乡村振兴战略下乡村产业发展的法治保障路径

赵君怡

摘要：产业兴旺是实现乡村振兴战略的第一要务，乡村产业的发展离不开法治的保障与引领。本文通过分析现阶段乡村振兴战略在法治层面的现实需求，从农业制度的价值取向着手，建构推进乡村振兴战略的法治框架。在此基础上，充分发挥法律稳定性和政策灵活性的优势，从土地权益保障、产业技术创新、人才支持和金融服务四个方面出发优化制度工具，寻求法治保障产业兴旺的系统化、灵活化与多元化路径。

关键词：乡村振兴 乡村产业 法治保障

*基金项目：2020年度安徽省社会科学创新发展研究课题“乡村振兴与脱贫攻坚战略有效衔接之法治保障研究”（2020CX050）。

供给和需求是实现乡村振兴战略的两个重要方面，持续稳定的法律供给和灵活高效的政策填补，能够极大地提升农业资源的利用效率，降低产业创新的不确定性和交易成本。百余年来，我国农业农村制度的变迁与经济社会的发展一路相行，从新农村建设规划、脱贫攻坚战到乡村振兴战略，“三农”问题始终是作为传统农业大国的我们在经济发展过程中所无法回避的关键点。近年来在不断探索乡村建设道路的过程中，各地涌现出许多优秀且极具当地特色的发展模式。这些实践经验表明，复杂多变的乡村形势不仅需要大量人力、财力的投入，还需要法律和政策层面持续、有效的制度供给，将农业法律的系统性、稳定性和农业政策的灵活性、针对性相融合，寻求实现“新农业、新农村、新农民”三项目标在公平和效率上的协调与衡平。

一、乡村振兴战略在法治层面的现实需求

就我国现状而言，农村地区的人口数量持续减少，老龄化速度加快，许多被边缘化的小村庄缺乏下一代，与之相关的农业经济衰退、产业现代化水平低、农村环境污染严重等已成为亟待解决的问题。借鉴发达国家的乡村建设经验可以发现，作为全球现代化农业最为发达的国家之一的美国制定《农业法》《农业调整法》等多部法律，以明确的阶段性目标为政策导向，走出了一条步步为营的乡村建设道路；与我国农业农村发展情况较为相似的日本则以《农业基本法》《农业协同组合法》等法律，从宏观制度架构和具体实施细则两个层面，实现对农村生产经营活动全方位的规范和支持。

因此，乡村振兴战略的贯彻实施应当建立在完善的农业法律体系基础之上，协同发挥法律与政策的功能，以应对农业农村治理中的艰巨任务和复杂问题。在宏观调控法律的领域，政策以其灵活高效的特性填补具体实施细则的空缺，实质发挥引导产业规划、土地流转、村民自治等乡村振兴工作的功能；在法律完备的领域，政策以遵循法治为基础，结合当地的经济、文化特点，做出产业创新、制度改革的新尝试。乡村振兴战略的实现需要法律与政策共同供给，而《乡村振兴促进法》的颁行正是反映了乡村振兴工作在法治层面的现实需求，它优化了法律与政策之间的互动机制，有力推动了乡村治理的法治化，正如《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中所强调的，行之有效的农业法律与政策是保证乡村振兴战略充分实现和持续推进的重要基础和根本保障。

二、乡村振兴战略的制度供给检视

（一）乡村振兴战略所涉制度的体系梳理

当前，我国针对经济高速增长带来的农业农村问题，业已形成了以《农业法》为基础，《乡村振兴促进法》为指导，覆盖农村建设、农业发展、农民增收等多方面的十余部法律和若干配套政策的农业制度体系。

1.在农业生产领域，我国颁行《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《农产品质量安全法》《农业技术推广法》《农业机械化促进法》等法律制度，设立集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等试点，促进农业规模化、现代化发展。

2.在农业产品与市场的衔接问题上，我国颁行《农民专业合作社法》《数字乡村发展战略纲要》《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》等法律法规和部门规章，创建并扶持农业产业化联合体项目、现代农业产业园项目、数字农业建设试点项目等，以期延伸农业产业链，推动一二三产业的融合发展。

