公安机关警察编制分配指标选取研究

赵康睿，韩春梅

（中国人民公安大学 公安管理学院，北京 100038）

作为公安人力资源管理的出发点和落脚点，使人事匹配与其承担工作之间达到一种平衡状态，进而实现警力的“无增长改善”，是公安机关亟待解决的问题，也是当前民警最为关注的问题之一。现有研究成果多为探讨地方公安机关警力配置的成效、经验、不足及改进措施，鲜有对能客观衡量该平衡状态的标准的探求[1]。公安机关警察编制分配标准化是推动公安工作和队伍建设科学发展的重要举措，不但填补了相关研究的空白，对当前和今后一个时期的公安机关计划增编有实用价值，也为后续评价方法的进一步研究提供了基础性条件。按照科学、典型、可操作等原则，研究人员先后前往北京、成都、南昌和太原等地就“公安机关警察编制标准研究”进行调研，为公安机关警察编制分配指标体系的构建奠定基础。

一、公安机关警察编制范围界定

《公安机关组织管理条例》规定，公安机关人民警察使用的国家行政编制，实行专项管理。当前，公安专项编制实行统一领导，中央和省、自治区、直辖市分级管理，即党中央、国务院统一领导公安编制工作，审定全国公安机关的行政编制总额；各省、自治区和直辖市具体管理地区公安机关的行政编制，在中央核定的编制员额内，分配并审核本地区各级公安机关的行政编制员额[2]。

按照公安机关的职能目标、工作任务及职位规范要求，公安机关使用国家行政编制的范围是县级以上人民政府公安机关及其派出机构的人民警察，本文所研究的公安机关警察编制即为上述范围人员的编制。

二、影响公安机关警察编制基本因素

公安机关警察编制标准的确定，既要符合我国国情，具有实践可操作性，也要结合公安工作实际，筛选出来的影响因素应是能够反映一个国家或地区警力数量的根本性因素。公安机关是政府的重要组成部分，由此，确定政府人员编制的基本依据适用于确定公安机关警察编制。

国内外关于影响政府人员编制因素的研究主要有以下四种观点：

1.职能决定论

持这种观点的人认为，人力资源配置的基本原则是人事匹配，对于政府部门而言，“事”是由政府人员应履行的法定职责所决定的，由此，政府人员编制规模由其法定职责所决定[3]。此观点强调法定职责对于政府人员编制的决定性，符合人力资源管理的基本原则，有突出的合理性。但是，法定职责仅说明了特定政府部门管辖的“事”的范围与领域，而无法说明该政府部门管辖的“事”的量的大小与难易程度，因而无法准确确定该政府部门人员编制规模的实际需要。

2.功能结构决定论

持这种观点的人认为，政府人员规模大小不能简单地以政府人员与特定社会人口规模总量之比来决定。随着工业化的深入发展，社会分工日益细化，公共事务日益繁杂，特定政府部门所承担的功能会发生不同的变化，应根据特定政府部门所承担的具体功能及变化来决定该政府部门的人员规模，如随着社会的发展，承担教育、医疗、社会保障、社会治安秩序维护等功能的政府人员规模应该不断增加，而承担邮政等功能的部门人员规模应该缩小。该观点强调社会发展对于政府部门人员编制规模的影响，主张不能简单地以干部比例来判断人员编制的适宜性是有显著合理性的。但这种观点强调的是政府系统内部各部门人员编制的优化配置，而难以据此确定特定时期特定政府部门人员编制数量的客观需求。

3.财政预算决定论

持这种观点的人认为，政府部门人员编制由具体政府部门的职能及预算经费所决定，受法律和议会严格约束，遵循“有多少钱，办多少事，用多少人”的原则，不能随意增减[4]。此种观点强调财政经费对于政府人员编制规模的决定性，在一定意义上说明了特定国家在特定时期特定政府部门人员编制数量实际状况的形成依据，也说明了工作量与人员编制规模之间的关系。但这种观点无法说明特定国家在特定时期其政府部门人员编制实际需求状况。

