日本乡村振兴模式：“故乡税”的实践与启示

李淑一

摘要：日本老龄化程度加剧，随着农村人口不断涌入城市，“空巢”现象严重。青壮年劳动力要素外移，在故乡享受教育、医疗等公共资源的人口，转移到城市工作后，在工作居住地缴纳税款，造成了城乡间资源分配不均。基于此背景下，日本从2008年正式实行故乡税制度，本文通过分析故乡税制度的背景及现状，发现故乡税在实施过程中具有发展地方经济、缓解地方财政困难、改善故乡居民生活、链接捐款抵税人与故乡等作用，但实施过程也存在着一些困难，例如政府之间可能会有过度的回礼竞争、捐款抵税人趋利选择、城乡居民福利加大等现象。我国在税收体系上与日本相似，可以从税法角度看“故乡税”在中国的可行性，于是本文进一步分析我国捐款抵税政策可能存在的障碍，以及故乡税制度对我国的启示。

关键词：故乡税 捐款抵税 乡村振兴 城乡差距

“故乡税”（Furusato nozei Tax System）制度是日本从2008年起实施的税收分配/减免制度，该制度最初被设想为一种让离乡人员为家乡经济建设做出贡献的方式，离乡人员的捐款抵税额可以直接支付给现居住地以外的其他地方（包括但不限于自己的故乡），在缴纳税款时可以直接扣除掉2000日元之外的捐款，还能获得来自受捐地的回礼。故乡税制度实施以来受到了民众的广泛欢迎，在扶持地方教育、复苏地方经济、儿童保育等方面有着特殊的贡献。我国现已实现全面脱贫，但城乡差距依然很大，亟须建立解决相对贫困的长效机制。日本的故乡税制度符合我国“先富带动后富”的经济发展理念，有利于地区均衡发展，助力乡村振兴战略，最终实现共同富裕。

一、日本“故乡税”的实施背景与现状

（一）“故乡税”实施背景

随着工业化和城市化的迅猛推进，许多在农村地区长大的公民会迁移到城市中心以获得教育和就业机会，大量的劳动力人口在东京、大阪、横滨等大城市定居，偏遠地区青壮年劳动力人口减少，且空巢现象严重，导致地区经济发展缓慢。据日本总务省数据显示，日本自2008年起已连续11年实现负增长。2020年，日本的人口减少接近50万，占总人口的0.4%，47个行政区划中有 39个人口呈下降趋势，但东京都的人口却连续二十年不断增加。由于日本的居民主要缴纳个人所得税给中央政府，缴纳住民税给居住地政府，空巢现象不仅使偏远落后地区丧失从小享受故乡公共服务的劳动力，还损失住民税等与之相关的税收收入。除此之外，因为许多在城镇和乡村接受过教育的年轻人，成年后搬到城市就业，再也没有回到家乡，导致农村在教育等公共产品/服务提供方面往往面临投入损失。尽管中央政府可以通过转移支付等方式来解决偏远地区由于人口转移导致的财政收入减少等问题，对地区基本公共服务提供给予资金援助，但偏远地区仍面临较大财政压力。

基于上述情况，福井县知事西川一诚认为，假如能够使离乡人员将自己缴纳的税款中的一部分分配给离乡人员的故乡，为故乡的经济发展贡献力量，不但能均衡区域经济发展，让资源略向地方倾斜，也能为纳税人选择将在哪里捐赠税款提供一个机会，以提高个人对其所缴纳税款的认知和获得感。于是，西川一诚在2006年10月提出建议，可以通过向家乡捐款，并通过个人所得税抵扣的形式给予捐款人激励。次年5月，总务大臣菅义伟肯定了这一建议，认为假如政策实施能够解决地区间政府收入差距问题。2007年10月，由政府审批专门设立的故乡税研讨小组发布了关于故乡税的研究报告，值得关注的是，报告所指的故乡是纳税人意向捐款的除居住地外的任一地方。虽有少数大城市政府反抗，日本众议院于2018年4月通过了故乡税制度，希望能以此增加偏远及人口缩小地区的财政收入，振兴地方经济。

