住房公积金转型发展：现状、路径与对策

贺国胜 张云 邓勇强 黄建忠

摘要：经过30年的发展，住房公积金在推动城镇住房制度改革、提高居民居住水平、促进房地产市场稳定发展等方面发挥了重要作用。未来，随着我国住房制度改革的进一步深化，住房公积金制度也将迎来新一轮转型发展。基于此，提出一些设想和探讨。

关键词：住房公积金;转型发展;改革路径;发展对策

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）04-0015-07 收稿日期：2022-03-01

作者简介：贺国胜，原益阳市住房公积金管理中心党组书记。

张云，硕士，益阳市住房公积金管理中心南县管理部副主任。

邓勇强，高级经济师，益阳市住房公积金管理中心赫山管理部主任。

黄建忠，硕士，益阳市住房公积金管理中心法制科副科长。

住房公积金制度经过30多年的探索实践，在我国市场经济体制下住房制度的建立完善中、在城镇居民住房条件和居住水平的不断提升中，发挥了举世瞩目的重要作用。同时，住房公积金制度在发展中长期得不到解决的一些体制机制问题，也逐渐被公众关注并呈现出越来越明显的制约作用。

住房公积金制度的5大目标任务（促进城镇住房建设、转换住房分配机制、支持缴存职工解决住房问题、建立政策性住房抵押贷款制度和提高城镇居民居住水平）从整体层面上已初步实现，但住房公积金制度发展不平衡、不充分问题突出。作为“提高居民居住水平”重点群体的中低收入和新市民家庭，需要住房公积金制度的重点关注。

本文认为，住房公积金制度在群体覆盖范围、重点保障对象和标准、资金使用方式等方面很有研究价值。因此，就住房公积金制度重点覆盖中低收入群体，更高质量提升居民居住水平;保障居民基本住房消费需求，通过更精准供给资金发挥公共政策作用;探索参与保障性租赁住房建设，实现制度转型发展等问题，逐一加以分析和探讨。

1 现状问题要求转型发展

1.1 人口现状

1.1.1 低生育率下已建制群体购房需求不足

据统计，2020年我国人口生育率跌破人口稳定警戒线至1.3，创43年来新低。远低于人口稳定保持标准（2.1），进入全球生育率最低的国家行列。人口是房地产长期发展趋势和市场状况的决定因素，低生育率下将出现住房（新建）需求不断萎缩趋势。住房公积金制度长期定位于通过大量发放低利率的个人住房贷款彰显制度政策作用应有改变，应转向租购同策支持甚至以支持租赁为主的作用定位（通过购买存量住房转化为保障性租赁住房或直接建设实现）。

1.1.2 巨量流动的新市民有大量的住房需求

人口和生产要素的自由流动，是市场经济活力的重要保障。随着中国特色社会主义市场经济的不断发展，国内人口流动频繁且群体数量增速明显。2020年，我国流动人口总数高达3.76亿，同比增长69.73%。其中，省内流动人口2.51亿，同比增长85.70%;跨省流动人口1.25亿，同比增长45.37%。如何解决好流动人口的居住问题，是其能否顺畅流动和稳定生活的重要保障。从发展现状来看，以流动人口为代表的新市民群体，是住房公积金制度的覆盖薄弱面和缺位处。将巨量的流动人口纳入住房公积金制度，进而解决其住房问题、提高其居住水平，是进一步发挥住房公积金制度“提高城镇居民居住水平”作用的重要方向。

1.2 住房现状

根据任泽平团队《中国住房存量报告》研究测算，2020年中国城镇住房套户比为1.09，一线、二线、三四线城市分别为0.97、1.08、1.12，住房供给总体平衡，但是区域供求差异极大;2020年我国城镇居民家庭住房自有率約70%，另外30%的人员租房居住，最低20%的城镇家庭户只拥有约6%的住房面积，而最高20%的家庭户拥有约40%的住房面积。中国人民银行调查统计司《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》显示，我国城镇居民家庭有两套住房的占比为31%，有三套及以上住房的占比为10.5%。从上述两份报告可知，目前我国城镇居民住房投资投机性购房占比超过30%以上，城镇家庭住房不平衡程度和投资投机性购房问题较为严重。

