城市风貌规划控制的困局与发展研究

吴亚伟 吴晓娟

摘要：风貌是反映城市文化特征的空间形象总和，既具有物质特性，又具有非物质特性。文章以风貌规划控制为切入点，围绕风貌规划管理的局限、反思与优化路径展开研究，并结合我国现行城市规划管理体系，从风貌规划编制管理、风貌规划审批及实施管理方面提出编制内容与类型优化、多元协同管理机制建构、风貌规划实施监管机制完善等具体建议，希望能为我国现阶段的风貌规划治理工作提供一定的借鉴。

关键词：风貌规划;规划控制;规划管理;优化路径

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1004-9436（2022）02-000-03

1 城市风貌内涵与定义

城市风貌是多种环境要素的复合形式，具有庞杂和多样性的特点[1]。城市规划研究中的“风貌”一词，由文学概念演化而来，用以描述城市经过长期沿袭、积淀而成的体貌特征、文化韵致、精神格调等特质和状态[2]。在我国城市规划研究中，“风貌”仍属于非规范性的概念。文章中的风貌具体指代的是城市物质空间所具有的文化特性及上升到精神层面的场所气质（美学价值），是人们对城乡物质环境、文化风俗、公众素质的总体印象[3]。

2 城市风貌规划与城市风貌规划控制

2.1 城市风貌规划管理的复杂内容

某种程度上，风貌规划覆盖了从宏观到微观的各级城市规划层面。从管理对象来看，既有宏观层面的总体形象和柔性特质，如地域特征、文化特色、历史文脉、整体意象等，又有微观层面的街道家具材质、广告灯光色彩、建筑组合关系等;从管理内容来看，风貌规划管理不仅涉及建筑风貌、公共艺术，而且包括生态环境，市容环卫等;从管理过程来看，既有行政许可、城市维护，也有阶段性整治;从管理性质来看，风貌规划涉及的法律、规章，深改创新，特殊情形的能动性，建立长效机制等又普遍属于行政管理的深海区域，尚无太多涉及。

2.2 城市风貌规划与城市风貌规划控制

作为各级城乡规划的子系统，风貌规划通过对建筑色彩、材质、肌理、高度等物质形态的塑造体现城市的文化风格以及总体精神取向。风貌控制则通过对城市空间形态面貌的整体性、文脉延续性等方向的管理控制，保护、更新和创造城市的文化特征，传承文化，促进城市可持续发展。因此城市风貌规划控制绝不只是物质性的城市空间形态筹划，还应包括城市空间文化的意义生成、公共审美价值协调以及公共政策统筹等。

3 我国现行城市风貌规划管理体系

与城乡规划管理体系一致，我国现行风貌规划管理体系也可分为风貌规划编制、风貌规划实施管理两大部分。

3.1 现行风貌规划编制体系

3.1.1 风貌规划编制层次

《中华人民共和国城乡规划法》中明确规定，我国城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划，相应地，我国风貌规划编制也可分为总体规划和详细规划两大层次[4]。

3.1.2 风貌规划编制内容

目前我国多数城市风貌规划编制的核心内容由以下两大部分内容组成：一是确定总体风貌目标的风貌特色定位;二是通过相关的专项规划设计实践，在实施风貌塑造目标的同时，将城市独特的文化资源与整体空间建设相结合[5]。与具有法定效力的城乡规划管理制度不同，现阶段风貌规划在我国仍属于非法定规划，风貌规划多与城市规划不同阶段结合进行。在此基础上，我国的风貌规划编制也相应分为总体性风貌规划、控制性风貌详细规划、修建性风貌详细规划三大层次，不同层次的风貌规划内容和目标均有所不同。由于目前我国风貌规划并无统一的规范作为指导，风貌规划编制出现的阶段、编制方式、编制成果等也因此各不相同。

3.2 现行风貌规划审批实施管理体系

3.2.1 风貌规划审批主体

目前，我国已形成从国家到省、自治区、直辖市和市、县的城乡规划行政管理体系。其中，国家一级的城乡规划行政管理部门为自然资源部国土空间规划局;省、自治区、各直辖市、市县城乡规划行政主管部门分别为省、自治区住房和城乡建设厅（或委员会），市自然资源和规划局，县自然资源和规划局。

3.2.2 风貌规划审批依据

作为一项技术性很强的工作，规划管理需要明确的法律技术规范来约束、引导和调节各种建设活动，作为建设行为的准则，以及制裁各种违章建设行为[6]。现行城市规划体系下，城市风貌规划审批管理主要是通过加强对各项建设用地“两证（建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）”审批（审查）管理中的空间形态要素（即风貌要素）的审批（审查）管理，从而达到管理和控制城市风貌的目的。

3.2.3 风貌规划审批实施管理制度

现阶段我国风貌规划的审批实施管理仍处于尴尬的非法定状态，缺乏明确的法律规定和制度依据。结合我国已有的各级风貌规划实践来看，现阶段的风貌规划审批实施管理主要依靠规划主管部门的行政审批手段来实现，常见的管理途径有以下三种。