（二）“故乡税”具体内容及减免细则

日本与我国国情相似，也实行分税制，中央政府征收国税，地方政府征收都道府县税及市町村税。日本的个人所得税有所得税和住民税两种，相应的，所得税由中央政府征收，住民税则有两种地方税，都道府县住民税及市町村住民税。

故乡税的具体实施过程中，主要有三个步骤。首先是捐税抵扣人向任一除现居住地以外的地区捐款，并且可以根据个人偏好挑选款项的用途，特别注意的是，为保障捐税抵扣人居住地政府的权益，捐款最高上限为其应缴纳个人所得税的20%；其次是受捐地区政府给捐税抵扣人开出捐款凭证，一般会随同邮寄带有地方特色的产品及其他方式的回礼；最后，在捐税抵扣人的个人申报环节，以受捐地政府开具的捐款凭证为依据，可分别申请抵扣所得税和住民税，如果已经缴纳对应税款，可以申请退税。减免的税收中，按照分税制的划分，所得税减免由中央政府负担，住民税减免由都道府县与市町村政府共同负担，比例分别为40%和60%。

（三）故乡赠礼

在故乡税实施过程中，受捐地政府为了吸引更多民众的捐款热情，同时也能将本地产业向外推广，振兴当地经济，一般都会在邮寄捐款凭证的同时，给予捐税抵扣人“回礼”。由于回礼是地方政府的自发性行为，并无明确的法律规定，在竞争激烈的地方竞争中，政府提供的回礼价值可能会高于捐税抵扣人支付的2000日元税款。有研究（Eiji Yamamura等，2018）曾使用2008-2015年地方政府数据，考察了通过捐赠系统向非居民居住的市政当局捐款的利他主义和利己主义动机，发现故乡税增加了向带有灾民的地方政府的捐款数量，且动机是利他主义的；捐赠者支出增加了1%，导致捐款增加了0.61%，那么动机是自私的；与不接受礼物的捐赠者相比，向捐赠者提供礼物导致利他主义捐赠减少约300%。

此外，也有研究机构及其提供的数据，证明了故乡赠礼对地方经济具有促进作用。根据日本共同社2016年对日本各地1788个管理机构的调查（包括县、直辖市和东京23个区），超过一半（54%）的地区认为提供这些礼物是对当地复苏的贡献。然而，21%的人回应表示，没有看到有利的效果，剩下的25%受访者没有提供任何回应。据日本川崎市反馈称，城市选择当地产品作为礼物提振了该地区疲软的传统手工艺产业，这种“回报礼物”对当地产生非常有益的结果。

（四）“故乡税”款项用途

日本政府目前没有规定故乡税资金的具体使用去向，根据税收制度规则，捐款者并非只能向自己出生地政府捐款，在某些情况下还可以表明他们希望捐赠的领域。故乡税的“使用选择”页面列出了18个政策领域的用途：自然保护、传统保护、公共空间工程、医疗福利、音乐、国际交流、老年人、NPO协会支持、节日活动、旅游、环境风景、儿童-青年、文化教育-终身学习、农业、工业、体育、灾难恢复，以及“留给我们（临时）”。教育和托儿服务是主要的用途。

日本共同社的调查发现，全国指定税款的12%用于教育；11%用于儿童抚养服务；6%被分配给两个方面，一是区域地区和工业地区复苏，二是城镇制造和公民活动；5%用于卫生、医疗和福利服务，4%用于旅游和交换活动，3%分别用于当地环境和体育/文化活动。具体例如青森县，四分之一的项目针对“城镇制造”活动，14%用于促进地区产业，8%用于卫生、医疗和福利服务，另外8%用于旅游交流活动，只有6%的资金用于儿童抚养费，3%将用于与环境相关的政策项目。