基于上，住房公积金制度在践行“房住不炒”要求，助力城镇居民解决住房问题时，既要精准识别家庭住房拥有情况，通过精准的、差异化的供贷政策，坚决抑制投机性购房行为，部分保障改善性购房需求、全力保障刚性购房融资;又要关注存量房状况，通过精准的使用政策促进存量房流入住房买卖和租赁市场。

1.3 发展现状

1.3.1 覆盖范围不广

《全国住房公积金2020年年度报告》显示，2020年全国住房公积金实缴人数达到15328万人。有学者认为，我国的住房公积金系统时至今日已经成为世界上规模最大的政策性住房金融系统。《2020年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，当年城镇就业人口达46271万，与巨大的体量不相称的是，住房公积金制度在城镇就业人口中的覆盖率仅有33.15%。同时，从参缴职工群体分布来看，49.96%在行政事业、国有企业等单位就业。以上可得，大量的非公经济组织从业人员游离于制度之外。住房公积金制度的长盛不衰，需要从仅有少数人参加的“小圈子”，发展成为覆盖所有劳动者的“大制度”。

1.3.2 业务边界不清

“将住房公积金视为财富的二次分配毫不为过，符合社会和谐要求的二次分配应该着眼于缩小不平等”。然而，与这一目标有所背离的是：住房公积金贷款政策普遍遵循“以存定贷”和“群体差别”，低收入家庭较难通过低利率贷款融资分享制度红利;由于与商业贷款的业务边界不清晰，低利率“挤出效应”将有限的资金的一部分用在了本应由市场解决的范围。如前所述，住房公积金制度“提高城镇居住水平”应着眼于中低收入人群。公、商贷业务边界不清晰问题，应有深入研究。

1.3.3 效益分配不优

《住房公积金管理条例》自1999年发布并两次修订至今，在增值收益“用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建立城市廉租住房建设的补充资金”的分配表述始终没有变化。从计提和使用实际来看，全国住房公积金增值收益截至2020年已累计提取城市廉租住房建设补充资金4692.16亿元，累计提取贷款风险准备金2488.07亿元。巨量的增值收益未反哺参缴职工（做大资金池，更多地解决中低收入和新市民住房问题），与住房公积金“封闭运行、互助使用”相左。另外，贷款风险准备金大量计提却基本处于“零使用”状态，不仅容易产生廉政风险，且制约了资金经济社会综合效益的更大发挥。

1.3.4 行业定位不明

新的住房制度要求“房住不炒”和“租购并举”，住房公积金领域需要有前瞻性的研究、有针对性的安排。“购买住房基于足够的支付能力和金融可得性，而在中国住房价格高企的情况下，低收入群体难以逾越购房门槛”，“房住不炒”要求住房公积金制度对中高收入群体、对购买大面积和多套住房等行为作出回应，“以存定贷”和“群体差别”等规则需要再调整。另外，行业对住房公积金制度定位仍有一定偏差，参缴后贷款是制度最大甚至唯一作用的认知较为普遍。无差别全力保障缴存人所有贷款需求成为不少城市住房公积金管理中心的价值追求，以致在租赁住房领域的探索少有内生动力。

2 时代要求明确改革路径

2.1 紧跟国内大循环战略

2.1.1 房地产是国内大循环的重要支柱

在国内外环境发生显著变化大背景下，为推动我国开放型经济向更高层次发展，党中央提出“双循环”新发展格局，并明确以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的战略部署。2020年统计数据显示：房地产开发投资占全社会固定资产投资比重达26.83%，间接拉动GDP约7.5万亿元，约占当年GDP的7.4%。作为国民经济的重要支柱之一，房地产业的平稳健康发展直接关系国家“双循环”发展格局构建。

