政府在生态保护补偿中的主导功能及其实现

2022-05-30李星雨

客联 2022年7期

李星雨

摘要：生态保护补偿是指个人或组织在生态环境修复、还原的活动中，对生态环境系统造成了有利影响且自身发展机会受损，由相关受益者予以补偿的法律制度。在我国生态保护补偿的实践中，政府居于主导地位，在生态保护补偿法律关系中担任着补偿主体和实施主体的角色。在现阶段市场机制发育并不成熟的情况下，坚持政府的主导地位，是我国生态保护补偿工作顺利开展的关键。

关键词：生态保护补偿;政府主导;法律关系主体

迄今为止，我国出台的有关生态保护补偿的相关文件中，大多数强调了政府主导的基本原则。①目前，在我国广泛开展的生态保护补偿实践中，基本上也都是由政府主导，且补偿形式多以政府财政转移支付为主。政府主导生态保护补偿机制的现实性，决定了法学界需要对政府的主导功能进行具体的分析。同时，政府主导功能在生态保护补偿活动中的实现，是明确其在生态保护补偿法律关系中地位的关键。随着《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》（下文简称为《行动计划》）的发布，近年来有越来越多的观点认为，政府对生态保护补偿的干预过多，应该让市场应该起决定性的作用。然而究竟是否需要改变政府主导的现状，政府在生态保护补偿法律关系中的角色又是怎样的，本文将对这些问题进行研究。

一、政府主导生态保护补偿的必要性

对“生态保护补偿”这一概念进行追根溯源后，可以发现其来源于自然本身的补偿。在走入法学视野后，人的能动性不可避免地参与进来，于是生态保护补偿的含义便发展到了人对自然的补偿。随着深入研究，学界普遍认为法律调整的对象是社会关系，相应地，“生态保护补偿”又被赋予了新的内涵，从而发展到人对人的补偿。这一发展肯定了生态保护补偿法律关系的本质是是人与人之间的关系，本文在这一基础上对生态保护补偿的概念进行了界定。本文认为，生态保护补偿指的是个人或组织在生态环境修复、还原活动中，对生态环境系统造成了有利影响且自身发展机会受损，由相关受益者予以补偿的相关法律制度。故而，在界定政府在此关系中的角色时，应该以人与人之间的关系为准。在厘清生态保护补偿的法律定义以及这一法律关系的本质后，为分析政府的主导功能奠定了基础。

我国现阶段开展的生态保护补偿工作都是由政府主导的，但近年来，越来越多的学者认为亟需改变这种现状。在国外，并没有“生态保护补偿”或者“生态补偿”的说法，与我国的生态保护补偿相近的概念是“生态服务付费”，简称为PES。20世纪90年代，世界经济进入快速发展阶段，与此相伴的是，全球各国对自然资源的需求量也在日益扩大。经济发展与环境之间的矛盾逐步凸显，发达国家开始注意到用运用市场手段来治理环境问题，“购买生态保护”这一办法应运而生。“生态服务付费”作为一种正向的激励机制，通过“受益者付费”来增加产出，在满足生态服务需求的同时，增加环境保护的投入成本，达到经济发展和环境保护双赢的结果。部分学者对生态服务付费的评价极高，认为其可以将潜在的生态破坏者变为生态保护者。在达到保护环境的目的之余，现实中生态服务的供给者往往居于经济落后的地区，生态服务付费还能够实现一定意义上的扶贫效果。②

在欧美发达国家，生态服务付费的应用范围越来越广泛。这种理论和实践上的双重优势让我国越来越多的学者开始注意生态服务付费，他们认为政府在生态保护补偿中干预过多，我国应该借鉴国外部分国家的经验，积极探索建立市场补偿机制。③通过市场补偿机制订立合同，根据具体的生态保护补偿合同，各主体支付相应对价从而达到各自之利益诉求目的。还有学者认为我国生态保护补偿亟需立法的原因之一，在于要通过立法逐步明确界定政府补偿和市场补偿的关系，让市场补偿发挥决定性作用。④然而，我国现阶段的市场机制发育并不成熟，如果要建立市场补偿机制，需要有界定清晰的产权才可以进行交易，但产权界定成本过于高昂。实际上，有学者对欧美、巴西等国的生态服务付费实践进行分析后发现，这些国家的政府部门发挥了举足轻重的作用，大部分成功案例都是在政府主导下的。⑤除此之外，由于受损主体和受益主体难以明确界定，二者之间的直接补偿可能将无法继续。因此，政府在生态保护补偿中的作用是至关重要的。