（1）将风貌规划成果纳入城乡规划体系，借助不同层级城乡规划的法定效力来加以落实、实施。

（2）将风貌规划成果作为约束和指导下层次规划设计或建筑设计的上位规划条件。

（3）风貌规划成果直接作为规划或建筑设计方案“一书两证”的审批、核发依据。

3.3 城市风貌规划管理的尴尬现状

国土空间规划时代背景下，我国许多城市都在推进建筑风貌规划或城市风貌规划编制工作，这对形成良好城市风貌起到了很大的推动作用。但多数编制完成的風貌规划仍存在内容偏宏观、指导性和实际操作性不强、实施管理难以把握和控制等问题。城市风貌规划成果从技术性管理文件向引导性设计要求的本质性转变已成为当前城市风貌规划管理面临的重要问题。

4 现行城市风貌规划控制体系的局限与反思

城市风貌规划从本质来讲是对城市空间形态的价值管理，它以非理性要素控制为基本特征，柔性管理应是其主要管理方法。然而当前主流的城市风貌规划控制过程，往往主要对风貌符号或风貌要素进行控制管理，管理方法呈现出一种“单向度的、形而上的、片面的、缺乏灵魂”的特点。由于缺少对风貌符号意义和风貌要素的来源、条件、体验阈值的思考与把握，近30年来全国各地的风貌规划管理普遍经历了“一管就死”“一放就乱”的两难困境。究其原因，有以下四个方面。

4.1 风貌规划控制的思维局限

从当前风貌规划领域的研究来看，学者们采用自然科学方法论研究较多，如系统论、基因论、协同论等，城市治理者也普遍习惯用自然科学和理性主义的思维模式研究风貌规划管理、风貌控制，并实施风貌管理。但自然科学方法论指导下的城市设计所擅长的刚性控制方法，难以适应城市风貌的“柔性”及其复杂的时空特性。也许风貌管理需要的恰恰是控制思想及思维模式的转型，相应的风貌控制管理的理论、技术方法亟待研究探索和创新。

4.2 风貌规划控制的制度缺失

我国“一级政府，一级事权”的规划管理逻辑已深入人心，部委改革似乎正在解决横向部门之间的规划管理职能重叠问题，但纵向上的各级规划事权仍缺少合理的界定[7]。

近年来，为应对愈发复杂的城市建设发展要求，部分城市开始修改相关城市规划技术或管理办法，以加强对建筑风貌和空间形态的管理。考虑到每个城市在规划管理部门的职责认定、风貌控制的机制构成、主管领导的认识和关注点都有所不同，不同城市的风貌规划应在不同的层面上下一致、逐级细化，并根据城市的不同需要，选择必要部分进行重点控制，剩余部分则可采用简单的通则控制。但现实中，多数城市普遍采用以“一刀切”式通则管理为主的风貌规划控制方法恰好体现出風貌规划控制的制度缺位。

4.3 风貌规划控制的目标不明

城市风貌具有人文属性。作为抽象概念的风貌，明确的评价标准很难界定;作为公共福利的风貌，其概念太过模糊;通过严格立法来执行的风貌又可能引发其与现行体制的冲突，针对风貌规划的行政管理也因此很难落实到现行的、以科学主义为主导的城市规划管理机制之中。对风貌认知的混乱和不统一，直接导致城市风貌规划管理对象与目标的不明确，这也引发了城市风貌规划实施管理的“无抓手”“有要素无灵魂”的尴尬局面。

4.4 风貌规划编制的技术不足

现阶段国内城市风貌规划的编制主要以“导则”或者“模块”的形式，融合在各层级的城乡规划编制（如总规、控规或修详规）中，较少存在单独编制风貌规划的情况。另外，角色各异的委托方对风貌规划的内容深度认知各不相同，提出的城市风貌规划编制任务因此存在较大差异。在缺乏成熟统一的编制办法的现实情况下，规划师往往自缚于风貌要素归纳、定性控制、风貌分级、行政许可等城市设计的习惯思维中，并无奈地套用城市设计的思路编制风貌规划，这也导致风貌规划编制成果的混乱和无实际意义。

此外，因循既有的城市规划编制技术，城市风貌规划的编制成果较为抽象，基本是以传统的点线面等风貌要素和空间意象图片的组合为主。成果文本中，“协调”“一致”等主观抽象表述过多，客观的绩效标准描述较少，各类风貌控制要素以定性描述为主，缺乏量化控制的风貌导则无法直接纳入建设项目审批的规划设计条件中。风貌规划编制的技术性缺失既无法给风貌建设活动提供必要的参考依据，又使规划管理人员的裁量标准难以取得一致，针对风貌规划的监管督察管理工作难度大大增加[8]。

