乡村振兴中农村环境治理分析

王新奎

内容摘要：中国农村已进入全面小康、迈向乡村振兴的新时代，农业生产、人居环境、美丽乡村建设展现出新样态。但是在乡村振兴时代背景下，依然存在一些严重制约农村可持续发展的因素。农村生态环境治理出路，应以乡村振兴为动力，始终坚持绿色发展理念，坚持政府主导方向、农村自治主体责任，综合运用法治、德治、自治三治结合，实现农村生态环境治理现代化。

关键词：乡村振兴 新发展理念 农村自治 三治结合

2021年中国向世界宣告：中国完成消除绝对贫困的历史任务，取得脱贫攻坚战全面胜利！[1]这是人类发展史的创举，也是中华民族摆脱贫困、逐步实现共同富裕重大成就。党中央、国务院历来重视解决“三农”问题，十八大以来更是以解决农村贫困、实现小康社会为重要考核目标。2022年中央一号文件再次明确“接续实施农村人居环境整治提升五年行动”治理任务。由此，农村生态环境治理已成为推动美丽乡村建设、实现乡村振兴的关键性举措。

一、农村环境治理意义

农村生态环境治理既是乡村振兴战略的重要内容，也是国家治理体系现代化的重要组成部分。农村环境治理为科技兴农、生态富农、绿色宜居的美丽乡村建设提供环境保障。

1.是践行新发展理念的重要方略。2021年4月召开的“全球领导人气候峰会”上，习近平总书记强调“我们要像保护眼睛一样保护自然和生态环境”，并站在人与自然生命共同体层面提出“人与自然和谐共生、坚持绿色发展、坚持系统治理、坚持以人为本、坚持多边主义和共同但有区别”[2]的全球气候治理原则。

党的十八大以来，以习近平同志為核心的党中央非常重视社会科学发展理念，从人民整体利益、长远利益和国家持续发展角度，创造性提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，确立“绿水青山就是金山银山”“生态环境保护是功在当代”“用最严格制度最严密法治保护生态环境”环境保护原则，逐步落实源头保护制度、责任追究制度、损害赔偿制度等环境治理体系，用最严格的制度保护生态环境。

2.是推动乡村振兴战略的重大举措。乡村兴则社会稳。“三农”问题曾是长期困扰我国发展的重大社会问题。在消除绝对贫困、全面建成小康社会后，农村进入了乡村振兴、实现共同富裕的新发展阶段。为了解决新时期“农村要实现什么样发展、怎样发展”的重大战略问题，中共中央、国务院于2018年颁布《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，在国家战略层面确定“乡村振兴”战略，确定“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”乡村建设目标;2021年3月十三届人大四次会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（简称《十四五规划建议》）明确了“坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主”的生态环境治理中长期规划。

3.是实现城乡一体化的重要保障。自然资源具有极强的公共属性，是人民追求美好生活的基础条件，是城乡统筹发展的基础[3]。当前，城市发展出现人口拥挤、交通拥堵、环境污染等严重城市病。广大农村在新农村建设中，逐步建成生态农业、秀美乡村、纯净空气等美丽乡村的新画卷，农村逐步成为城镇居民提供绿色农业、生态旅游、健康休闲、宜居宜乐的新空间。《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》更进一步规划了农业生态环境发展的长远目标，为实现城乡一体化、走向共同富裕提供了契机。

二、农村环境破坏之困

农村产业发展在经济利益诱导下，曾经历了较长时间的过度耕种、毁林垦荒的非理性阶段，农村生态环境遭受深度破坏，究其原因有：

1.粗放型生产是农产环境恶化的主要原因。作为粮食及经济作物主要生产地，在经济利益短期效应的刺激下，大面积毁林开荒、围湖造田，过量使用依赖化肥、农药，高密度种植、养殖等等，粗放型生产模式对农村的土壤、水体及整个生态产生深度破坏。

2.输血式扶贫未能培养出绿色生产新业态。在脱贫攻坚战中，农田水利等基础设施得到维护，村容村貌得到美化，农村生活设施得到改善，美丽乡村轮廓得于展现。但是，输血式扶贫一旦撤出，农村由于农村青壮年劳动力外流及自身自治能力不足，很容易诱发“模性返贫”现象。