3.在农业服务领域，我国颁行《农村资金互助社管理暂行规定》《关于构建绿色金融体系的指导意见》等部门规章，弥补农村商业金融的不足，为农业产业的发展与创新提供低成本的财政资金支持；颁行《关于进一步加强农村教育工作的决定》《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》等部门规章，提升农村劳动力整体素质，培养稳定高效从事农业生产的新型职业农民；颁行《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》《乡村绿化美化行动方案》等部门规章，统筹协调农业生产与乡村生活环境的平衡，创建产业兴旺、生态宜居的美丽乡村。

（二）乡村振兴战略实施中的制度供给不足

法律制度对乡村建设、农业现代化、环境治理等新问题的有效回应，是乡村振兴战略顺利实施并最终实现的重要保障。目前的法律规范和提供具体操作方案的政策文件，还难以实质满足乡村振兴战略实施中的法治诉求。

1.地方立法虚化。中央的相关农业立法以《农业法》为中心，逐步建立起农业法律体系的宏观框架，地方各级政府随之跟进，颁行若干规范性文件以指导农业生产和农村治理，农业制度在乡村振兴战略的实施中看似并未缺位。但是，这些地方性文件多为对中央所立之法的重复，并未结合本地的文化特色、地理优势等实际情况设置具体化的操作方案，看似数量众多、内容健全、覆盖面广泛的制度供给，在乡村振兴战略实际执行中却面临无法可依的窘境。

2.制度设计难以落实。随着社会经济的发展，城乡利益格局逐渐失衡，乡村振兴战略的实施对缓和城乡之间的矛盾、缩小城乡之间的资源差距起到了良好的作用，这也使得鄉村各主体对生存权和发展权有了新的诉求，农民或是农业生产经营主体开始注重自身权利的保障，寻求农业生产经营和农村经济市场中的公平性。与这种新诉求相对应的，我国乡村公权力却持续扩张，基层政府可分配的政策性资源不断增加，农村经济市场受政策导向的影响加大，权力与权利的博弈使得乡村振兴战略对“三农”的宏观调控制度和良性运行机制难以落实。

3.农业制度原则性强而缺乏具体性。我国作为一个农业大国，幅员辽阔，乡土文化源远流长，较之于其他领域，农业领域的问题更加庞杂，当地的风俗习惯、社会结构、地理特点等极大地影响着农业制度的实施效果，实践中常出现合法的农业规范并不如村规民约行之有效。因此，我国农业制度多为大而广的原则性立法，各规章条例对于农业生产生活的指导并不具有针对性，并未在乡村振兴战略和农业农村发展的现实需求之间发挥应有的“桥梁”功能。

三、完善乡村振兴战略的法治体系架构

（一）乡村振兴背景下农业制度的价值取向

所谓法律之价值取向，即是该项法律制定之时为了保障公民基本权益或者维护社会秩序安定而具备的基本属性与功能指向。在现有的学科分类中，农业法学是经济法学领域一个重要而特殊的分支学科，它与注重伦理道德规范的民商法学不同，农业法更符合经济法独特的价值考量，其价值取向可以概括为以下几个方面：

1.自由有序发展。我国农业法律体系由政府主导建立，若干农业法律与政策的制定维护了农业生产要素和农产品市场的秩序，在配置农业资源、培育主导产业、调节经济市场等方面发挥着重要作用。与此同时，农业市场化的发展趋势也要求政府予以农业市场一定程度的放权和更多的自由度，这与农业法学所追求的自由价值不谋而合。取消农村劳动力流动限制、土地承包经营权流转、集体经营性建设用地入市等农村要素市场化举措，表明农业法学在法律与政策的大框架之下追求自由有序发展的价值取向。

2.实质公平正义。农业法调整的法律关系并不仅限于平等的民商事法律主体，它既规制参与农业市场竞争的社会组织和公民个人的行为，也规定了政府部门干预市场经济、维护市场机制的权力。出于对实质公平正义的追求，农业法一方面要求有关政府部门应当对恶意扰乱市场秩序的经营主体进行惩处，另一方面防止政府过度施以政策性补贴而形成一家独大的垄断局面，从而维护市场公平竞争。

