通过指标体系的治理：世界银行各国营商环境指数转型对我国的启示

郝维华

“通过指标的治理”依然是世界银行这样的国际组织擅长的工具，国际组织通过创设的各种指标体系行使着独特而强大的支配力，指标的内容和类型静悄悄地发挥着国际治理规则的作用。

世界银行自2002年推出各国营商环境年度报告（Doing Business reports，简称“DB”）以来，其繁杂的指标体系为转型经济体的政策制定和治理规则提供了可操作的改革指引。该报告中最耀眼的部分当属全球营商环境排行榜，榜单上的起起落落更是激发了全球投资机构和各主权国家的高度关注。世界银行的营商环境指数最初覆盖5个指标系列，以及对133个经济体的商业环境排名，至今扩展到对全球190多个国家和经济体营商环境的标尺。营商环境年度报告不仅成为世界银行最重要的知识产品之一，而且成功地实践了国际组织和跨国机构长期以来倡导的“通过指标的治理”模式，指标体系和全球排名日渐跃升为非强制性法律渊源的重要组成部分。

我国最近十多年来积极依据该指标体系的导向，改革并优化国内营商环境，完善配套立法及地方政策，治理成绩有目共睹。中国政府和立法机构出台的营商环境改革举措极大地改善了中小企业的经营气候，显著提升了投资环境。在世界银行各国营商环境的榜单上中国多项指标和综合排名都直线上升，在十几年的时间里，从我国首度参与测评的100名开外升至2020年的全球第31位，显示了我国改革开放向纵深发展的强劲趋势。

与此同时，由于国际组织种种内部矛盾及外部压力，世界银行决定于2020年秋暂停发布营商环境报告。这固然源自大国地缘政治中对中国等新兴国家偏狭的指责，但学术界也有批评者指出：世界银行营商环境指标体系过于老化与片面，导致近年来该报告不能准确反映各国营商环境在更大视野内的公平和效率，该知识产品的方法论面临转型及重构的危机。

在此我们简要介绍一下此次世界银行营商环境报告舆论风波的国际大背景，并透过拟议中该报告的转型方向和评价进路的初步趋势，揭示作为治理依据的指标体系在法治建设和制度转型中的力量和弱点，并提出我国适应新一轮营商环境评价趋向的初步应对建议。

一、各国营商环境排名：中国操纵数据？

世界银行各国营商环境报告首度发布于2002年（由于该报告所依据的数据截止前一年度的5—6月，故2002年时发布的是2003年报告），截至2020年按下暂停键，营商环境报告已经发展为涵盖10个系列指标，对全球190个经济体的营商环境便利程度逐一加以排名的重要知识产品。这10大类指标分别是开办企业、办理建筑许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产，用以评价一个典型的中小型企业整个生命周期中若干关键环节所遭遇的规制环境和政策友好程度。

世界银行的专家和官员们设计了一套较为均衡的评价指标及赋分规则，通过对各国在这10个系列展开大规模问卷调查和数据搜集，将各经济体的原始数据以较为一致的标准换算出各单项指标和总分的数值，最后依据各国分数加以排序，形成非常抓人眼球的各国营商环境排行榜。

2020年以来，在某些大国的操纵下，针对世界银行领导层的权力斗争余波不断。此前由特朗普政府输送的戴维·马尔帕斯接替提前辞职的金墉，就任世界银行新任掌门人，之后步步为营对两位前任发难，矛头主要指向世行原首席执行官、现任国际货币基金组织（IMF）总裁的克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃。让马尔帕斯大做文章的就是营商环境报告的数据和排名问题，管理层藉口世行内部员工举报，称2018年和2020年报告数据违规，还出资聘请了美国一家律师事務所WilmerHale展开调查。该律师事务所的审核结果自然符合委托人的预期：报告认定格奥尔基耶娃授意世行专家修改数据口径，使得中国和沙特阿拉伯的相关数据“不规范”，从而导致这两个新兴经济体的排名略微有所上升。有鉴于此，世界银行领导层决定暂停发布2021年营商环境报告，搁置至今。

马尔帕斯此前担任美国财政部分管国际事务的副部长，曾是对华经贸谈判的重要人物之一，立场强硬。他主导的这场问责显系项庄舞剑，但此番“政变”除了他自己控制的世界银行某些层面之外并没能掀起波澜。IMF继续力挺格奥尔基耶娃，一贯主张制度转型的发展经济学家Joseph Stiglitz也仗义执言，不但力陈格奥尔基耶娃积极回应各国诉求的做法完全符合国际组织领导人的工作流程，显示了这位女性领导人超强的协调能力和严谨的工作作风，而且高度肯定了世界银行营商环境指标及报告对促进全球发展的积极作用。