二、日本“故乡税”的机遇与挑战

（一）机遇

慈善捐赠作为第三种分配方式，体现出社会公平正义，具有缩小贫富差距的作用，在乡村振兴过程中也起到不可或缺的作用。日本故乡税数额的不断增长，为偏远地区财源建设注入新鲜血液，促进了地区发展，主要表现为以下几个方面：

1.促进地方经济发展

故乡税作为政府引导的三次分配机制，对地方的促进作用不仅表现在短期的经济刺激上，也为长期可持续发展打下了坚实基础。一方面，受捐地政府给予捐税抵扣人提供回礼的同时，也将具有地方特色的产品以特殊的方式进行了宣传推广，另有一些政府通过提供旅游住宿券等优惠，促进了当地的旅游业发展。另一方面，受捐地政府会更加注重當地的特色发展，为当地相关产业发展提供良好的营商环境，包括基础设施和公共服务等各方面。具体来说，一些町政府在收到捐赠的故乡税时，将资金用于改善本地的教育资源，尤其是幼儿及中小学教育，并且聘请高质量的教师团队，为当地经济发展提供了人才保障。

2.疏解地方财政压力

许多在城镇和乡村接受过教育的年轻人，成年后迁移到城市中心以获得教育和就业机会，大量的劳动力人口在东京、大阪、横滨等大城市定居，偏远地区青壮年劳动力人口减少，且空巢现象严重，导致农村在教育等公共产品/服务提供方面往往面临投入损失，财政收不抵支。故乡税推行，使得外出人员能够为家乡建设贡献力量，也在一定程度上缓解了地区之间的财政困难，为偏远地区及落后地区财政收入贡献新的血液。随着故乡税制度的不断推行，民众的捐款积极性也在不断提高，在部分地区的乡村振兴中发挥了不可替代的作用。

例如位于北海道北部的上士幌町，虽然人口不足五千人，主要产业以第一产业以及第三产业中的福利事业、观光疗养业为主，经济产业构成较为单一，但故乡税政策实施后对该地财源做出了巨大贡献。2014年该町的税收收入为6.2亿日元，中央转移支付为27亿日元，支出高达61.3亿日元，原本的财政收不抵支。在故乡税制度下，该町2014年收到捐款额9.74亿日元，约为町税的1.5倍，成为上士幌町的重要财政收入来源。

3.改善地区居民生活

捐款抵税人可选的捐款用途大多是儿童-青年教育、自然保护、医疗福利、灾难恢复等与人民生活密切相关的方面，有利于改善偏远落后地区的人民生活。例如岐阜县池田町把纳税人捐出的善款部分用于修建铁路、便利居民出行交通，当地学生通过便利的交通增加了择校的范围，以此接受更好的教育；公共交通的广泛使用也更加绿色环保，使无车家庭的出行更加便利。此外，捐税抵扣人将资金给除居住地以外的其他政府，会关注该地的资金使用，增加了对财政资金使用效率的关注，使得捐款得到充分利用，改善地区居民生活。

4.密切外出人员与家乡的感情

日本文化中传统的恩返理念深入人心，故乡税制度给予外出人员合法化渠道，摆脱地域限制，为意向地区经济发展贡献力量，并且通过捐款及回礼等互动，维系其与地方的情感。偏远地区政府在向捐税抵扣人邮寄回礼的同时，也为地区的产业发展和观光旅游做了隐形的“广告效应”。在促进区域振兴的同时，让纳税人参与地区再创造与产业发展，是纳税人增强公民意识、参与政府决策的又一创新方式。

5.发挥赈灾救灾积极作用

由于日本地理特征特殊，地震多发，自然灾害突发时，故乡税的赈灾救灾作用发挥得尤为明显。例如，2015年鹿儿岛县的口永良部岛火山喷发时，短短几个月内，当地政府收到的故乡税捐款约为前几年的总和，为赈灾救灾提供了资金支持。再如2016年受捐排名前两名的熊本县和宫崎县都城市，均是受地震灾害影响大的地区，收到故乡税金额分别是45.4亿日元、25.9亿日元。由此可见，故乡税对赈灾救灾的影响及时且有效。