2.1.2 改革应聚焦房地产平稳健康发展

2021年，全国商品房销售面积和金额指标一路下行，全年增速分别从一季度的63.8%和88.5%下降至1.9%和4.8%，房地产市场趋冷明显。住房公积金改革应通过践行“加强预期引导，探索新的发展模式”，聚焦住房消费新群体（新市民）的覆盖、住房消费新领域（保障性租赁住房）的开发等方式释放合理住房需求、稳定住房消费。

2.2 融入新时代住房制度

2.2.1 租购并举是新住房制度重要内容

2020年5月，中共中央、国务院在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意見》中提出“要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。2021年中央召开经济工作会议，又特别提到“坚持租购并举，加快发展长租房市场”。可见“租购并举”政策，在新住房制度中的重要地位。

2.2.2 改革应聚焦租购并举、以租为主

保障性租赁住房受制于投入大、投资收益低、回报周期长等问题，市场开发主体在资本逐利作用下不会太感兴趣。应充分利用住房公积金资金体量大、使用成本低、存储周期长等优势，更加积极投放保障性租赁住房领域，以多渠道组织资金（住房公积金本金、增值收益和住房公积金债等）参与保障性租赁住房建设和投放的方式，助力我国尽快构建新型住房制度。

2.2.3 保障性租赁住房应按居住标准投放

建设和投放“租得起、住得好”的保障性租赁住房，是构建“租购并举、以租为主”住房制度的关键。目前，住房和城乡建设部已相继明确新的住房制度下有关居住标准（底线标准：13平方米/人，提升标准：20～30平方米/人，舒适标准：30～40平方米/人）、住房类型（公租房、保障性租赁住房、共有产权房、商品房）和主要任务（大力发展保障性租赁住房）等内涵，为住房公积金制度进入保障性租赁住房领域提供了技术标准。

2.3 关注共同富裕远景目标

2.3.1 住房是居民家庭资产的重要组成

央行2019年10月调查数据表明，我国城镇居民家庭住房资产占家庭总资产的59.1%，占家庭实物资产的74.2%，是家庭财富的重要构成部分。通过相关扶持政策让更多的中低收入家庭拥有自住住房，进而提高资产数量、优化家庭资产结构，是实现共同富裕的重要路径。

2.3.2 应聚焦提高无房家庭住房拥有率

如前所述，我国家庭住房拥有率呈现出不平衡局面，部分中低收入城镇居民家庭处于无房状态，遑论新市民家庭。实现共同富裕远景目标，其核心是提高居民家庭财富拥有量，这一过程绕不开家庭对自有住房的获取。住房公积金制度改革应聚焦该目标，通过更加精准的供贷政策（全力保刚需、部分保改善、杜绝投资投机等）、助力购买共有产权房和长租转自有（类似新加坡组屋出售）等方式，逐步提高家庭住房拥有率。

3 发展对策要求与时俱进

3.1 将新市民纳入制度覆盖范围

吸纳新市民参与，是住房公积金实现从“小圈子”到“大制度”跨越的必由之路。目前，在住建部的统一部署下，不少城市正在试点。与行政事业单位、国有企业缴存职工不同，新市民建制少有国家支持，住房公积金制度如何可持续、更广泛覆盖新市民还要有更大利益、更具刚性的制度安排。

3.1.1 出台税收支持政策引导小微企业建制

中小微企业出于经营成本等发展考虑，其配套缴存的意愿天然不足。吸引以中小微企业为中坚力量的市场主体建制，国家在税收政策上应出台相关支持措施。具体操作上，可参考所得税改增值税抵扣模式，由纳税企业凭借有效的住房公积金缴存凭证，按单位缴交金额的一定比例到当地税务机关冲抵应缴税款。

