智库在公共政策过程中发挥的作用

[ 作者简介 ]

单语，男，河南郑州人，兰州大学马克思主义学院，硕士，研究方向：当代社会主义。

[ 摘要 ]

智库是国家软实力的重要组成部分，公共政策对智库的需求很迫切，智库也应该在公共政策过程中发挥出更大的作用。本文通过借助智库的特点功能，运用公共政策过程理论，对智库在公共政策过程中的影响做出分析，试图阐释清楚智库如何将知识转化公共政策过程中的作用。

[ 关键词 ]

智库;公共政策;政策制定;政策执行;政策终结

中图分类号：D0

文献标识码：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.09.021

1 智库的涵义及作用

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将 “完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化” 作为全面深化改革的总目标。智库的作用与地位日益凸显，已经渗透到我们社会生活的方方面面。

1.1 涵义

智库，英文称“Think tank”，也称“思想库”。中国人对智库其实并不陌生，我们很早就有谋士、幕僚，如三国时期的诸葛亮。关于智库的概念有各种各样的界定，一般意义上的智库是指那些以政策研究为中心，以影响政府公共决策为目的，由多学科专家组成的为决策者处理社会、经济、科技、军事、外交等各方面问题出谋划策、提供最佳方案的非营利性的、非党派的、独立于政府的、从事国内或国外政策问题研究的组织。

1.2 作用

智库的作用较多，主要包括以下几种：第一，代表的是生产思想。智库的重要核心就是“智”，指的是有益思路的累积、有效措施的研究，其核心活动就是通过思想生产为决策行为提供咨询。第二，政策的设计。智库不管大小，其重点内容就是设计政策，为政策的实施提供方案以及方向。第三，引导社会思想。智库既能够对社会的思想进行研究，又能够起到舆论引导作用，在社会思想的形成以及进展期间，作用是不言而喻的。第四，人才的储备以及周转。智库在人才方面的作用就是培养人才、储备人才，为人才提供交流平台。

2 公共政策過程理论

2.1 政策过程理论

政策过程理论指的是政策的研究者需要以一些经验、事实作为基础，并且在相关理论以及分析方法的支持下，利用不同维度分析政策的逻辑是否正确，各个要素之间的关系是否冲突，从而形成互相联系的概念，并且能够形成逻辑紧密的框架。政策过程理论将政策过程拆分为政策循环中的各个阶段，包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等环节，这些环节彼此独立又相互联系，它为分析智库在公共政策过程中的作用提供了理论框架。公共政策的过程具有复杂性和长期性的特点，政策问题也具有模糊性，涉及多方利益，仅靠个体很难发挥作用，必须依靠一定的团体对决策者施加影响，通过组织渠道发挥作用。智库在政策过程中发挥的作用主要体现在政策形成过程中，各种复杂的因素相互影响，相互协调，最终达到公众的认同。同时，智库作为政策过程的参与者，其对政策思想的产生、传播和发展均起到了重要的作用。

2.2 政策分析理论

多元流政策分析理论是由约翰·金顿提出的，它是基于组织行为的“垃圾桶模型”开发出来的，他把政策议程归因于政府决策系统中的问题流、政治流和政策流三股力量，这三股力量彼此独立且没有先后顺序，只有在关键时间点才汇聚到一起，形成“政策之窗”。当它们汇合到一起时，就为政策备选方案进入决策议程提供了更多的可能性。在政府决策系统中，智库提出以知识为载体来影响政府的决策过程。智库可能没有能力去直接影响决策者最后的决策，但此时备选方案恰好成为一个很好的着力点，智库可以将力量更多地聚焦于备选方案，通过为政府提供可行的备选方案间接地对公共政策产生影响。