4.职位分析控制论

持这种观点的人认为，职位数量应根据社会公众的需求将政府的管理职能分为若干项，如人事、财政、税收、法律、安全、秩序、消防、教育、文化等，随后将这些职位归类，确定各政府部门的机构设置、管理权限及所需要的人员编制数量。其着眼点是职位分析，职位分析的基本要素是工作的性质、难易程序、责任轻重及所需要的资格条件[5]。这种观点强调了职责、工作量、工作难度与职位数量的关系，遵循了现代人力资源管理规律，符合现代人力资源管理理念，对于本研究有着积极的借鉴意义。但是，其着眼点是职位，而难以说明不同政府部门人员编制规模的具体需求。

综合各家观点，可将公安机关所承担的工作量及完成公安工作任务的难易程度认定为公安机关警察编制的直接因素。由于公安机关的工作是一项社会工作，不同的社会条件对其具体的职责任务有着突出的影响。因此，确定公安机关警察编制规模必须考虑所处的具体的社会环境与社会发展状况。公安机关警察编制的适度规模是动态的，可用一句话概括确定公安机关警察编制的基本依据，即社会发展特定时期的公安机关工作量及完成工作的难易程度是决定公安机关警察编制规模的基本依据。

三、公安机关工作量及难易程度影响因素分析

对于影响公安机关工作量及难易程度的客观因素，学界有不完全相同的看法，归纳起来，不少学者将一国的人口总量、各类案件数量、地方财政经济状况、土地面积、建成区面积、行政区划、流动人口、报警数、群体性事件数、打击处理人数、监所羁押数量、通车里程、机动车辆、驾驶员数量、民族边境地区等视为影响公安机关工作量及难易程度的因素。依据公安人力资源管理的基本理论，参考已有研究成果，现形成如下的认识。

（一）关于制约公安机关工作量及难易程度的基本因素及其影响的认识

1.公安机关工作量和难易程度的影响因素

制约和影响公安机关工作量及其难易程度的因素是多元的。公安机关是武装性质的社会治安行政管理力量与刑事司法力量，担负着执法与管理服务等多重任务，在工作中受政治、经济、文化、社会、环境等多种因素的影响，具体的管理与服务对象及打击处置的对象也是十分复杂的，因此，影响公安机关工作量及难易程度的基本因素必然是复杂的、多元的。

2.公安机关工作量和难易程度的基本因素

公安机关的职能、人口因素、地域因素、经济社会因素和完成工作的标准与要求是影响公安机关工作量和难易程度的基本因素。其中，公安机关的职能规定了公安机关及公安民警职责任务的领域与范围，人口因素和地域因素是决定公安工作实际工作量和难易程度的基本因素，经济社会发展状况制约与影响着公安机关工作量及难易程度的变化，与完成工作的标准与要求一同决定着特定时期公安机关的工作量与难易程度。关于部分学者所提到的流动人口、报警数、群体性事件数、监所羁押数量、通车里程、机动车辆、驾驶员数量等因素确实直接影响或直接体现着公安机关的工作量，但与人口因素、经济社会因素等或多或少都有着直接的连带性或因果关系，不宜重复考虑，其作为公安机关内部警察人力资源优化配置的影响因素更为适宜。

3.各种因素影响效果的乘积叠加

实际决定公安机关工作量和难易程度的是各种基本因素综合作用的结果，体现为各种因素影响效果的乘积叠加，而非诸因素影响结果的简单相加。如大国执法的成本往往数倍于小国，“在一个大国，由于人口众多，特别是中国，拥有13 亿人口，如此规模的人口，……，意味着执法成本高，政府掌握13 亿人口的信息，在13 亿人口中抓一个罪犯，犹如大海捞针”[6]，加上我国约960 万平方公里的领土面积，使执法办案人员追捕逃犯难上加难，同时再加上大国人口素质参差不齐、利益诉求繁多、地区文化差别较大、地域环境显著不同等因素，致使大国执法的成本普遍较高。