5 城市风貌规划控制的优化路径

5.1 风貌规划编制管理优化

风貌规划编制管理优化首先需要厘清的便是编制与管理的关系问题。事实上规划管理才是规划的核心，规划编制更应该成为实现和辅助规划管理的工具和手段。

真正优秀的风貌规划编制内容应该按照城市风貌规划目标导向、过程导向、价值引导等原则进行灵活的调整和优化。也就是说，风貌规划编制的内容与类型均应有所优化。具体来说：首先，风貌规划编制内容应与现有规划体系和实际需求融合;其次，编制类型也应与规划设计条件协同，形成一般地区与城市设计协同融合、重点地区精细化弹性化编制的多类型风貌规划。

5.2 风貌规划审批实施管理优化

结合我国城乡规划管理现状，风貌规划审批实施管理可从法制性、协同性、反馈性等方面加以优化。

5.2.1 法制性优化：风貌规划审批的法制化尝试

风貌规划审批管理过程应该注重以法来规范管理的各项活动。具体来说，在目前城乡规划法为主干法的现实条件下，风貌规划审批管理的法制性优化可从以下三个方面达成。

（1）风貌规划审批程序及权限的法制化，即明确风貌规划审批管理人员的权限范围和管理程序。

（2）风貌规划审批管理模式的法定化，即将通则式判定与判例式判定结合，提高规划管理效率。

（3）风貌规划审批管理的法规体系建构，即借由城乡规划管理平台，建构“法—行政法规—部门规章—地方性条例—地方性规章”所构成的系统性风貌规划审批管理法规框架。

5.2.2 协同性优化：政府主导下的多元协同管理机制

除当前规划管理部门外，风貌规划管理同样需要引入政府主导下的其他机构或组织，如风貌规划委员会、风貌审查委员会、非政府组织等，并通过不同组织间的相互作用，将其化身为多元规划管理主体参与规划过程。为了保证不同管理主体的管理行为都有法可依，风貌规划实施管理还须建立不同层次的法定程序，以避免由个人随意变动带来的程序失控。

多元主体协同参与下的风貌规划管理主体成员组成，也应该尽可能地广泛吸取非政府人员和相关专业人士，考虑到风貌规划管理的特殊性和较强的专业性，相关成员应以具备规划、建筑、工程、法律或公共政策等多方面的专业知识和经验为佳。

5.2.3 反馈性优化：完善风貌规划实施监管机制

城市风貌规划管理是一个由决策系统、执行系统和反馈系统组成的完整系统。完善的反馈系统建设，可以促进对风貌规划审批管理的监督。（下转第页）（上接第页）结合现阶段国情，完善的风貌规划实施监督制度可从以下方面探索。

（1）建立社会监督机制。深入完善风貌规划公示（告）制度以及明確社会公众合法参与风貌规划监督的制度渠道和程序，增强社会监督的专业性与规范性。

（2）建立完善风貌规划诉讼机制。在风貌规划的实施管理过程中，建立完善的行政复议、诉讼制度。

（3）建立完善风貌规划奖惩机制。通过资金支持、绿化激励（景观替代面积激励）、容积率奖励、税费政策优惠、开发权转移责令停止建设、限期拆除修改，或者没收、罚款等不同种类、程度的激励与处罚措施，来实现风貌规划实施过程中风貌规划管理部门对开发建设行为的有效管控。

6 结语

风貌规划控制（管理）的过程应是自上而下与自下而上结合的、双向互动、开放的动态过程。在城市快速开发建设的当下，面对多元利益博弈、实施管理被动、管理僵化等复杂的城市风貌问题，恰当运用与现行城乡规划体系协同的风貌规划实施管理机制，从法制性、协同性、反馈性等多个方面对城市风貌规划实施路径进行全面系统的优化和改进，方可有针对性地增强城市风貌规划控制（管理）的整体适应性。

参考文献：

[1] 于诚，张继晓.北京马栏村乡村民居色彩风貌探微[J].设计，2016（5）：20-21.

[2] 吴伟，吴亚伟，李佳川，等.新城风貌规划的价值与实践[J].住宅科技，2020，40（3）：13-17.

[3] 吴伟.塑造城市风貌：城市绿地系统规划专题研究之二[J].中国园林，1998（6）：30-32.

[4] 崔建东.城市近郊高铁新片区风貌协同规划研究[D].济南：山东建筑大学，2019.

[5] 蔡晓丰.城市风貌解析与控制[D].上海：同济大学，2005.

[6] 任志远. 21世纪城市规划管理[M].南京：东南大学出版社，2000：301.

[7] 赵广英，李晨.国土空间规划体系下的详细规划技术改革思路[J].城市规划学刊，2019（4）：37-46.

[8] 段德罡，王丽媛，王瑾.面向实施的城市风貌控制研究：以宝鸡市为例[J].城市规划，2013，37（4）：25-31，85.

作者简介：吴亚伟（1986—），男，山东德州人，博士，讲师，研究方向：风景园林规划设计理论与方法、城市风貌规划与管理。

吴晓娟（1982—），女，山东德州人，硕士，讲师，研究方向：控制与系统工程管理。