事实证明，并不是所有的问题都能上升为政策议程，同样也并不是所有的建议都能成为政策，只有那些经过智库专家不遗余力地研究而形成的备选方案，才能最终得到采纳和实施。

3 智库对公共政策过程的影响

3.1 智库影响政策制定的过程

一是提供备选方案。备选方案指的是决策者将政策问题解决、达成政策目标的第二手方法。搜寻备选方案是着手实现政策目标的第一道重要程序。而智库的咨询作用，就是需要以不同情况为根据，提供对应政策，然后决策者可以从中进行比较以及选择。因此，智库可通过为政府提供备选方案来影响决策者，进而影响政策制定过程。二是参与政策方案的规划。方案规划指的是通过分析政策问题，然后提出对应的解决方法的过程。智库作为非营利、非党派的研究机构，其最主要的目的就是对公正政策以及公共舆论的方向进行影响，并且能够最直接、最有效地参与策略的制定，从而影响政策。智库的参与可以使政策贴近公众的真实意愿，更具有说服力。智库可以借助媒体网络引导社会舆论，在引起政府关注的同时，营造出政策被决策者采纳的舆论氛围。三是提出政策建议。政策的建议主要是在国内外的政策问题研究报告中出现，这些专著或报告的提出就是为了向决策者提供科学的信息，以利于他们作出客观的决策。

3.2 智库影响政策执行的过程

政策的执行指的是政策执行者首先建立相关组织结构，采用各种资源方法，通过详细解释、大力宣传、不断实验、尽心协调等方法进行行动，将政策的观点转化为实际的效果，进而实现政策目标的动态变化。政策的执行就是将政策问题进行解决的常规过程，如果政策执行得好，不仅可以完成政策目标，甚至可以在一定程度上对政策制定过程中存在的不足予以弥补。

政策的执行过程环节较多，其中主要包含政策的宣传工作、政策的分解结果、物质的准备工作、政策相关性试验的开展情况、全面落实以及协调情况。一是政策宣传。智库无论大小，其首要目的都是影响公共舆论和公共政策，由于智库具有非营利性、非党派性、独立性等特点，相对于政府而言，他们对于政策的宣传更能获得公众的认可。智库影响社会舆论的渠道有很多，比如发布研究报告、发表时事评论等。二是政策实验。 政策实验是政策实施过程中的重要步骤，大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。智库是由多学科专家组成的，在各个领域都有专业性人才，因此，无论是更准确地选择出适合的实验对象，还是设计出更合理、全面、科学的实验方案，又或者是分析方法、分析过程的专业性方面，智库都可以发挥出其应有的作用。

3.3 智库影响政策评估的过程

智库对公共政策评估过程的影响主要体现在以下几个方面：

一是提供专业的政策评估组织。智库是由多学科专家组成的专业化机构，借助自身优势，可以为公共政策的评估阶段出一份力，同时也是为自己的成绩做一份评估。二是号召公众参与到政策评估过程中。公众是政策的直接作用对象，他们对政策执行效果有最真实、最深刻的体会，公众参与评估不仅可以使政府提供的公共服务符合他们的要求，也可以改善和提高公共服务的质量。而智库对于公众的影响力要远大于某些政府部门，如果能借助智库来影响社会舆论，影响公众的参与，对于整个评估过程将起到良好的作用。三是引入科学的评估理论、方法和技术。就目前来看，我们还缺少先进的评估理论、方法和技术，因此我们应该借鉴西方的相关理论，并使这些理论、方法和技术本土化。政府作为行政组织，在这些方面难免有所不足，而智库则不同，可利用自身的学术优势，引进并本土化相关理论，提高我国政策评估的质量和准确性。

3.4 智库影响政策终结的过程

政策的终结表示政策决策者通过仔细评估政策以及项目后，通过有效措施，将多余的、不重要的政策等终止。一是借助公共舆论。利用公共舆论，对于需要终结的部分公共政策，公开公共政策执行、评估过程中出现的问题，积极引导开展必要的讨论，对公共政策制定者产生一定的探究论证压力，进而走向政策终结。二是寻找政策终结的支持者。吸引公众参与对政策的评估，适时地公开政策评估结果，是积极争取潜在支持者的最好方法。这样可以使人们充分认识到旧政策的弊端，从而转向支持政策的终结。

