我国学前融合教育政策工具选择特点及其优化路径

【摘要】本研究选取《特殊教育提升计划（2014-2016年）》颁布以来有代表性的8份重要政策文件，就其中有关学前融合教育内容，展开了横向X政策工具维度（权威工具、激励工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告工具）和纵向Y教育公共服务体系维度（教育供给、教育监管、教育评估）的二维分析，探究了我国学前融合教育政策工具选择特点及其优化路径。研究发现：我国学前融合教育政策工具选择呈现全面性和多样性，但组合配置有待进一步优化；过度使用劝告和能力建设工具，政策工具强制化与法制化有待加强等。未来学前融合教育政策的优化应聚焦三点：平衡政策工具的结构，形成政策合力；协调政策工具在教育公共服务体系中的应用比例，鼓励合理创新；加大政策工具的力度，推进融合进程。

【关键词】学前融合教育；政策工具；教育公共服务体系

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2022）10-0012-06

【作者简介】石蕾（1985-），女，江苏苏州人，华中师范大学教育学院博士研究生，苏州市吴江经济技术开发区天和幼儿园教师，一级教师。

一、问题的提出

学前融合教育指有特殊教育需要的学前儿童进入普通幼儿园，与普通儿童共同接受保育和教育的教育形式[1]，是一种渗透人文主义精神、促进特殊儿童和普通儿童融合并共同发展的教育思想。2014年初，教育部等七部门颁发《特殊教育提升计划（2014-2016年）》（以下正文中简称《提升计划》），这份文件的出台促进了我国融合教育在全学段、全纳性、公平性、有质量等方面的发展，《提升计划》首次使用“全纳教育”这一表述，自此学前融合教育成了新的关注点。2017年修订的《中华人民共和国残疾人教育条例》明确提出“推广融合教育，保障残疾人进入普通幼儿园、学校接受教育”；2018年中共中央、国务院颁布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出“完善学前教育资助制度，确保孤儿和残疾儿童得到资助”。一系列相关文件释放出新的政策信號，从“积极发展”到“加大力度”再到“完善确保”，从精神层面到物质层面，从单纯的“增量”到“增量”和“提质”并重，政策的转向和完善体现了国家层面推行学前融合教育的决心和意志，但是我国学前融合教育政策在普及和推广过程中仍面临诸多问题。

目前国内对学前融合教育的研究主要集中在以下几个方面：一是我国学前融合教育的发展历程与脉络；二是区域学前融合教育的概况；三是国外学前融合教育的相关政策；四是我国学前融合教育发展的困境和策略。已有研究对于学前融合教育相关理论和实践问题做了大量的有益思考和分析，但是，就学前融合教育政策而言，既缺乏全面系统的研究，更鲜有结合政策工具与教育公共服务体系来综合分析我国学前融合教育政策文本。学前融合教育政策工具的选择和组合结构直接影响着我国学前融合教育政策执行效果。本研究以《提升计划》颁布以来现行有效的国家层面的学前融合教育政策文本为基础，从政策工具的视角出发，对我国学前融合教育政策文本进行整理、编码和量化分析，归纳政策工具选择、应用和组合的特点，为未来我国学前融合教育政策的制定和修订提供理论参考。

二、样本选择与分析框架

（一）样本选择

本研究遵循代表性、权威性和完整性的政策文本取样原则，精确梳理2014～2021年间国家层面颁布的学前融合教育相关的政策文本，以国务院及相关各部委网站和“北大法宝”为政策文本主要来源库，通过“学前融合教育”“全纳教育”“随班就读”等关键词进行全文检索，主要按照以下标准遴选：一是发文主体是国务院和各部委等中央政府层面机构；二是政策文本类型主要包括“通知”“条例”“意见”“计划”等规范性文件；三是所选政策文本与学前融合教育密切相关；四是政策颁布时间处于2014年1月至2021年8月。最终获得政策文本8份。