3.保障农民权益。社会主义法律本就以切实维护人民利益为己任，在乡村振兴战略实施过程中，不同主体间的利益博弈会促使农业法律与政策的产生，从多个方面推动着农业生产力及产业结构向现代化发展。在这个社会利益链条上，农业、农村、农民可谓是最为薄弱的一环，因此，保障农民权益、协调“三农”内外利益是农业法学必然的价值取向。

4.可持续发展。农业法学不仅要求当代人之间资源合理配置，农村市场机会公平、正当竞争，实现代内公平，更强调当代人在追求自身利益的同时，应当对后代人担负起历史和道义上的责任，促进资源永续发展，实现代际公平。通过调整农业产业结构，将农业农村发展与生态环境保护相结合，构建满足当代与后代人农产品需求的合理利用自然资源的农业系统，进而使乡村经济得到持续、稳定、全面的发展。

（二）优化乡村振兴战略法治保障体系

我国当前的农业农村法治体系虽已初步建立，但多是采取高支持、高保护的农业制度，不仅易使农业产业逐渐丧失活力和竞争力，而且难以满足现代农业对模式多元化、生产集约化、产品高附加值化、市场数字化的具体诉求。因此，需要协同法律和政策加强乡村振兴战略顶层设计，明确乡村振兴战略实施的中长期目标，构建立足中国国情农情的法治保障体系。

1.明确作为基本法的《农业法》所应秉持的农业发展目标和农业支持路径，引入数字农业、智慧农业、生态农业等现代技术和新型理念，以适应新常态下的农业发展新格局。同时，根据乡村振兴战略实施的不同阶段设定阶段性的发展目标或理想状态，并以此为基础明确不同地区农业发展举措所应遵循的基本理念和方针，进而推动我国乡村发展形成上下协调、互为支撑的制度体系。

2.发挥《乡村振兴促进法》的桥梁功能，将农业农村发展过程中亟需实现的现代化、产业化、生态化等方面进行细化。一方面，可为《农业法》所秉持的农业发展目标和发展理念提供契合点；另一方面，可指导农业法律与政策的制定，通过积极回应乡村振兴战略实施中的诉求，不断调整和完善农业农村发展的最优路径，确保各项农业法律与政策高效、高质完成。

3.平衡好农业法律与政策的关系，保证农业政策在法律的框架内大胆探索、勇于革新，并及时将成功的探索、成熟的规则用法律的形式固定下来。关注农业农村发展过程中最尖锐、最迫切的问题并及时予以回应，是建立起乡村振兴战略长效机制的关键所在。农业法律与政策互相配合、互相制约，既能保证农业制度覆盖全面，各项政策手段均有法可依，又能实现农业制度的针对性和有效性，保障乡村振兴战略有序推进。

四、法律与政策协同互动推进乡村产业发展

（一）全域土地综合整治，奠定乡村产业坚实基础

推进乡村产业发展是乡村振兴战略实施中的关键一环。土地是产业发展的第一要素，通过全域土地综合整治，优化土地利用结构，进而盘活乡村多领域资源要素，从全方位推动乡村产业转型升级。

1.借助《土地管理法》《城乡规划法》等法律与政策的互联互动，破除农村土地的流转限制，减少土地资源空置浪费现象，完善农用地、农村建设用地布局规划。《土地管理法》修订后赋予农户对宅基地使用、收益、处分的权能，赋予农民对土地使用权合理流转的权利，显化了农村土地的资源属性和资产价值。地方政府通过细化《土地管理法》有关土地流转的规定，制定村镇规划建设管理条例，统筹规划村庄布局，有助于提高农村土地集约利用效率，推进农业产业规模化发展。