3.1.2 以灵活的缴存使用政策引导个体参缴

一是发放缴存补贴。新市民个体建制缴存，可以参考精准扶贫理念，对“双困”家庭给予一定的缴存补贴。二是提供平等使用机会。新市民个体参缴后，其提取、使用与单位缴存职工同等适用相关政策。同时，考虑该群体建制目的，应探索建立缴存时间、缴存金额、贷款使用和购房情况等条件的贷款计算模型，鼓励多种路径（如按一定标准补缴）尽早和尽快进入制度并取得资金使用资格。

3.1.3 鼓励较长期和高水平缴存做大资金池

新市民建制和保障性租赁住房建设，需要更多更大的资金支持。缴存人建制后长期没有提取和贷款记录的，可通过建立住房公积金“零使用”补偿机制（根据不同缴存年限分类分标准实施）吸引该群体长期缴存，进而有效做大住房公积金资金池。

3.2 向缴存人更精准投放使用资金

虽然稳定住房消费是畅通国内大循环的重头戏，但住房公积金制度在稳定住房消费中应摒弃“大水漫灌”思维，通过更精准的资金投放助力房地产业健康发展。具体而言，是要在精准供贷已建制职工、支持新市民建制和多渠道参与保障性住房建设等三个方面，按照4：3：3的结构投放资金。

3.2.1 四成资金差异化满足已建制群体需求

改革住房公积金制度应稳住已建制群体基本盘，该群体的资金使用需求必须得到有效精准的保障。住房公积金贷款相较商业银行有更低的利率，其挤出效应吸引已建制群体有很强的申贷意愿。如何改革，公商贷业务边界必须进一步明确。

一是限制高收入群体通过低利率贷款拉大贫富差距。如不支持多套和大面积住房贷款。二是通过差别化出资（利率）引导各阶层不同程度分享制度红利。如在最高额度范围内，全力保障家庭首套建筑面积小于90平方米住房的首次贷款需求;其他情形统一适用组合贷款政策，根据套数、面积、贷款次数等因素，按照公商贷1：1至1：N配比出资。

以2020年全国住房公积金贷款资金规模13360亿元测算，若40%（约5300亿元）投放到保障已建制群体购买自住住房，加上商业配套贷款、借款人首付款支出以及后期装修费用，总计超过每年1.6万亿级消费规模，“十四五”期间可达8万亿至9万亿元。

3.2.2 三成资金用于新市民参缴

新市民、青年人是我国新型城镇化的主力军，也是稳定住房消费和社会消费的重要力量。该群体住房拥有率低，通过资金和政策安排（以专项资金、定向支持、硬性指标的方式实现），可有效培育住房消费领域新的增长点。

在已建制群体同等使用政策下，若30%（约4000亿元）投放到支持新市民群体购买自住住房，加上商业配套贷款、借款人首付款支出以及后期装修费用，总计可达每年万亿级消费规模，“十四五”期间可达5万亿至6万亿元。

3.2.3 三成资金用于保障性租赁住房建设

住房公积金有资金体量大、使用成本低、存储周期长等优势，与保障性租赁住房投资大、收益率低、回收周期长等特点高度吻合。住房公积金参与保障性租赁住房建设，既有利于弥补市场主体积极性不够问题，又能有效提高住房公积金资金使用效率。如何创新住房公积金支持保障性租赁住房建设，重点解决包括新市民在内的中低收入家庭阶段性住房困难？一是项目贷款。按照《利用住房公积金支持保障性住房建设试点项目贷款管理办法》的规定，以项目贷款的形式支持保障性租赁住房建设。二是市场收购。由住房公积金管理中心按照公共租赁住房的标准，享受保障性租赁住房的税收和土地优惠政策在房地产市场上收购住房。特别是在当前房地产市场屡屡“爆雷”的非常时期，收购一些品质房作人才房、普通房作基本保障房，更有利于房地產市场的稳定和相关问题的解决。三是直接建设。通过住房公积金增值收益或本金直接建设保障性租赁住房，租金回报率等于或略高于住房存贷款利差即可。同时，允许住房公积金管理中心在不改变公租房性质的前提下转让产权，收回投资。