如今两年过去，闹剧的泡沫散去，国际舆论又开始怀旧，如曾任美国驻亚洲开发银行代表的陈天宗（Curtis S. Chin）就呼吁世行应尽快恢复营商环境报告的发布，以达成该国际组织长期以来倡导改革、促进经济转型的宗旨。呼吁者强调在全球疫情和军事冲突的阴影下，私营部门的投资和商业活动对于国际发展举足轻重，营商环境指数作为旗舰性的投资决策风向标，不宜轻易退出，世界银行等国际机构理应为应对经济危机、促进国际发展继续提供高质量的知识产品。

二、营商环境评价方法论：指标体系的选取及改革权重

毋庸讳言，同任何力图将全球所有国家和地区一网打尽的种种指数产品一样，世界银行营商环境指数的评价体系和数据的质量也存在着局限，尤其是近年来该指数继续沿袭20世纪末“华盛顿共识”时代形成的转型经济学理念，不能及时体现21世纪以来全球化和数字化背景下各国商业治理格局的发展趋势。学界对营商环境报告中方法论多有质疑，尤其是指标体系的选取及对“纸面”改革的过分重视成为该指数最为诟病之处。

营商环境指数的设计初衷是引导各国政府优化投资环境，培育和促进市场经济。营商环境指数的出台曾经是革命性的智慧成果，其奠基者设计了标准化的数据模板，并通过可操作的问卷及调查流程，将各国商业经营友好程度表现为可依照同一尺度衡量的量化指标，清晰易懂。就个别经济体来说，世界银行会选择数个最具代表性的城市或地区，向该区域内的律师事务所等私营机构发出大约一万份问卷，问卷涵盖的“数据点”从最初的5组一度扩展至11组（后恢复为10 组）。营商环境指数的专家们根据回收的答卷反映的定性和定量数据，计算出该国在某一组数据上的单项得分及总分，依据这些得分逐一排名。

世界银行营商环境指数对新兴市场的影响力非同小可，各国政府无不全力以赴，力争上游，以获取国际资本的青睐和良好的声誉。如印度莫迪政府成立了专门的机构，设定了营商环境更进一步的目标，普京总统也对本国在该榜单上的进退非常重视。对发达国家而言，在营商环境指数上保持一个较高的水平也是值得宣扬的政绩。可以说，营商环境的全球排名牵动着190多个经济体的荣辱得失。正因如此，对那些排名下滑的经济体来说，这份榜单也成为发泄不满的目标。

中国自纳入营商环境的评价体系以来，一直坚持改革开放，积极改进、取消那些与营商环境不相容的政策举措。尤其是中央政府推行“放、管、服”的一揽子措施以来，改革范围涵盖了营商环境报告设定的大部分指标，特别在执行合同、获得电力等领域，中国已跻身最佳实践的行列，如2016和2017年报告中我国在 “执行合同”一项的排名分别达到世界第4、第5位见图2。

我国在“执行合同”这一组指标取得如此亮丽的成绩，一方面由于各级政府和司法机关不断深化改革，在实践工作中注重提升效率，因而在这组指标的各数据点上得分不俗；另一方面，我国的改革举措与世界银行营商指数的“执行合同”方法路径非常吻合，因而获得该指标系列下的加分项。

根据营商报告有关方法论的描述，执行合同这一指标是以一家初级法院为样本，衡量解决一起中小型商业纠纷所耗费的时间（以天数为单位）、成本（以金额计算）及司法程序质量（定性指标）的综合指数，评估该经济体是否遵循提升司法系统质量和效率的良好规范。该指标系列的数据来自民事诉讼为主的规章制度（尤其突出那些注重改革的规章建制），以及对该辖区内律师和法官的调查问卷。通过各个构成指标得分的平均值得出“执行合同”项下的总分，最后呈现出各经济体执行合同便利度的排名。

以时间和经济成本来衡量一国制度环境是否有利于中小企业的经营活动，其灵感来源于改革经济学家德索托。在1980年代的秘鲁，德索托不但积极倡导改革，而且亲自下海实践。为了开办一家制衣厂，他需要向有关部门申办各种手续，全趟流程耗费了他和团队289天的时间，并需搜集无数的公文公章。受此启发，德索托和营商环境指数的设计者们将时间指标用到极致。按天计算的时间成本简单易得，客观准确，易于度量和比较，而时间又是行政效率和商业交易的重要评价数据，可以说在营商环境的评价体系中，到处可以看到时间指标的适用。如2017年报告中，我国司法机关在处理一项合同争议所用的时间平均为452.6天，优于大部分发达国家。