（二）关于影响公安机关工作量及警察编制数量基本因素的分析

1.公安机关的职能

公安机关的职能是指公安机关的功能及所肩负的职责使命，它制约着公安机关的职责任务范围与领域，是影响公安机关工作量与难易程度的根本因素。

需要强调的是，必须全面认识与把握公安机关的职责，方能更客观准确地确定公安机关的工作量及警察编制数量。公安机关不仅担负着行政执法与刑事执法职能，还担负着大量的管理与服务职能。如《中华人民共和国人民警察法》将公安机关的职责设定为十四项，除执法职能外，还包括维护交通安全和交通秩序、对法律法规规定的特种行业进行管理、管理户政、国籍、入境出境事务等。此外，应人民群众的需要，公安机关还担负着校园学生周边安全服务、警务信息公开等职责任务。美国人罗伯特·兰沃西与劳伦斯·特拉维斯在《什么是警察》中明确指出，“警察不只是执法”，向民众提供直接服务或服务者的信息现已成为美国警察的日常工作职责，此外，在1999 年进行的一项执法行政管理统计调查显示，有超过一半的警察机构承担着控制动物的职责，而且有近 20%的机构负责提供急诊医疗服务[7]。我国公安机关更是强调全心全意为人民服务是其根本宗旨，坚持严格执法与热情服务的统一。随着城市化的发展，公安机关所承担的服务职能越来越广泛，所花费的时间，占有的人力资源越来越多。

因而，在研究公安机关的职能及其对于公安工作量及难易程度的影响，进而确定其对公安机关警察编制规模的影响时，不仅要考虑公安机关及其人民警察作为执法者而具有的治安管理、刑事案件查处和社会秩序维护等职能，还要考虑其所承担的远远超出上述职能范围的大量的管理与公共服务职能。

2.人口因素

人口因素主要是指一国人口总量、人口密度、人的素质和人员的流动性等。人口因素是制约和影响公安机关工作量及警察编制数量的最基本因素。对此，有学者认为：对于世界上任何一个国家来说，无论是西方发达国家还是其他发展中国家，政府官员占全国总人口比重以及占就业人口的比重都是衡量公共职位数量规模的最基本指标[8]。

第一，人口总量与公安机关工作量及难易程度呈正相关关系。公安工作是一项社会工作，在执法与服务中与各类人群打交道。从出生办理户口登记到死亡办理户口注销，公安管理与服务工作贯穿于每个人的每一生命阶段。社会中的个人都需要且离不开公安机关所提供的服务，凡是有人的地方就有公安民警在提供管理与服务。因此，公安机关实际工作量的大小与社会总人口的数量有着显著的正相关关系。

第二，人口密度与公安机关工作量及难易程度呈正相关关系。人口密度越大，车流、物流、人流就越集中，维护交通安全与社会秩序的难度就越大，同时人与人之间发生摩擦和矛盾的可能性便会随之增加，社会治安问题发生的概率也会提高，致使公安机关化解社会矛盾、维持社会秩序、提供社会公共安全产品的难度只增不减[9]。

第三，公安工作的实际执行力不仅与公安民警的素质与能力，特别是公安机关的整体战斗力密切相关，而且与公安工作的相对人也有密切的联系。民众法律素质高、法治意识强，执法工作更易开展，相反，公安机关的执法难度及管理复杂性便会加大。

第四，人员流动性与公安警察编制数量需求亦呈正相关关系。人员流动性越强，公安机关实施管理服务或行政执法与刑事执法的难度就越大。近年来，伴随着我国的改革与工业社会的发展，人口出现大流动，人户分离和流窜性犯罪现象大增，公安机关在人口信息摸查、流动人口管理、追逃等方面的工作量与工作难度日益剧增。