若每年投入30%左右的可贷资金（约4000亿元）到保障性租赁住房领域，集中建设或购买一居室、两居室和建筑面积60平方米以内的住宅（保证租得起、买得起、住得好）投放新市民和中低收入家庭，可以在培育和发展租赁市场中实现住房公积金保值增值。以2021年全国住宅销售均价（10218元/平方米）和50平方米/套测算，“十四五”期间可购买超过391万套存量住房用于保障性租赁（若部分用于建设，因其成本低于市场销售价格，房屋套数将会更多）。

3.2.4 坚持因城施策夯实城市政府主体责任

本文提出按4：3：3结构支持已建制群体使用需求，新市民、青年人住房消费和保障性租赁住房建设的改革措施，应在坚持因城施策和城市政府负总责的框架内实施。具体操作中，各地应根据本地新市民人口数量、房地产市场发展程度以及保障房建设规模等指标，合理设定结构比例并动态调整。以使住房公积金制度在促进当地房地产市场健康平稳发展的同时，实现资金使用综合效益最大化。如根据住房和人口匹配关系的程度实施精准分类：人口净流入和住房套户比低的城市，其资金比例结构应向保障性租赁住房予以倾斜;人口净流出和住房套户比高的城市，按照精准扶贫的理念进行信贷投放，重点解决中低收入群体无房问题和支持存量住房的交易行为。

3.3 朝向公共政策定位配套改革

随着住房公积金贷款发放额屡创新高，存量贷款规模越大，贷款管理的工作量和难度也越大。同时，随着贷款政策的精准实施，住房公积金贷款对象将绝大部分为首套房、首次贷的中低收入家庭。借款人可能更多因为收入不稳定、抗风险能力差等原因断供，贷后管理难度大。另外，住房公积金贷款抵押物，多为家庭唯一住房。逾期呆损贷款抵押资产诉讼、处置难度大。配套政策要凸显住房公积金的公共政策要义。一是通过贷款利率折扣或缴存补贴等方式，向中低收入家庭倾斜。二是正确认识灵活就业人员贷款风险，通过提高贷款风险容忍度，来对冲该群体工作不稳定、收入波动大、抗风险能力弱等群体风险。三是畅通贷款风险准备金的使用途径，探索贷款风险准备金的使用规范和审批权限下放到设区城市（可由财政部门审核，住房公积金管委会审定）。四是建立特殊情况下的救助机制，即抵押物损毁灭失，借款人意外死亡或严重伤残丧夫劳动能力的，可豁免部分或全部贷款本息。

4 结语及展望

住房公积金制度在新时代实现转型发展，要求在新时代住房制度框架内，与其住房保障和住房金融属性更大程度契合，要求更大发挥其经济社会综合效益。同时，在转型发展中实现保值增值，是住房公积金经营作为金融活动的重要要求。建设或购买保障性租赁住房，通过租金和不动产资产实现保值增值;发放个人住房贷款和保障性租赁住房项目贷款，通过金融运营实现保值增值等，可以成为新时代住房公积金制度融入国家发展大局、实现更好经营的几个重要选择手段。

当下至中华人民共和国成立100周年的未来30年发展，住房公积金制度既要解决好上述提出的发展任务中的不平衡、不充分问题，让更多的新市民、中低收入家庭分享发展红利;又要具备新发展理念、融入新发展格局，在融入双循环战略、共同富裕远景中彰显制度作用。中华人民共和国成立100周年至更远的未来，住房公积金制度可研究朝向全民福利制度发展，让住房公积金制度在深度渗透居民生活中永葆制度活力。

参考文献：

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