（二）挑战

故乡税作为一种税收优惠政策，能够激励捐税抵扣人的捐赠行为，但是也可能产生税收优惠滥用导致的税收不公等现象，具体来说，日本故乡税在实施过程中存在如下几点争议：

1.地方政府间过度回礼竞争

目前，多数国家个人所得税法优惠政策中，慈善捐赠均是按照一定比例在所得税扣除，并没有额外的回礼，故乡税制度中的回礼一定程度上有偏纳税人捐赠的本质。虽然故乡税回礼的初衷是为了表示对捐赠者的感激，并借机宣传地方特色产品，但是在实施过程中地方政府不断提高回礼的数量及市场价值，以求吸引更多的纳税人向该地区捐款，回礼形式更是多种多样，不仅有地区特色产品，还包括赠送现金券、代金券、旅游住宿优惠券等虚拟资产。多样化的回礼提供虽然迎合了不同捐款人的喜好，但演化为通过回礼争取捐款，有失捐赠的利他主义本质，也增加了地方政府的受捐成本，脱离故乡税帮扶偏远地区的原本目的。

2.回馈礼品带来趋利效应

由于日本老龄少子化现象较为严重，故乡情结及地域认同感在代际传递中逐渐减弱，且故乡税的捐款地可选择除居住地以外的任一地区，导致纳税人捐款时的商业氛围浓厚，表现出明显的趋利效应。捐税抵扣人虽然在捐款时需要额外负担2000日元的固定费用，但受捐地的回礼往往价值高于2000日元，捐税抵扣人便可从中套利。总的来说，高额的捐赠回礼除上述提到增加政府财政支出外，还会给民众套利提供空间。

3.拉大居民间福利差距

在地方政府有回礼的情况下，捐款高低的纳税人所付出的都是同样2000日元，捐款数额高的纳税人却能获得价值较高的回礼，并且其捐款部分还准予在所得税前扣除，使得捐款多的人也就是在劳动力市场有高议价权的人处境得到改善，相应的，捐款较少、有较低财富的人处境相对变差。日本在2015年关于故乡税的政策进行了修订，规定捐款者的捐赠数额应小于其应纳税额的20%，也并不能较好地解决故乡税所可能产生的“马太效应”。也就是说，在捐赠抵税及故乡回礼政策下，拥有较多财富的人既能获得高价值的回礼，也能减少缴税。

4.地区间财政问题

故乡税带来的地区间财政问题主要有政府资金预算绩效管理难及政府间税收分配失衡两方面。在地方政府资金预算方面，由于中央及市町村三级政府对此项故乡税制度产生的税收收入无法准确预估，无法评估税收收益以及制定高效的长短期资金使用计划。在政府间税收分配方面，根据受益原则，公民在居住地享受了当地的基础公共服务、医疗设施等，理应在居住地政府纳税，却将部分所得税款捐给居住地外的城市，缴税所在地与享受服务所在地不相匹配，使发达地区的财源受到损失。

总的来说，故乡税制度促进了地方经济发展、疏解了偏远地区的财政压力，不仅能改善居民生活，还拉近外出人员与家乡的关系、在抗震救灾等突发事件上也发挥了不可或缺的作用，但也存在政府间过度回礼、捐税抵扣人利己主义之上、居民间福利加大等问题。

三、故乡税在中国的障碍分析及对策启示

（一）中国捐款抵税政策的障碍分析

故乡税制度的实质是捐款抵税的制度设计，是捐款抵税人通过捐款的方式，实现税款由居住地向收益地转移的过程。我国目前的个人所得税捐税抵扣政策主要是制定税收优惠来激励纳税人，即个人向国家机关或非营利组织向教育、其他公益事业以及特定地区捐款，在不超过“应纳税所得额”30%的部分，准予在所得额中扣除；个人通过国家机关或非营利组织向红十字会等捐款，可以在税前所得额中全额扣除。