3.5 智库影响公共决策的作用

公共政策属于政府的主要管理手段，其能够合理处理社会关系，调整社会利益冲突，因此，需要合理、公平、公正。科学预测、独立判断都是智库所需要追求的最终目的，也是公共政策具有科学性、合理性的主要保障。

国家的公共决策方法作用巨大，但是体制内特征和思想导致智库成为具有依附性质的咨询机构。官方的智库无论从成员方面，还是从资金方面，均会受到上级部门的制约以及影响，在政策的决策谏言中，官方智库成员一般会对上级部门的方法提出一部分修改意见，只有较少的成员可以独立提出方案、制定计划，研究人员每天奔走于行政工作中，并且会产生“居庙堂之高”的现象，无法将社会实践信息真正掌握，也无法将社会、人民的真实问题进行反映，所以，官方智库的研究效率以及科学严谨性均会受到极大的影响。民间智库则不同，具备独立性、中立性的特点。民间智库可以在民间扎根，能够更容易地将社会的真实信息进行掌握，并且可以反映普通群众关注的真实存在的问题，且民间智库和公共决策本身相辅相成，具有公正性。公共政策属于政府分配社会利益、协调社会利益的行为，制定政策必须要从公众利益出发，而不是从局部利益出发，民间智库能够参与公共决策，既可以将公共决策中的局部利益的束缚摆脱，又能够保证人民群众的真实诉求落实在实处，从而使公共政策目标的公平性得到保证。

3.6 智库多元化参与政策制定

公共政策的出台会对社会不同阶层的人员造成影响。政府代表的是公众的利益，也是人民利益的执行方，但是在作公共决策时，会受到部门以及地方利益的影响，即便做出来决策，该决策的主要利益中心也会是部门或者地方。所以，公共政策的制定不应该由政府单方面进行，也不能单纯依赖官方智库，而是要有民间智库的参与，从而使公共决策的科学性得到保证，让民间智库参与到公共政策的制定过程中，使公共政策的制定更加多元化，实现决策的最终目标。

民间智库参与公共决策的制定，从另一个角度来看，表示的是公众的诉求以及利益，也是公众人群参与决策的特殊途径。民间智库参与制定公共决策，能够实现多元化参与要求。民间智库集结广泛的人民群众的智慧，能够将社会实践的真实信息第一手掌握，其提出的政策建议能够代表公众利益，具有良好的现实意义。民间智库参与到公共决策的制定中，还可以提升公共政策的竞争性。

3.7 智库提升决策效率

目前，在我国公共政策的制定中存在成本过高、决策效率低下、效果差的现象。官方智库在这种背景下为政府决策人员提供政策咨询以及支持，最终得到的结果也只是形式主义。公共决策包括政治、经济、文化、社会等多个领域，如果只是用官方智库收集社会实践信息，进而制定公共决策，那么政府需要增加大量的人力成本，去幫助官方智库完成收集工作，使得决策成本大大增加，对于各层负责部门的决策信息的沟通以及交流还会产生明显影响。而民间智库参与到公共决策的制定中，则能够将以上情况进行改善。民间智库能够在决策之前和其他参与主体分享其掌握的具体信息，并且给决策人员提供真实的建议。独立的民间智库属于社会组织参与公共政策制定过程中的一种特殊形式，能够将公众的监督功能充分发挥，并且可以将官方智库的垄断模式打破，避免浪费决策资源，进而提升公共决策效率。

4 结论

本文通过政策过程理论，对智库在政策制定、执行、评估、终结过程中的作用进行分析。首先，智库是以影响公共舆论和公共政策为目标，为了达到影响政策的目的而存在，因此智库的主要功能就是影响政策的过程。其次，公共政策过程将公共政策划分为政策的制定、执行、评估、终结等环节。根据政策问题制定政策方案，通过政策执行把具体的政策目标转化为政策现实，进而利用政策评估来分析政策执行效果，并且提出进一步的政策改进方案，最后以政策终结为结尾。

只有充分重视智库在政策过程中的作用，才能提高公共政策制定的合理性、执行的有效性，降低评估中政策失败的可能性、政策终结的复杂性。

参考文献

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