3.地域因素

地域因素主要是指管辖区域面积及地理环境。通常管辖面积大，所需要人员编制规模就大；地理环境复杂，所需要人员数量就多。目前，伴随着全球化进程的加快，我国公安机关执法与服务所涉及的空间范围正不断扩大，国际警务合作逐步增多、担负起多项联合国维和事务，同时我国公民在外所需警务服务工作量也随之剧增。上述因素是研究地域因素应当适度考虑的问题。

4.经济社会因素

经济社会中对于公安机关工作量及难易程度影响的因素是复杂多样的。社会的经济发展水平、收入差距、分配方式及公平程度、失业率与就业方式、政治稳定等均能够对社会治安形势及公安机关的服务与管理需求产生显著影响。但是综合分析，在经济社会因素中，有两大因素与公安机关工作量及难易程度的关系更为密切。

第一，工业化和城镇化发展程度。工业化和城镇化发展程度对于社会生活特别是生活秩序与质量有着显著的影响，由此，学界通常将工业化和城镇化发展程度及水平作为确定政府部门人员编制数量的重要因素。从警察发展史考察，正式警察组织与警察队伍的诞生就与工业化和城市化的发展密切相关，正是工业化与城市化发展而带来的社会成分多元化、复杂化，使社会治安秩序管理及打击犯罪的任务剧增、难度加大，在客观上产生了组建职业化警察队伍的必要性。此外，世界各国警察规模的扩张同样与工业化的推进及城市化的加快密切相关。因而，在研究经济社会因素对公安机关警察编制规模的影响时可主要考虑国家工业化发展与城市化发展状况。

第二，社会所处的特定阶段。当社会处于变革时期，社会管理与服务的任务便会加大，对于相关部门人员的数量要求也会随之增加。因为社会变革期既是新旧理念、制度的更替期，也是利益分配的调整期和新旧秩序的变换期。从各国发展的实践来看，每当社会处于重大变革时期，人们的思想认识便会容易产生分化，致使社会矛盾日益凸显，犯罪率不断增加。在客观上要求加大维护社会稳定的力度，从而使扩大警察规模成为必然的要求。

5.公安工作绩效目标与要求

公安机关的绩效目标是指国家所制定的公安机关应完成的工作及工作绩效质量标准。它直接影响到公安机关的工作量大小与难易程度及完成工作所需要的公安机关警察编制数量。

公安机关绩效目标主要包括公安工作质量标准、时效要求、流程设计及相关制度规定等。

第一，公安机关工作质量标准与公安机关工作量及难易程度呈正相关关系。公安工作质量标准越高，具体工作量就越大、难度越高，工作成本便会随之提高。如果公安机关将工作质量标准定为有效打击犯罪与侦破犯罪，那么公安机关的主要任务就是打击犯罪，提高破案率。如果将公安机关的质量标准定为社会秩序好、社会稳定、有效打击犯罪，那么公安机关的任务就不仅是打击犯罪，还应增添犯罪预防与社会管理工作。预防犯罪所需要投入的公安民警数量会超过打击犯罪所需要投入的人数。

公安机关质量标准的提升由我国公安机关性质与任务决定，其虽然会造成公安机关压力增大以及人力成本需求攀升，但就整体而言，利大于弊。近年来，公安机关以人民群众满意为标准，在执法与管理服务等各项工作中不断提高工作质量要求，在客观上必然造成工作量明显增加，工作难度明显加大，公安民警人员数量需求的提升。但是从国家、社会及政府总体工作效益上讲，是值得的。一是公安机关提高工作质量要求，有助于维护社会稳定，确保一方平安，给人民群众带来了真实的安全感，提高了群众的满意度，巩固了党的执政地位，提升了政府的形象。二是把问题解决在萌芽与初始状态，在一定程度上抑制了各类案件的过快上升，减轻了其他部门（如司法审判部门）随之产生的工作量与工作压力，减少了其他部门的人力增长需求及财政需要压力，节约政府总支出。三是有效地维护了社会经济秩序，为我国经济发展提供了营造良好的营商环境，在发展中保障和改善民生。