时间固然是行政程序尤其是转型经济体中衡量效率的重要指标，但是，这种简单化和绝对化的数据点很容易忽视制度变迁的深层价值：公平的制度环境、人性化的增长模式以及可持续的发展道路。在“执行合同”这一面向司法机构的量化指标中，效率可能是司法程序多重目标之一，但不是唯一的取向。司法程序的公平和法治水平在营商环境指标中并没有占据应有的地位，甚至被过分追求效率的权重掩盖了不少。

此外，在“执行合同”项下，司法程序质量指数非常重视报告年度内的“改革”举措， 对经济体内司法程序质量指数的得分有任何影响的所有法律和法规变化均被列为改革，享有举足轻重的加权系数。所以，通过立法和修法来提升营商环境的排名，完全符合世界银行一贯倡导的改革价值观与方法论。据统计，世界银行营商环境报告在10个商业监管领域的指标体系内共促进了全球范围内3500余项改革，仅2017年，128个经济体共报告了314项改革，而这些改革举措的大部分都通过书面法律法规的形式来体现的。由于我国立法程序相对灵活，频繁的修法和立法都可以被记入改革项目中，也促成了营商环境指数的跨越式提升。改革固然是我国改善投资环境、发展市场经济的共识，但是如此讨巧的“纸面改革”做法也引发了比较学者的担忧，立足中国现实，我们依然需要思考改革如何落地，如何向纵深发展。

三、淡化排名，兼顾公平与效率，继续深化营商环境的放管服改革

目前，世界銀行集团吸纳各种批评尤其是方法论方面的意见，正就其推出的新项目“助益商业环境”（Business Enabling Environment，简称“BEE”）框架设计征求意见。该项目将继续衡量和引导全球各经济体的宜商环境，主要班底依然来自原营商环境报告的团队，预计在2023年秋季发布首份报告。由于营商环境排行榜引发的诸多争议，新项目BEE非常有可能淡化甚至取消其中的世界排名，但是主要的评价指标和评价模式应当会传承下去，有继承，也有发展：

在这10个系列的指标项下，BEE计划从监管框架、公共服务和效率三个方面加以评估。除了最受关注的指标体系组成方面的改革外，世界银行团队宣称，新项目将拓展评估的范围，从原来仅仅关注中小企业商业经营的便利程度转变为从私营部门健康发展的总体架构，综合评估；新项目将突破原有的围绕行政规制效率的单一着重点，还将关注规制的透明度、清晰度、可预期性，并搜集政府职能机构、私营部门和民间社会各领域的数据；新项目将完善数据获取的流程，采集范围不仅包括原有的法律法规信息，还要囊括法律法规执行情况的数据；最后，BEE将拓展数据来源的区域，尽可能地覆盖更多的国家、地区和经济体内的代表城市，而不是以往那种在某一经济体内仅选择一两个城市取样的做法。

由此可见，“通过指标的治理”依然是世界银行这样的国际组织擅长的工具，国际组织通过创设的各种指标体系行使着独特而强大的支配力，指标的内容和类型静悄悄地发挥着国际治理规则的作用。

对于我国这样的新兴经济体而言，依照具有软性约束力的各类指标方向积极改革，建设市场经济的监管环境，适应转型经济的制度模式，融入国际发展的大局，是改革开放四十年来最值得珍视的经验。从这方面的意义来说，世界银行营商环境指数和我国的改革开放进程一度非常吻合，共生互利。在此基础上，我国也进一步强化了国内营商环境规制的建设，如国务院于2019年发布的《优化营商环境条例》，极大地丰富和发展了世界银行报告的各项指标。另一方面，面对国际局势和外部环境的变局，我们不能仅仅满足于当好学生，追随国际规则制定者的指挥棒做足各门功课，更要注重参与“课程建设”，积极介入指标体系的设计环节，将中国改革实践中的重点和难点分享到全球知识产品的理论和方法论体系中，并力争将其中的经验和教训纳入国际组织新一轮指标体系的数据点，扩大我们作为发展中国家的话语权。我们也不必追求一时一地的成绩或者排名，而更应注重对规制制定的参与和影响力。

改革是长期的历程，任何有限的量化指标都无法传递丰富的实践智慧，只要我们立足于祖国大地，不断总结我国改革进程的经验和得失，增强与国际社会的对话和交流，假以时日，我们不但在全球排行榜名列前茅，也应当发展出具有全球影响力的指标体系和指数产品，成为国际治理秩序的参与者和行动者。

（作者为中国政法大学比较法学研究院副教授）