（一）生态环境的公共物品属性需要政府干预

一般来说，判断一个物品是公共物品还是私人物品，可以从排他性和竞争性两个特征入手。典型的公共物品具有非排他性和非竞争性的特征，其产权难以界定或者说界定成本非常高昂，在市场中无法进行交易，因此市场在提供公共物品方面是没有效率的，这就是我们经常所说的“市场失灵”。由于市场失灵现象的存在，为社会提供公共物品的重任就落到了政府身上。在现实的经济社会生活中，公共物品一般也是由政府提供的。生态环境具有一定的公共物品属性，故通过市场机制来提供环境公共物品，往往也是没有效率的。按照经济学中的“理性人假设”逻辑，市场中的“理性人”只是为了寻求私人收益，并不在意公共利益，个人收益最大化往往与集体利益或公共利益是背道而驰的。除此之外，具有公共物品属性的生态环境的非排他性特征，将会导致公众自愿支付的意愿比较低，只能通过集体行动来完成。而在社会中，政府是最大的集体行动的组织形式，故政府是最理想的提供者。

如一条河的上游居民如果能够种树保持水土，那么下游的居民的生产生活用水情况可能会得到改善，但是上游的居民往往不会主动保护、改善河流环境，因为他們并没有动力这么做。如果依靠市场机制，由下游居民购买上游居民提供的生态服务，但可能并不是所有下游的居民都愿意购买，这将会导致“搭便车”现象的发生，所以政府的干预就很有必要。我国的生态保护补偿的法律机制建立和运行，都必须对政府的主导作用给予充分重视。

（二）市场机制的局限性

首先，认为市场补偿机制优于政府补偿之观点的理论基础是科斯的产权理论。这一理论认为，通过市场交易和自愿协商能够达到资源的最优配置，政府干预并不是唯一能够解决市场失灵的办法，政府的责任只是界定和保护产权。但是这一解决方案有两个前提，即清晰的产权和零交易成本，在现实中这两个前提条件往往是并不存在的，从而大大限制了市场补偿的可行性。⑥

其次，市场补偿的前提是存在完善的自然资源产权体系。在资源产权体系完善的情况下，就可以进一步对生态系统服务进行商品化，但是生态服务完全商品化很难实现。第一，生态服务的价值应该以什么标准来定价，这是很难确定的。就算勉强对其进行估计并定价后也可能出现失真的情况，最后导致市场交易机制的无效率。第二，将生态服务进行商品化，没有考虑到生态系统的特性。生态系统具有整体性，各部分之间联系紧密，对任何一个部分的利用，可能会对其他部分造成影响，进而可能会达不到环境保护的目标。第三，生态资源的产权难以确定，生态资源通过大气流动、水域流动形成一个循环体，外部性范围影响很大，不仅跨省，而且跨国家，在国际产权市场进行交易不具有现实性。⑦

再次，根据上文的分析，生态环境具有非排他性特征，这会导致需求者自愿支付的意愿较低，最终只能依靠政府干预。假如某一社会主体有购买他人提供的生态服务的意愿，但因为获益的不确定性可能将产生巨大的信息成本，最终影响交易的顺利进行。

除此之外，市场机制还可能会给人们的环保意识带来冲击。虽然市场机制可能会在一定程度上实现生态保护和经济发展的双赢，但是其传达出来的环保理念是带有一定的功利主义色彩的。需求者给的价格越高，生态服务提供者就会提供相应更高质量的生态服务。这种引导人们考虑私人收益的价格机制，与社会一直传达的以公共利益为先的环境保护意识背道而驰，甚至可能会侵蚀人们的社会关怀和公益意识。

二、政府在生态保护补偿中主导功能的实现

在明确政府主导生态保护补偿的必要性后，本文将从我国实际情况出发，通过分析政府在生态补偿法律关系中的角色，探究其主导功能的实现。本文坚持将生态保护补偿法律关系包括补偿主体、受偿主体以及实施主体的划分方法⑧，对政府的主导功能进行分析。根据生态保护补偿的定义可知，补偿主体就是相关受益者，而受偿主体指的是对环境修复、还原的活动造成积极影响且自身发展机会受损的个人或组织。实施主体是补偿主体和受偿主体之外的第三方主体，由于生态保护补偿的特殊性，确有其存在的必要，本文将在下文进行详细分析。