2.整治乡村人居环境，修复乡村生态环境，以国土空间规划编制为指引优化资源能源利用、公共物品供给、生态环境保护等主要布局。乡村是生产、生活、生态融合共生的空间场域，美丽乡村不仅需要建立在坚实的经济基礎之上，还需要完善的公共基础设施和良好的人居环境。应当以《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律为支撑，由地方政府因地制宜创设符合地域特点的《农村人居环境整治三年行动方案》，法律与政策协同互动，稳步提升乡村人居环境水平。同时，地方相关部门应当加大对乡村道路、水利、等公共配套设施建设的力度，改善农村居民生活水平和农业生产条件。

（二）推进产业融合，实现乡村产业多元化发展

乡村产业融合是指将农产品的生产、销售环节与消费密切对接，实现产业交叉、产业渗透和产业重组，促进农业资源利用效率显著提升。随着农村“三产融合”进程的不断深入以及大数据时代下数字经济的广泛应用，适时将地方产业创新政策纳入《乡村振兴促进法》，有利于提升农业法律与政策的有效性，保障农业产业在融合发展中的安全。

1.优质农产品和农业高新技术是产业融合实现良性发展的基石，法律与政策应当在提高前瞻性的同时积极回应其现实需求。农产品新品种的研发与保护是农业领域较为关注的问题，《国际植物新品种保护公约》《种子法》等国内外立法均授予育种者多方面的权利，以激励他们投入更多的资金培育农产品新品种。农业高新技术的运用和推广同样离不开法律支撑，《农业机械促进法》应当在农业机械的科研开发、推广使用中发挥扶持、保障作用；《数字乡村发展战略纲要》等地方政策应当针对“互联网+”信息化技术在本地域的应用特点和发展趋势进行事前监管和风险防控，推动智慧农业可持续发展。

2.乡村产业融合需要以农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体为载体，推进农业产业规模化集中经营，并由法律、政策运用风险管理工具帮助农业主体抵御生产经营活动中的市场风险和自然风险。乡村产业融合发展的过程就是传统农业向现代农业转型升级的过程，农民合作社、家庭农场等专业化、集中化的经营模式能够有效整合小农资源，实现高质量农产品的供给和特色农产品品牌的塑造。《农民专业合作社法》《合伙企业法》《公司法》等组织法应当及时对农业产业发展中出现的新型主体进行规制，并由相关政策给予其激励、扶持措施，从法律和政策两个维度回应产业融合发展、经营主体培育的现实需求。

3.数字技术是当前社会经济发展的重要驱动力，农村数字化可以推进现代技术向传统农业领域渗透，打破农业产业间壁垒，通过智慧农业、乡村电商等新业态为农副产品与市场架起桥梁。农村数字化相较于传统意义上空间联系紧密的三产融合，在调配资源、开发农业新功能、培育农业新主体等方面更具灵活性和创新力。因此，数字经济与乡村产业的融合发展路径不仅应基于自上而下的顶层设计，还要不断激发基层的创新动力，进行自下而上的试点探索与制度创新。法律与政策的互动反馈能够及时化解数字经济与乡村产业融合发展过程中各方主体间的利益冲突，有效监管农业产业链的关键环节，更好地保障乡村产业迈入深度融合发展。

（三）加大人才投入力度，培育产业发展带头人

人是乡村振兴战略实施过程中最关键、最活跃的因素，乡村产业兴旺离不开具备经营管理经验、专业技能、科学技术的人才。引进、留住、用好乡村人才，就政府层面而言，既要关注城乡人才流动格局和乡村人才队伍建设状况，也要关注乡村人才生存发展的外部环境，从乡村人才振兴战略的各个环节释放政策红利，建立外部引进与内部培育相结合的人才支撑体系。

1.加强对中小微企业的政策扶持力度，激励乡村人才创新创业。地方政府应当通过探索实践精准施策，善用激励机制充分调动农民和农村集体经营组织的积极性和创造性，挖掘具有长远眼光和创新能力的行业领头羊，培育与地方需求相匹配的职业化新农民。除了常态化的激励机制外，法律与政策还应当适应新业态新模式的发展需要，保障创业创新主体的合法权利，促使多元主体深度参与创新创业项目。

