网上行政审批电子文件归档研究

文/周新永

2016年，国务院发布《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，要求在“2017年底前，省（区、市）人民政府、国务院有关部门建成一体化网上政务服务平台”。根据《2020联合国电子政务调查报告》显示：我国电子政务发展指数由2018年的0.6811提高到2020年的0.7948，排名从2018年的全球第65位，升至第45位，创历史新高。随着全国电子政务的持续推进，行政审批网络化、无纸化脚步越走越近，由此产生的电子审批文件也越来越多。

电子文件、电子档案缩短了档案从接收到利用的流程，也使档案流程管理扩展至电子文件生成、移交、保存、利用的每个阶段。网上行政审批加快了无纸化审批时代的到来，这也要求行政审批系统更加规范化和标准化，保证行政审批电子文件不丢失、被篡改等，才能有效保障行政审批电子文件“单套制”归档。上海自贸区试点电子文件归档单套制改革、天津市政采中心尝试采购电子文件归档管理、浙江省行政审批类电子文件归档工作持续推进，在网上行政审批电子档案归档领域积累了丰富的成功经验，都取得了良好成效，使大家得到了很好的启发。

1 网上行政审批电子文件归档范围

网上行政审批电子文件是指行政机关通过政务服务网行使行政权力事项，履行公共服务、行政监管等行政职能活动中直接产生的具有保存价值的文字、图表、图像、视音频及数据库等电子信息记录。行政审批类电子文件是行政机关履职的重要凭证，也是国家档案信息资源的重要组成部分。网上行政审批电子文件归档范围是指行政机关在履行其单位权力清单、责任清单基础上产生的，经档案主管部门认可通过的行政权力事项文件材料归档目录所涉及行政审批业务办理过程中产生的电子文件。

1.1 归档类型

明晰网上行政审批类电子文件归档范围，是进一步做好网上行政审批类电子文件归档工作的前提和基础。根据网上行政审批权力事项来分，纳入归档范围的电子文件主要包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励，以及其他行政权力行使过程中产生的具有保存价值的电子文件。

1.2 归档流程

不同行政机关依其行政职能不同，行使不同的行政权力。由于行政权力事项间办理流程、所需材料、办结形成材料都存在较大的差异性，因此，不同行政机关网上审批电子文件归档范围存在较大差异性。具体来说，网上行政审批类电子文件归档范围确定流程如图1。

图1 网上行政审批电子文件归档范围确定流程

1.3 归档内容

以行政许可、行政处罚、行政强制三种网上行政审批权限应用为例，纳入其归档范围的电子文件包括：一是行政许可类电子文件。主要有：保留行政许可决定书；申请材料及收件凭证；受理通知书；现场核查笔录；听证笔录；特别程序期限告知书；现场检查笔录；征求意见表；检验委托书；送达凭证等。二是行政处罚类电子文件。包括行政处罚决定书；立案审批表；调查笔录；现场检查笔录；陈述申辩笔录；整改情况材料；强制执行通知书/申请书；查封/扣押等行政强制措施材料；罚没物品处理记录等。三是行政强制类电子文件。主要有：查封（扣押）类；冻结存款（汇款）类；其他强制执行措施类；行政强制执行一般（或者金钱给付、或者代履行、或者申请法院执行）类等。

2 网上行政审批电子文件归档平台

网上行政审批电子文件归档涵盖了电子文件移交系统、归档处置系统，以及虚拟档案室系统三个部分，共同推动实现网上行政审批电子文件及网上处理电子档案从移交、处置到保存全过程。

2.1 电子文件移交系统

在线电子文件移交系统的建立（见图2），架起了行政审批立档单位与档案管理部门之间的一座桥梁，使履行行政审批职能的行政部门将其网上行政审批产生的电子文件及档案规范、实时移交至档案管理部门，确保了电子文件及电子档案的真实、完整、可用和安全。

图2 网上行政审批在线电子文件移交接收流程

2.2 归档处置系统

网上行政审批立档部门将电子文件归档处置系统与政务网预归档功能模块对接（见图3），行政审批部门在网上完成行政审批业务，并及时将办结的行政审批电子文件移交、归档至专门的管理系统，实现立档单位专用审批系统与政务服务网等电子文件的实时归档。

图3 行政审批电子文件归档处置流程

2.3 虚拟档案室系统

虚拟档案室系统可以实现包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励，以及其他行政权力行使过程中产生的具有保存价值的电子文件的管理，包括电子文件信息采集、接收、统计、查询、检索、利用等全过程规范化管理。建立虚拟档案室系统，可有效提高档案室业务管理效率，以及电子文件档案资源管理服务的安全性和可靠性，满足不同利用主体，以及档案部门档案管理的现实需要。虚拟档案室电子档案管理业务流程见图4。