从政策文本的表现形式来看，其中“意见”最多（3份），“计划”其次（2份），“通知和条例”最少（各1份）。从发文机构来看，国务院发文最多（5份），教育部等多部委联合发文次之（2份），教育部单独发文最少（1份）。从发文内容来看，8份文本均是非专门性针对学前融合教育的政策文本。从发布时间来看，2017年以来每年均有学前融合教育的相关政策文本（见表1）。

（二）分析框架

政策工具能够反映政策决策者的公共政策价值取向和理念，因此政策工具分析可以作为构建政策内容量化分析的立足点[2]。学前融合教育问题既是教育公平问题的一个组成部分，又是发展有质量的学前教育过程中不可回避的一个话题，学前融合教育政策工具的结构和组合反映了决策者的政策价值和理念。优化教育公平问题、促进学前融合教育的发展需要恰当选择与问题相匹配的政策工具或政策工具组合，以精准解决现实问题。目前我国学前融合教育政策工具研究并未形成统一的研究框架，本研究根据对政策文本的分析，形成政策工具维度和教育公共服务体系维度的二维分析框架。

在政策工具分类上，不同学者基于各自的学科视角持有不同观点。豪利特和拉米什根据政府干预强弱程度将政策工具划分为：强制性工具、混合性工具和自愿性工具[3]；罗斯维尔和泽格维尔德根据政策影响层面将政策工具划分为：供给型工具、环境型工具和需求型工具[4]；欧文根据政府职能角度将政策工具划分为：供应型工具、生产型工具、补贴型工具和管制型工具四类[5]；麦克唐纳和艾莫尔根据政策工具所要达成的目标将教育政策工具划分为：权威工具、激励工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告工具[6]。不同政策工具的分类具有各自不同的表现形式、优势及不足，麦克唐纳和艾莫尔的分类相对来说更为详细具体，有更强的指向性和可操作性，在教育研究中的应用也较为广泛。

1. X维度：政策工具维度

政策工具的选择不仅是基于政策问题的一种理性选择，同时也是一种政治抉择[7]。由于学前融合教育在本质上属于教育公共服务的范畴，学前融合教育政策的实施是基于政策目标与政策选择之间关系的考量，这与麦克唐纳和艾莫尔政策工具划分依据的标准存在较高的契合性。因此，本研究选用麦克唐纳和艾莫尔提出的政策工具分类体系：权威工具、激励工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告工具，将学前融合教育政策视为解决教育公平问题和实现有质量学前教育的手段和方式。

每种政策工具都有其自身的特点，权威工具是指政府运用自身权威制定的规则、命令、要求等，预期达到的效果是“服从”。如2020年《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》规定“制订个别化教育教学方案，落实一人一案”。激励工具包括直接性财政资金支持，或者奖励性和惩罚性措施等，预期达到的效果是创造短期收益。如2014年《提升计划》规定“对在普通学校承担残疾学生随班就读教学和管理工作的教师，在绩效考核中给予倾斜”。能力建设工具是指政府向个人或机构提供培训、基础建设、拨款等各类资源支持，预期达到的效果是创造长期收益。如2017年《第二期特殊教育提升计划（2017-2020年）》规定“鼓励有条件的高等学校加强学前、普通高中及职业教育的特教师资培养”。系统变革工具通过组织结构的变革实现体制机制改革和权力的再分配，预期达到的效果是重构体系。如2019年《中国教育现代化2035》规定“办好特殊教育，推进适龄残疾儿童少年教育全覆盖，全面推进融合教育，促进医教结合”。劝告工具是指政府通过引导、呼吁等形式，力图改变人们的偏好和行为，预期达到的效果是获得价值或行为的认同和支持。如2017年《中华人民共和国残疾人教育条例》规定“各级人民政府应当积极采取措施，逐步提高残疾幼儿接受学前教育的比例”。

2. Y维度：教育公共服务体系维度

公共教育是以政府为主导的公共服务的重要领域之一，政府在提供教育公共福利保障和教育公共服务方面具有不可推卸的责任。促进教育公平、保护弱势群体的受教育权是我国社会主义制度的内在要求、是我国教育现代化的根本特征。基于所研究政策文本的内容以及学前融合教育发展的政府行为，本研究借鉴何鹏程关于教育公共服务体系的分类[8]，将该维度解析为：教育公共服务供给、教育公共服务监管和教育公共服务评估。