2.完善乡村人才服务保障机制，为乡村人才实现自我价值提供良好的发展环境。促进人才回流返乡需要持续优化农村地区的基础设施环境、社会治理保障、公共文化供给等基本服务，增强回流返乡人才的幸福感和获得感，消除其在乡村发展的后续之忧。地方政府在建设乡村人才队伍过程中，应当遵循宏观规划和微观分析相结合，针对乡村人才振兴具体实践中出现的共性问题和普遍困境，可以采取广泛深入的实地调研和系统全面的考核评估，及时掌握乡村人才的实际需求，进而对政策和具体措施进行适时调整，为乡村人才提供高效便捷的服务。

（四）完善乡村金融服务体系，为产业发展注入新动能

乡村产业的发展离不开金融的大力支持，实现产业振兴必须构建乡村普惠金融新模式，探索完善商业性金融和政策性金融优势互补的乡村金融服务体系。

1.推进农村集体产权制度改革，加快农村金融产品创新，助力乡村新产业、新业态、新模式的发展。地方政府应当重视农村产权确权、评估、担保流转机制的建设，由相关部门联合审查核验农户的资产确权申请并进行登记颁证，在明确产权归属的基础上，出台科学完善的产权评估细则，并以此作为农村产权的基准价，为农村集体土地房屋、农业生产设施、生猪活体等难以直接流转抵押的产权进行担保，消除金融机构对抵押物处置风险的顾虑，促进农村金融供需的良性循环。与农村集体产权制度改革相配套的货币政策、财政政策、监管政策等能够大大拓宽农户获取农业生产发展资金的渠道，金融机构应当加强各类涉农金融产品的研发力度，立足于農业产业结构调整以及农业产品产业链延伸，满足农户多元化的资金诉求，实现农村金融与产业的接轨。

2.创新多元化绿色金融工具，发挥绿色金融与农业产业间的协同效应，推动乡村产业链向绿色低碳转型。应当重视绿色保险、绿色债券、绿色发展基金等绿色金融工具的运用，从乡村产业的发展状况和实际需求出发，制定配套的绿色金融制度体系。为统一绿色金融标准、扩大碳交易市场，需借鉴国际有关绿色金融的系列标准，明确金融机构的职责范围、信用评估体系、贷款制度等基本要素，并将低碳产业政策与财税政策相结合，激励金融机构创新多元化绿色金融工具支持乡村生态建设、绿色循环农业等绿色发展项目，以构建绿色金融与农业产业链高度融合的长效机制。

3.完善财政与金融支农协作模式，充分发挥财政政策对农村金融的扶持和导向功能，同时加强对农村金融资金流向的监管和对金融风险的防控，使有限的金融资源切实服务于乡村产业的发展。政府财政资金应当向农业农村倾斜，制定“三农”财税优惠和资金支持政策，对于提供农业保险、涉农贷款、绿色发展基金等助农资金的金融机构，可以予以贴息和定向费用补贴，通过降低成本的方式激励金融机构切实加大对农业产业的资金投放。农村金融与城市金融相比更具特殊性，政府应当针对不同类型的金融机构采取差异化的监管措施，加强对借款人、贷款人及其涉农贷款的风险评估和跟踪管理，遏制涉农贷款出现非农化配置倾向，确保有限的金融资源聚力于乡村产业兴旺。

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The guarantee path of rule of law to the development of rural industry in the strategy of Rural Revitalization

Zhao Junyi

Abstract： Industrial prosperity is the first priority to realize the Rural Revitalization Strategy. The development of rural industry is inseparable from the guarantee and guidance of the rule of law. By analyzing the practical needs of the Rural Revitalization Strategy at the level of the rule of law at the present stage， starting from the value orientation of the agricultural system， construct the rule of law framework to promote the Rural Revitalization Strategy. On this basis， give full play to the advantages of legal stability and policy flexibility， optimize institutional tools from the four aspects of land rights and interests protection， industrial technological innovation， talent support and financial services， and seek a systematic， flexible and diversified way to ensure the prosperity of industries under the rule of law.

Key words： Rural vitalization； Agricultural industry； Legal guarantee

（作者單位：安徽大学法学院）责任编辑：宗宇翔