3.农村自治组织弱化是治理能力不足的重要体现。传统乡村社会在“士绅”“乡贤”自治理念中具有很强的抗风险能力[4]。建国后，农村基层组织机构进行了改造，以村民自治为前提，在农村党组织及村民委员会共同治理下，农村社会形成良好的自治能力。改革开放后，大量农民外出务工、脱离农村，留在农村大多是离不开农村的老弱人员，农村基层组织处于瘫痪状态。另一方面，部分先富起来的农民开始利用优势地位从事农业生产、畜牧养殖或小型工业生产，形成农村社会独特的“富裕”阶层。这些“富裕”阶层形成独立的影响力，对农村环境破坏容易产生选择性治理。

4.现行监管体制疏漏是农村环境治理乱象的重要原因。我国环境保护法律体系基本建立，但以“城市本位”的立法理念常常导致环境法律在制度框架及保护措施方面更偏重于城市，[5]农村社会因为执法机关权限交叉或空白，乡镇机构又无执法权，这就导致农村环境执法常常处于真空地带。如，《中华人民共和国环境保护法》第32第2款规定“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护保服务水平”，这主要是指导性、原则性规定，容易产生农村环境监管盲区。

三、农村生态环境治理思考

农村生态环境治理为乡村振兴提供环境支撑，乡村振兴为农村生态环境治理现代化提供政策支持。当前，我国正处在乡村振兴的起始阶段，农村生态环境治理应着眼于农村可持续发展和农村治理现代化。

1.绿色发展是出路。绿色发展、生态农业是农村发展的生命线。“推动形成绿色发展方式和生活方式，是发展观的一场深刻革命”[6]，实施乡村振兴、实现绿色发展要从政策宣传到内心确信再到形成绿色生产生活惯性，这需要法律护航、政策扶持、农民自觉等长期性的引导，形成制度效能上下贯通、农民利益保障内外协调的联动机制，形成政府倡导、村民遵守，政府帮扶、农村自治，社会参与、共享共治的良性共治新格局。

2.依法治理是底线。法治是社会治理的基础，也是生态环境治理的基础，这就要求不断完善农村环境治理法律法规。为实现农村生态环境治理法治化，全国人大在条件成熟的情况出台专门法——《农村生态环境保护法》，对农村生态环境治理提供具體的指引。其次，各地市根据本地农村发展情况，及时出台地方性法规及政策制度予以细化落实。再次，在乡镇一级人民政府建立综合执法大队，对农村生态环境进行常态化的监管。最后，建立环境治理第一责任人制度，由主管机关、乡镇机构负责人、农村“两委”负责人、重点农村经济组织为第一责任人，责任人积极倡导地方环境治理规约，鼓励扶持守法者，约束、制裁违法者。

3.政府主导是方向。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》确立了“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与”的环境治理模式，明确了地方党委和政府承担着生态环境治理的主导责任。主导责任主要体现在政府职能机关在治理政策和治理措施发挥组织引导者作用，从生态环境政策的出台、专项资金扶持、税收信贷支持、执法监督等方面积极发挥方向性、监管性的主导作用。主导作用发挥要充分落实地方党委的领导作用，地方党委领导主要是前置性政策制度、机构协调、资源配置的组织领导;政府职能部门则通过法律、政策、规章制度等规范性文件进行落实。

4.农村自治是主体。农村社会是“自我管理、自我教育、自我服务”自治群体，根据《宪法》《村民自治法》规定了村民委员会是农村社会管理的自治组织，是农村事务的决策和执行机构;《中国共产党农村基层组织工作条例》规定了农村党支部对农村事务领导决策作用，这就确定了农村“两委”在农村事务的主体地位。这就使得农村“两委”在农村生态环境治理方面具有主体责任，要充分发挥农村党支部“决策参谋、统筹协调、政策指导、推动落实、督导检查”环境治理职能，统筹好农村发展事务，协调生产生活关系。

5.“三治并进”是保障。“乡村治理其实是一个充满德性与文明的过程，乡村治理离不开法治与德治的相互配合”[7]。乡村社会凝聚着中国千百年来的传统民俗和乡土情结，从古代“皇权不下乡”到今天的乡村自治都折射出乡村社会特殊的稳定结构。在农村现代化及法治中国建设中，农村社会也应继续发挥其应有的自治功能，形成“法治、自治、德治”三治并举的善治局面;《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》及《十四五规划》均强调了“法治、自治、德治”乡村治理模式。“三治并进”应在政府主导、多元共治的背景下发挥作用，同时也应强调“三治并举”的阶位性，即法治优先、自治为本、德治相辅。（作者系江西中医药高等专科学校副教授）