保障

马克思认为，随着资本的集中化发展，越来越多的人开始逐渐成为无产者，被迫接受资本家的剥削与统治，以此获得其生活所需的报酬。[25]工人们因长期受到最深重的压迫，他们开始举起反抗的旗帜，推翻了资产阶级国家的统治，成立了工人阶级政府，创建了无产阶级政权。马克思以创建无产阶级政党为实践基础，总结了工人阶级运动的经验教训，提出了工人阶级政党领导的本质、任务以及最终理想。首先，马克思揭示了无产阶级政党领导的本质是为大多数人服务，为大多数人谋利益。无产阶级因受过最深重的剥削与压迫，所以他们具有最强烈的革命属性，因此，无产阶级政党能够带领大多数人民群众前进，反抗少数人对人民群众的剥削与压迫。其次，马克思在以往的革命斗争中汲取经验，提出了无产阶级政党的领导任务。无产阶级在革命斗争过程中要集中一切能够集中的力量，形成合力去反击并推翻资产阶级统治，从而实现无产阶级专政代替资产阶级政权，彻底消灭资产阶级的落后统治，实现全人类的共同解放。最后，马克思以当时的社会背景为基础，结合无产阶级政权特征，提出了无产阶级政党领导的最终理想。无产阶级政党应彻底从资产阶级的传统统治观念中抽离出来，形成先进的国家治理思想，领导工人阶级开展共产主义运动，最终实现共产主义的奋斗目标。

中国共产党成立之初就是无产阶级的先锋队，新时代更是领导中国伟大复兴事业的中坚力量。以往经验和现实情况均向我们证明，正是因为中国共产党的领导才能保证中国始终朝着正确的方向及道路前进，才能取得如此辉煌的成绩。习近平同志指出，在新时代全面加强中國共产党对一切工作的领导同样是国家建设发展的重中之重，我们应坚持在思想观念及实际行动中同党中央保持高度一致，保障党领导工作的权威性及有效性。[26]同时，各级党组织要坚持跟进党中央的工作基调，统筹推进管理布局，稳固党把握整体方向、制定权威政策、促进深化改革的基层组织，从而形成党总揽全局、协调各方的领导体系。[27]

新时代为了进一步加强党的全面领导，首先，要在思想意识形态领域加强党的主导权与话语权。无产阶级在革命中取得胜利的关键在于无产阶级政党拥有先进的领导思想，并率先取得了对人民群众思想意识形态的领导权。[28]马克思主义意识形态领导权执掌者应有效、有机、有序地管控引领多元社会思潮，科学地驾驭意识形态之间关系，最终推动中国共产党人正确地行使马克思主义意识形态领导权。[29]党的建设发展、改革实践总是伴随着思想意识形态的实践而展开，通过思想意识形态上的与时俱进及系统型塑为领导国家发展提供充足的思想意识准备。在新时代背景下，我国意识形态领域面临的环境会更加复杂，西方敌对势力的价值观念、历史虚无主义逆流、文化复古思潮及其引起的文化乱象涌出，面对这些新时代的意识形态斗争任务，我们必须坚持并强化党在思想意识形态领域的主导权与话语权，有效抵制各种错误思想与文化乱象，引导社会成员向符合社会主义意识形态的价值目标迈进。其次，健全党中央的领导制度及领导体制。一方面，构建一套党领导各个重要机构、重要工作，并具有根本性、全局性的领导制度体系，从而确保政府部门间运转高效、充满活力，形成全新的领导格局。[30]另一方面，健全党的统一领导体制。党领导工作的首要执行主体是党的各级组织，因此，必须建立健全地方党委执行党的全面领导的体制。理顺党政机构之间的职责关系，合理高效地设置各级党委直属事业单位，增强各级党组织执行党统一领导的能力。同时，注重建设基层党组织，做好党联系基层群众的沟通和管理工作，保障党的领导在基层得以延伸。最后，提升党的执政能力和执政水平。一方面，要建设一支高素质的党员干部队伍。党员干部是党开展一切工作的基础，有能力、高素质的党员干部队伍有助于党执政能力的提升，因此要完善党内用人标准，改善党内不良的选人用人风气，并在党员干部队伍中加强党规党纪内容教育，使得党员干部能够在实际工作中时刻把党规党纪铭记于心。同时，监察部门也要严格查处违反党规党纪的党员，助力建成一只高素质的党员干部队伍，增强党的执政能力。另一方面，要始终坚持以群众路线作为党的基本工作路线。党一切工作的开展均离不开人民群众的支持与配合，因此，要想提升党的执政水平必须紧紧依靠人民群众，勤于和人民群众沟通交流，以人民群众的实际需求为导向来规划工作内容、找准工作方法，从而得到人民群众的真心支持与拥护，不断提升党的执政水平。

马克思的行政管理思想是指导国家行政管理体系建设，推进国家治理现代化建设的重要理论依据。通过对其开展深入研究，可以完善当前国家行政管理制度内容，形成更加完备的中国特色社会主义行政管理制度体系，有效推进国家治理体系及治理能力现代化的实现，反过来也能够促进马克思行政管理理论中国化的不断发展，使其在新时代国家行政管理的实践中发挥更大的现实价值。

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