3. 构建二维分析框架

基于此，本研究构建了学前融合教育的政策文本二维分析框架，即包括X维度（政策工具维度）和Y维度（教育公共服务体系维度）（见图1）。

（三）政策文本编码

本研究选取样本中有关学前融合教育高度相关的部分内容，依据“序号—章—节—条目”的标准，对8份国家层面的政策文本进行编码，以便从政策工具的视角对学前融合教育政策现状进行分析。限于篇幅，本文仅展示部分政策文本编码情况（见表2）。

三、我国学前融合教育政策工具选择特点

将2014年以来国家层面颁布的8份学前融合教育相关的政策文本在 X 维度与 Y 维度的对应关系进行归类，当某个条目涉及多个政策工具或内容时，则重复编码，最后对学前融合教育政策文本进行横向和纵向的统计分析（见图2）。图2显示了横向X维度政策工具的选择特点以及纵向Y维度教育公共服务体系中五种政策工具在三个子系统中应用频次的差异性。

（一）横向X维度：政策工具维度

8份政策文本共计38个内容分析单元，政策工具的使用频次存在较大差异（见图2），其中劝告工具使用频次为20次，占全部政策工具的35%；能力建设工具使用频次为18次，占全部政策工具的32%；权威工具使用频次为8次，占全部政策工具的14%；系统变革工具使用頻次为10次，占全部政策工具的17%；激励工具使用频次最少，仅为1次，占全部政策工具的2%。可见，政策文本涉及的政策工具类型较为丰富，但使用频率存在差异，进一步归纳出以下特征。

1. 政策工具选择呈现全面性和多样性，但组合配置有待进一步优化

2014年以来我国学前融合教育的政策涵盖了五大类政策工具，且各种工具交叉使用频繁，可见在政策工具的选择方面呈现出全面性和多样性的特点。这五种政策工具在使用程度上存在着明显差异，劝告工具、能力建设工具占比较多，系统变革工具、权威工具和激励工具占比相对较少，政策供给之间系统科学的组合配置有待优化。

系统变革工具在于体制机制的改革和权力再分配，为学前融合教育的发展提供好更适宜的组织环境，从而助推政策的执行。目前，系统变革工具的使用主要在于“医教融合”“一人一案”等措施，但是对于具体实施和工作权责没有明确落实，存在权力分配不明确和变革不彻底的问题。权威工具在于政府利用权威鼓励行为一致，就目前权威工具的使用情况来看，政府并没有运用其强制性来限定和规制特殊儿童接受学前融合教育。激励工具具有利用奖励性和惩罚性措施创造短期收益的特点，目前激励工具的低频使用，不利于学前融合教育政策执行的效能发挥。当前激励工具主要应用于师资待遇的补贴，但是资金投入不明确，学前融合教师工作的积极性和主动性有待进一步提升。现阶段的政策文本主要呈现劝告工具和能力建设工具为主，权威工具、激励工具以及系统变革工具使用频次和比例过低的现状，政策工具与政策目标之间存在错位，这样的政策工具结构意味着现有的政策工具在组合配置上还有很大的优化空间。

2. 过度使用劝告和能力建设工具，政策工具强制化与法制化有待加强

由图2可知：劝告工具和能力建设工具使用频次最多，分别占比35%和32%。劝告工具是一种信号，旨在通过舆论宣传影响公众的思想、行动和偏好。能力建设工具是政府转移资金用于材料、智力和人力资源以期望产生长效的结果[9]。