（一）对政府是否为补偿主体的分析

由生态保护补偿的定义可知，补偿主体应是相关受益主体。在生态保护补偿的过程中，似乎可以将政府是否受益，作为判断政府是否为补偿主体的标准。生态保护补偿的根本目标是为了改善生态环境质量，更深层的目的是为了人类的生存和发展，那么最终受益者其实是公众，并不是政府。但是在一般情况下，受益公众的范围非常广泛性，难以确定具体的受益者。如果要明确具体的受益者范围，将造成极其高昂的交易成本，所以补偿主体和受偿主体之间难以进行直接的补偿。

这种情况之下，就须要寻找一个能够代表公共利益的“人”或“组织”，代替补偿主体对受偿主体进行补偿。由社会契约理论可知，政府是将主权体和国民联系起来的中介者，代表公众行使权力，扮演着执法者的角色，保护公众的利益是政府应尽的责任。那么为了尽可能地减少补偿主体与受償主体之间的交易成本，政府作为公共利益的代言人，就成为了最佳的“补偿主体”。更重要的是，政府本身负有为公众提供公共物品的责任，在公众为保护生态环境付出成本之后，政府保护环境的责任就相对减小。在这种意义上，政府无疑是生态保护补偿中的补偿主体。

（二）对政府是否为受偿主体的分析

在实践中，除了政府补偿这种方式外，生态保护补偿还包括市场补偿的方式。政府补偿方式包括多种具体手段，结合我国具体情况来说，最主要的补偿方式是政府财政转移支付。根据政府层级的不同，可以将其分为纵向财政转移支付和横向财政转移支付。⑨有学者认为，在以横向转移支付为补偿方式的生态保护补偿实践中，政府是作为受偿主体而存在的。⑩本文并不认同这种观点，故将对此进行反驳。

在实践中，横向转移支付多应用于流域生态保护补偿的领域。为了保证当地用水安全，从21世纪初，我国一些地方政府就开始探索水资源生态补偿制度。各个地方政府之间试图通过财政资金转移这种方式，达到利益互换和水资源共享的目的。结合我国新安江流域的生态保护补偿实践，可以对此种补偿方式甲已具体说明。地处新安江上游的安徽省，水资源相对来说比较丰富而且优质。而浙江省位于新安江下游，虽然经济较为发达，但必须依靠上游地区的生态保护才能获得丰富、优质的水质与水量。故两省之间存在着利益互补的可能。2011年，两省正式开始试点。毋庸置疑，两省之间进行财政转移支付前提是优质的水质水质。为了完成这种目标，确保水质、维护水生态环境，安徽省放弃了大量可以发展经济的投资机会，才得以换来优质的水生态环境和下游提供的资金补偿。？輥？輯？訛对这一案例进行分析之后，为了确保水质而放弃发展机会的安徽省政府似乎是受偿主体。但是这种观点只看到了表面，没有进行深入的思考，在安徽省进行河流的生态保护过程中，是广大的民众、企业具体落实了各项指标，对河流上游的生态保护产生了积极的影响，并且发展机会最终受损的也是社会公众。所以，安徽省政府并不是受偿主体，真正的受偿主体应是社会公众。

综上所述，无论是实行纵向财政转移支付还是横向财政转移支付的生态保护补偿实践，政府都不是作为受偿主体而存在的。

（三）对政府是否为实施主体的分析

从理论上讲，生态保护补偿的实施由补偿主体直接对受偿主体进行补偿即可，因为它本质是一种交易，在交易双方进行博弈之后支付对价即可。但是其又不同于一般的“交易”，原因就是在生态保护补偿中，可能会出现参与主体人数过多而且“对价”难以进行量化的问题，从而使得补偿主体和受偿主体之间难以进行直接交易。在补偿主体难以对受偿主体进行补偿的情况下，就需要一个实施主体，而最好的实施主体就是政府。

结合我国的实际情况，作为实施主体的政府在生态保护补偿实践中，主要有以下的具体角色。

第一，政府制定与调控生态保护补偿的宏观政策。生态保护补偿政策，往往通过顶层设计的方式，由地方政府贯彻落实。中央政府以及与生态保护补偿的相关部门如国家发改委、财政部、生态环境部、农业农村部、水利部等，制定生态保护补偿财政政策以及相关领域宏观的生态保护补偿政策。再由地方政府根据中央发布的宏观政策，结合本地的实际情况制定地方生态保护补偿条例。目前，国务院已发布多部与生态保护补偿有关的法规、政策，内容涵盖了多个领域。实践中，中央人民政府往往利用纵向财政转移支付的方式，通过直接分配资金补贴，对生态环境较差的部分地区进行环境保护。这种做法向社会公众宣告了中央人民政府重视环境保护的决心及定力。又在一定程度上体现出中央财政资金为实现社会公平这一目的的宏观调控作用，努力达成各省份间生态环境资源的合理调配的环境保护效果。？輥？輰？訛