第二，时效要求与公安机关工作量及难易程度具有正相关性。公安机关完成公安工作任务的时效要求越高，公安机关工作的难度就越大，需要的公安民警数量也越多。公安机关所承担的执法办案或管理服务事项多有完成时效的要求，而时效性的提升，特别是必须在限定的时间内完成相关事项，往往需要增加公安民警数量来实现，即以人力成本换时间成本。在实际工作中，有的派出所每天接处警数量超过100 起，为确保在规定的时间内有公安民警能够及时处置，就需增加备勤民警的数量。作为我国政府中为数不多的实行“全天候式”工作的部门，无论是否有执法或管理服务任务，公安机关特别是公安派出所必须保证有基本的民警数量来值班备勤。

第三，流程设计及相关制度规定与公安机关工作量及难易程度亦呈正相关性。公安工作不仅有质量效益标准，也有程序规定及相关制度要求，该类制度规定对公安机关的工作量及人员同样产生着影响。随着公安机关执法规范化水平的提高，执法办案与管理服务的程序要求更加精细，公安民警工作的必要程序便会增多，其工作量也会随之增加。此外，根据执法办案相关制度规定，执法办案的部分环节必须由不少于两位公安民警同时参与并一同完成，这在客观上要求公安机关特别是公安实战部门须保持必要的警力。经调研发现，一个基层派出所至少应配置8 名以上公安民警，方能基本做到有2 名公安民警共同执法。但是实际情况是，现在仍有相当数量的基层派出所公安民警数量不足5 人，公安民警只能通过长期加班来保证执法服务符合制度的基本要求。

四、公安机关警察编制分配指标体系的构建

（一）指标选取原则[10]

在选取公安机关警察编制分配指标时，须坚持以下四项原则：

1.科学性原则

选择的指标能科学地反映公安机关警察编制的水平。一方面，指标应建立在一定的理论基础之上，同时还能反映公安工作实际情况；另一方面，选取的指标需要概念明确、具有科学内涵，以减少数据收集过程中的登记性误差。科学性是选取指标的最基本原则。

2.典型性原则

公安机关警察编制分配牵涉范围较广，指标选取既要有足够的覆盖面，还要尽可能用最少的指标，抓住重点，准确地诠释公安工作和队伍建设中与警察编制分配有关的因素，选择能反映公安机关警察编制分配内涵和特征的核心指标，减少整理数据的工作量。

3.可操作性原则

指标体系的设计须考虑理论设想与实际操作之间的矛盾。在建立公安机关警察编制分配指标体系的过程中，要尽可能地选取易获得数据的定量指标而减少难以量化的定性指标，如地方党委政府对公安机关编制管理工作的重视程度等。目前多用指标设计技术来解决此矛盾，即用可反映相近情况的指标代替，比如用经费投入来反映地方政府对公安机关的保障水平。

4.属性明确原则

明确指标数值大小与其所反映现象程度是成正比例关系（正向指标）还是反比例关系（逆向指标）[11]。在指标体系中，站在不同角度，同一指标可能会有不同属性。比如“民警休息休假”指标，从编制管理机关对公安机关的编制投入看，说明公安工作任务量大，亟需补充编制数量，是正向指标；从对公安机关警察编制管理的评价来看，说明公安编制管理存在疏漏，其又该是逆向指标。对此，可根据当前工作重点在评价体系中的不同层面赋予指标不同的权重，并实行动态调整。

（二）指标体系构建

1.指标体系的结构层次

基于现有理论研究成果及地方公安机关警力配置的成效、经验，并结合调研实际，现提出公安机关警察编制分配指标体系（见表 1）。其中一级指标2 个，二级指标5 个，三级指标9 个。

表1 公安机关警察编制分配指标

2.编制分配的两个维度

在选取公安机关警察编制分配指标时，须考虑职责任务和警务保障两个维度。

（1）职责任务

政府职能决定了政府的机构设置和公务人员编制规模，对于公安机关来说，警察编制分配的主要依据就是公安机关的职能，应当因事设岗、因岗定编，而不能因人设岗、因人定编，因此在研究中必须考虑作为唯一起决定性作用的因素，即公安机关的职责任务。