能力建设工具关注的是长期回报，但是却存在着见效慢且充满着不确定性的弊端。政府提出了一系列注重远期能力建设的政策，但是，激励和权威工具使用不足，显示出在学前融合教育政策工具的选择中大多数政策性举措还是比较笼统和模糊的，缺少精确清晰的政策工具。可见，在学前融合教育政策的推行过程中，政府一方面在提高公众的认知度和接受度方面做了较多的宣传，另一方面则希望通过补助、师资培训方面的投入产生长效的结果。系统变革工具占比17%，政府在学前融合教育整个机制和制度的转变中也做了相应的努力。而权威工具和激励工具的使用仅占14%和2%，权威工具和激励工具的使用不足意味着行动主体缺乏强制的督促和执行的动力。有些政策条款有“号召”之嫌，而无“强制”之意，弹性文本必然会对学前融合教育政策的落实出现操作和监督上的困难，同时也妨碍政策工具效果的发挥，相关法律法规的缺失更是导致我国学前融合教育发展缓慢的藩篱。

（二）纵向Y维度：教育公共服务体系

在政策工具维度的基础上，引入了教育公共服务体系维度的影响因素，学前融合教育政策文本内容基本涵盖了教育公共服务体系中三个子系统，即教育供给、教育监管和教育评价，五种政策工具在三个子系统中存在显著差异。

教育供给的使用频次为35次，占比90%，教育监管和教育评价的使用频次均为2次，均仅占比5%，教育供给的政策工具最多。由此可见，国家尤为注重教育供给在学前融合教育政策中的支持力度。这里的教育供给主要包括两方面：一方面是教育财政供给，例如，在《提升计划》中提及“完善非义务教育阶段残疾学生资助政策”等；另一方面是人力资本供给，如在《关于印发“十四五”残疾人保障和发展规划的通知》中提及的“实施特殊教育学校校长、特殊教育骨干教师和融合教育骨干教师培训项目”等。教育监管是满足公众教育需求、保障教育资源优化配置、维护公众合法权益的必然要求。教育评价则是对教育投入、配置和产出的考核。而本研究中，教育监管和教育评价的政策工具偏少，可见，在学前融合教育政策的推行过程中，监测、督导和评价制度还需完善。

四、我国学前融合教育政策工具的优化路径

通过对学前融合教育相关政策文本的分析，为进一步加快我国学前融合教育的发展，我国学前融合教育政策工具应该从以下三个方面进行优化与完善。

（一）平衡政策工具的结构，形成政策合力

学前融合教育的政策工具在组合配置上的系统科学性显得尤为重要，要着力平衡学前融合教育政策工具的整体结构，加强权威工具、激励工具和系统变革工具的运用。其一，强制性的命令可以弥补劝告工具本身所具有的不稳定性，适当利用权威工具增强政策的强制性和可操作性，更有效地发挥上传下达的作用，加快学前融合教育政策推行进程。在学前融合教育政策的制定实施过程中严格明确各项细则，改进政策文本中的模糊性表述，加强政策执行落实中的权威性。其二，激励工具的運用有待补充，以激励工具调动各利益主体参与学前融合教育的积极性和主动性，与能力建设工具共同达到短期规划与长期计划并举的目的。其三，以系统变革工具来应对学前融合教育进程中面临的新问题，例如，用“一人一案”“医教融合”等措施来保障学前融合教育政策的长期效益，加强学前融合教育的制度化建设。

政策工具的均衡配置需要包括政府、幼儿园、家庭、社会各界等多主体的共同参与，实现从“政府管理”到“共同治理”的过渡，形成政策合力。对政策工具进行合理组合，要根据具体问题来进行选择组合配置，从而实现优势互补。例如，对于学前融合教育中特教师资的培养方面，既要通过能力建设工具来提升教师的专业性，也要用激励工具正向支持更多的人投入学前特教事业。当然，“政策与政策问题并非完全对等关系，不能百分之百地彻底解决一个问题”[10]。政策工具组合是一个动态的过程，打好政策工具的“组合拳”，政策制定者要随着政策的推进和问题情境的变化，有意识地调整和优化，切实提升政策工具的正向激励性。

（二）协调政策工具在教育公共服务体系中的应用比例，鼓励合理创新

政策工具与政策主客体、政策环境的耦合性是政策价值得以发挥的充分条件。注重政策工具与学前融合教育发展的融合，需要协调政策工具在教育公共服务体系中的应用比例，调整政策工具在教育公共服务体系中的三个子系统的结构化分布。