第二，政府是生态补偿管理秩序的维护者。迄今为止，我国还没有关于生态保护补偿方面的国家层面的专项立法。我国于2009年起就开始着手《生态保护条例》的起草工作，由于种种原因，多年以来并没有结果。2016年，国务院出台了规范性文件《关于健全生态保护补偿机制的意见》，直到2020年年末，《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》才正式向社会公开。在基本的生态保护补偿制度尚未完全成形的情况下，为了实现生态保护补偿机制的正常运转，从而达到保护环境的目的，政府就必须承担其责任，维护目前已出台的相关政策、规则，让生态保护补偿在有序情况下运转。

第三，政府发挥着推动建立生态保护补偿市场的作用。学界普遍认为，科学的自然资源产权体系的存在，是建立生态保护补偿市场的重要基石。彭春凝教授认为，目前我国有关环境资源的产权确立制度存在着种种缺陷，不足以为市场保护补偿机制奠定坚实基础。在这种情况下，政府必须推动自然资源领域的确权登记，建立起公平的交易、规范的市场规则，以及培育和扶植市场主体。？輥？輱？訛事实上，我国政府也为推动自然资源产权体系和交易市场的建立做出了努力。2018年出台的《行动计划》为推动自然资源产权确立以及交易市场的建立发挥了巨大作用。

根据以上分析可知，我国政府生态补偿法律关系中扮演着补偿主体、实施主体的角色，而不是受偿主体。进一步来说，作为实施主体的政府，又发挥着制定与调控生态保护补偿宏观政策、维护生态补偿管理秩序以及推动建立生态保护补偿市场等作用。

三、结语

在实行生态保护补偿市场机制的“浪潮”下，学界更应冷静看待这一问题。国外“生态服务付费”成功的前提在于当地发达的市场机制，且大多数成功的案例也是在政府主導的情况下完成的。由于生态环境具有公共物品属性，以及市场机制本身存在的局限性——产权理论前提虚无、生态系统服务商品化难以实现、需求者自愿支付意愿低、冲击人们的环保意识等，在生态保护补偿中坚持政府的主导作用很有必要。

自然资源产权体系的建立是实行市场补偿的前提，在现阶段我国各方面条件还不成熟的情况下，要开展好生态保护补偿工作，必须注重政府的作用。目前我国政府在生态保护补偿实践中承担着补偿主体和实施主体的角色，在生态保护补偿实施的过程中主要负责制定与调控生态保护补偿政策、维护生态保护管理秩序、推动建立生态保护补偿市场。虽然学界对市场补偿机制的评价褒贬不一，但不可否认的是，随着《行动计划》和《生态保护补偿条例（公开意见稿）》的发布，市场补偿机制的建立是大势所趋。然而生态保护补偿市场机制的构建，仍有待于理论和实践的进一步发展、完善，不可急于求成。

参考文献：

① 《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》，国办发〔2016〕31号，2016年4月28日发布。

② 刘艳红、郭朝先：《生态服务付费的理论优势与现实应用》，《中国社会科学院研究生院学报》2016年第3期。

③ 史玉成：《生态补偿制度建设与立法供给——以生态利益保护与衡平为视角》，《法学评论》2013年第4期。

④ 王清军：《法政策学视角下的生态保护补偿立法问题研究》，《法学评论》2018年第4期。

⑤ 杨谨夫：《我国生态补偿的财政政策研究》，财政部财政科学研究所2015年博士学位论文。

⑥ 同②。

⑦ 同⑤。

⑧ 张建伟：《生态补偿制度构建的若干法律问题研究》，《甘肃政法学院学报》2006 年第 3 期。

⑨ 同⑤。

⑩ 潘佳：《政府作为补偿义务主体的现实与理想——从生态保护补偿第一案谈起》，《东方法学》2017年第3期。

？輥？輯？訛李长建、赵田：《水生态补偿横向转移支付的境内外实践与中国发展路径研究》，《生态经济》2019年第8期。