慈善捐款事业虽然能够提高社会的效益，但在实际运行过程中还存在着一些问题。首先，从法制上看，个人捐赠制度与个人所得税制度的兼容性不强，大部分内容是由部门规范性文件而非法律规定的。《个人所得税法实施条例》虽然明确规定了扣除比例，但对捐赠的界定范围非常笼统和模糊，没有明确的规定和范围，缺乏税收法律法规、扣除凭证和程序、对违反规定的规定和处罚，使得在实施捐赠税收优惠政策过程中无法通过健全的法律获得保护；其次，税法对个人捐赠税收优惠制度的适用条件非常严格，税法规定纳税人只能为个人抵扣，不能全家分摊，我国对个人捐赠的税收优惠政策要求通过特定的受助人（例如政府部门）进行捐赠，个人不能直接与接受捐赠的地方和部门联系，捐赠只能间接进行，可以开具免税发票的机构只能是非营利性社会组织和政府部门，捐赠渠道有限。此外，《个人所得税法》和《个人所得税实施条例》都没有明确捐赠的具体范围，基本都是现金，其他捐赠如捐赠实物或者有价证券等形式的捐赠未得到法律承认，但实际上，实物捐赠可以有效解决一些受灾地区的物资需求问题，减少资源浪费和采购时间成本。

（二）故乡税制度对我国的启示

日本“故乡税”所得到的捐款大部分被用在教育、医疗设施建设、振兴受自然灾害严重的地区等方面，与我国的慈善捐款目的基本相同。并且，我国的人口老龄化、劳动力人口地区间迁移等现象也和日本较为相像。以日本的实践研究来看，由纳税人选择所得税归益方式，是不错的路径选择。

首先，实施“故乡税”制度，可以在《个人所得税法》上取得突破。一是完善相关法律法规，解决捐赠税收优惠制度相关税法体系混乱的现象，补充《个人所得税法》对主体和扣除项目的具体范围。二是放宽捐赠制度适用条件，扩大捐赠对象形式，使其以家庭为单位进行捐赠，提高纳税人捐赠的积极性。三是拓宽非现金捐赠渠道，让非现金捐赠与现金捐赠享受同等优惠政策和减税优惠，让捐赠对象多渠道获得帮助。

其次，在出台类似日本的故乡税政策时，应权衡相关主体的利益。一方面应充分发挥乡情在促进地方经济、增加纳税人获得感的积极作用，另一方面也应注意地方政府间因激烈竞争而产生的回礼过度，以及合理平衡偏远及发达地区间利益。具体来说，我国地域辽阔，既有北上广深等发达的一线城市，也有中西部欠发达城市，在故乡税发挥缩小区域差距作用的同时，也需要多参考各地区意见及其相关诉求，确保政策顺利实施，以促进乡村振兴。

最后，在具体机制设计方面，应注重政策实施的科学性。一是中国经济环境较为复杂，可优先选择一些较为发达的地区作为试点城市。在试点城市纳税的居民可将个人所得税部分数额捐赠给居住地以外的其他城市，在居住地缴纳个人所得税款时再按照该一定予以扣除。二是受捐地對不同项目的赠款使用，要严格执行资金绩效管理。地方政府应注重资金使用效率，切实保障税款“取之于民，用之于民”，且用之有效。三是规范受捐地政府的回礼行为。地方政府的回礼应发挥宣传地方特产特色、拉动经济等积极作用，合理引导捐款抵税人的利他主义捐赠，避免利己主义的“捐赠套利”现象出现。四是对符合国家扶持战略的地区、事项，可加计实施捐赠扣除。

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（作者单位：中国财政科学研究院研究生院）责任编辑：宗宇翔