首先，根据子系统中政策执行的具体情况，及时调整政策工具的选择，完善多元化的学前融合教育供给体系。随着我国学前融合教育的推进，学前融合教育供给体系需要通过政府、非政府机构、非营利机构等多中心供给体制共同参与，整合各类优质资源，让更多的残疾儿童能够接受学前教育，从而提高学前融合教育质量、优化教育资源配置、保障教育公平。其次，加大对学前融合教育监管和教育评估的政策投入力度。建立监测和督导制度，落实各级政府法定责任。第一，以政府为主导，建立相对独立的学前融合教育督导体制，设立独立的学前融合教育督导机构，落实专业的督导标准；第二，建设多元化的监管评估队伍，形成社会公众等多主体参与的监督制度，建立问责机制，开放透明地向社会公布结果，发挥社会监督等外部监督力量的作用；第三，改革和完善学前融合教育儿童的评价方式。制定学前融合教育监督评价人员的专业标准，实现督学队伍专业化，使具体融合教育实施情况与地方教育质量测评、督导考核挂钩。概言之，在使用学前融合教育政策工具时不仅要充分发挥政策工具在每个教育公共服务体系中三个子系统的积极作用，还需兼顾政策工具的创新，打破路径依赖，从而平衡政策工具与政策目标之间的契合度，推动学前融合教育的高质量发展。

（三）加大政策工具的力度，推进融合进程

就学前融合教育政策的力度而言，政策制定环节决定了初始力度的大小和结构，政策执行环节影响力度存在漏损[11]，两者共同决定政策工具的应用效果。通过对2014年以来我国学前融合教育政策文本的分析发现，学前融合教育政策存在初始力度小、结构失衡以及执行环节力度漏损的问题，致使政策效力难以充分实现。由此，政府可从政策调整和政策执行两个方面加大政策工具的力度，推进我国学前融合教育的发展。

在政策调整方面，加大学前融合教育政策初始力度并优化政策工具结构。优化学前融合教育政策工具结构这一点已在上文提出，本部分主要阐述如何加大学前融合教育政策的初始力度。一是推动学前融合教育立法。当前我国学前融合教育政策没有专门性的文件，因此可以将成熟的、具有长远价值的规范性文件转化为法律法规。二是完善相关政策条款，建立长效工作机制，优化学前融合教育的顶层设计。政策的模糊性影响政策效力，也会导致学前融合教育政策难以充分落实。基于此，在学前融合教育政策的制定环节，相关部门可通过配套措施、及时跟进后续政策对相关政策进行完善，保证学前融合教育政策的初始力度。

推进学前融合教育工作，政策执行主体需从文本传递和落地实施两个角度入手，减少学前融合教育政策在执行过程中产生的偏差，探索复杂情形下多层次、多对象的学前融合教育政策执行问题。首先，文本层层传递的过程中，各政策执行主体要对政策文本充分解读。对学前融合教育政策的解读不是执行一步解读一步，应作全面覆盖、系统深入性解读，如通过媒体、发布会、培训等多渠道扩大学前融合教育政策宣传，从而增强社会公众对政策及目标的理解[12]。其次，落地实施的过程就是政府、家庭、学校、社会公众等相关主体寻找博弈平衡点、协调合作的过程。政策总是处于一定的地域文化之中，任何一项政策的执行都离不开地域文化，政策执行主体要根据当地的文化环境、经济环境等因素来决定要坚持政策执行的刚性还是“弹性变通”。

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本文系中国教育学会2021年度教育科研重点规划课题“家校社协同育人视域下家长教育高质量发展的路径和对策研究”（课题编号：202100052801A）、江苏省教育科学“十四五”规划课题“指向完整儿童生长的幼儿园全阅读课程建设研究”（课题编号：D/2021/04/153）的阶段性研究成果。

通讯作者：石蕾，356061468@qq.com

（责任编辑 张付庆）