图4 虚拟档案室电子档案管理业务流程

3 网上行政审批电子文件归档存在的主要问题及解决办法

日常工作中存在提交的电子文件不完整、不齐全等质量不过关问题，如资料缺失、缺少签字与盖章、无法保证电子文件真实性等，导致网上行政审批电子文件不能按时归档。针对网上行政审批电子文件归档常见问题，需要有针对性地拿出解决方案。

3.1 相关资料缺失，通过纸质档案数字化化解

目前，网上行政审批业务，如药品经营许可审批业务相继开通，但存在网上行政审批相关资料缺失问题。实际执行过程中，针对这一问题可通过纸质档案数字化来化解。首先由行政审批申请人上传纸质证明资料扫描件，行政审批主管部门将相关扫描件录入相应行政审批业务系统，并根据要求统一上传电子文件的数据格式、分辨率，以保证行政审批电子文件与纸质证明资料一致。其次，由行政审批主管部门补录相应的电子资料。行政审批主管部门在现有审批流程不变的基础上，在纸质档案归档结束后，由档案管理部门对电子文件与纸质档案进行一一核对，发现纸质档案缺失的，及时通过纸质档案数字化，补录进档案管理系统。

3.2 签字、盖章缺少，采用电子签名和可信时间戳解决

《电子签名法》的颁布和实施，赋予电子签名与手写签名或者盖章同等的法律效力，从法律的高度规范了电子文件电子签名行为的效力认可度。以住建部门行政审批电子印章应用为例，首先由行政审批相对人到住建部门提出行政审批申请事项，然后根据审批事项需要，填写相应的申请材料，并由行政审批部门将其扫描成电子版，行政审批部门按管理系统约定格式自动生成相应的申请材料电子文件，再由申请人通过在线申请方式逐页浏览系统生成的申请材料电子文件，将电子印章签名盖章至电子文件的指定位置，申请人将电子文件打印装订，提交主管部门审批，住建部门按照分级审批流程，自动产生审批结果文件，业务系统会自动加盖主管部门电子印章，最后，由主管部门将形成的电子文件统一提交至档案业务管理系统，实现统一归档。

3.3 统一多级联动行政审批平台缺乏，通过完善行政审批电子文件归档管理系统应对

随着行政审批制度改革的深入，各级行政审批流程通过再造，进一步优化了审批流程，降低行政成本、提高行政效率，但也导致多级联动行政审批统一平台缺乏，亟需根据行政审批业务的改革、变化而不断完善行政审批电子文件归档管理系统，使其适应网上行政审批电子文件归档的现实需要。例如，建立健全档案管理系统与行政审批系统之间双向数据交换关系。即档案管理系统能够及时接收行政部门审批业务系统的电子文件，行政审批部门也可以实时查询到档案管理系统中的归档信息。这样，既保证行政审批电子文件的实时归档，也发挥电子文件在行政审批业务中的应有价值。为此，需要确保电子文件归档信息的准确、完整，也要及时对归档信息进行整编加工，满足行政审批业务查询利用需要。

4 进一步加强网上行政审批电子文件归档工作的相关措施

4.1 基础：完善政务服务业务规范

行政机关涉及的行政审批事项多，为全面实现全系统网上行政审批电子文件及电子档案科学化、规范化管理，应结合行政审批电子文件的特点和规律，根据《档案法》《行政许可法》，制定《行政审批文件材料归档实施细则》，将其作为网上行政审批电子文件归档流程和指南，从电子文件归档流程、操作规程要求和进馆移交范围等方面进一步完善行政审批机关政务服务业务流程，夯实网上行政审批电子文件归档制度基础。

4.2 关键：确定网上档案业务模式

网上行政审批电子文件与纸质行政审批档案保持一致，并且在信息检索、档案编研、数据共享等方面较传统行政审批档案具有更大优势。为此，应根据电子档案信息化总体规划要求，制定网上行政审批电子文件归档整理、保存、传输、“四性”检测等领域的技术标准和技术路线，积极探索网上行政审批档案实时归档、在线与离线移交的实现模式，以及运用可信时间戳、电子签名等先进技术，保证网上行政审批电子档案的真实性、可靠性，有力解决行政审批电子档案凭证性认可问题。

4.3 保障：逐步总结推广先进经验

网上行政审批电子文件归档是信息时代背景下落实单套制档案管理理念的实践，从交通、税务、人社、住房、户籍等领域积极探索，总结在档案载体转型下的信息化、网络化及无纸化审批条件下网上行政审批电子档案单套制管理的成功经验和做法，积极推进网上行政审批电子文件归档、移交、接收常态化。强化顶层设计，在总结成功经验的基础上，使其制度化、规范化，制定行政审批电子档案管理标准、规章和制度，用以指导和促进政务信息资源的优化配置、高效利用。

网上行政审批加快了无纸化审批时代的到来，需要建立完善的行政审批及电子文件管理系统，保证网上行政审批电子文件不丢失、被篡改等，实现电子文件“单套制”归档，对提高行政审批效率，打造服务型政府具有积极的现实意义。