根据《中华人民共和国人民警察法》第二条规定，人民警察的任务是“维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”在2019 年召开的全国公安工作会议上，习近平总书记指出要“积极预防、妥善化解各类社会矛盾”“处理好维稳和维权的关系”“履行好打击犯罪、保护人民的职责”，这是对新的历史条件下公安机关职责任务的新要求。综上，结合研究实际，现把公安机关的职责任务划分为打击犯罪、治安管理和服务群众三个内容，作为二级指标，以便于作进一步分析。

打击犯罪是公安机关的重要职责任务，自公安队伍组建之初，就是其主要工作内容之一。它可谓是包罗万象，按犯罪案件种类划分，包括刑事案件、经济案件、毒品案件、网络犯罪案件等；按案件办理流程划分，包括发案、立案、破案、预审、起诉等环节。在打击犯罪过程中，不仅消耗了公安机关的物力和财力，更需要大量的警察编制，依据简便、可操作等指标设计原则，仅选取了“刑事案件发案数”一个指标。因为从刑事案件发案开始，民警就已介入，开展定性、侦破工作。如果仅选择犯罪率或者破案率则无法全面考察公安机关的工作，因为部分案件经调查后可能会不构成犯罪，此外还有不少案件由于种种原因无法被侦破，但在得出这些结论的过程中，都有公安民警的辛勤汗水。

治安管理作为公安机关的主要职责之一，从广义上包括户籍管理、出入境管理、边防管理、消防管理、内部单位保卫工作等，其涉及方方面面，可以说，有人的地方就有治安管理，没人的地方也有治安管理。为了便于研究，本研究选取“治安案件发案数”从全面考察公安机关治安管理工作的角度出发，同时还选择了“管辖地域面积”，因为不仅人口相对稠密的地区需要治安管理工作，在人烟稀少的地方也需要人民警察开展治安管理。

“全心全意为人民服务”是我国公安机关的宗旨，也是公安机关的优良传统和政治优势。当前，公安机关开展了不少便民利民的服务举措。一方面从职责角度出发，广泛开展了报警求助、优化服务流程、安全防范宣传教育等工作，在研究中选取“报警数”作为三级指标来考察；另一方面从满足群众需求的角度出发，开展了各类慰问、帮扶工作，难以穷尽列举。由于服务对象是人民群众，现选择“常住人口”和“流动人口”作为三级指标进行考察。

（2）警务保障

虽然警察编制分配的决定因素是公安机关的职责任务，但是在分配公安机关警察编制时仍需考虑警务保障因素的影响作用，将其归结为警务保障，作为一级指标。

警务保障范围很广，既包括队伍管理方面的保障，又涵盖装备财务等各类财和物的保障，还包括科技信息等方方面面。按照指标设计的原则并借鉴国内外经验，本研究选取队伍管理和装财投入作为二级指标。

队伍管理作为公安机关的一项核心工作，需要人员编制去完成，更重要的是它是公安工作的重要保障，能够提供思想保障、警力资源管理与开发保障、干部保障等。在机构数量与警察编制方面，随着时代的发展，公安机关的职能变化主要表现为职能的增加与强化，职能部门的增设随之产生，同时对应出现了职能部门人员需求[12]。“上面千把锤，下面一根钉”，随着上级公安机关新职能部门的相继增设，基层所队既要完成既有的基础警务工作，又得承担新的职能任务，这就导致公安机关警察编制供不应求，为了便于量化，现选取“建制机构数”作为三级指标。合理安排工作，保障民警身心健康是公安工作和队伍建设科学发展的必然要求，也是民警作为工作者的权利。当前民警加班加点工作已成为队伍管理中的顽疾，或是由于编制短缺，或是由于不能合理安排工作，因而，选择“人均周加班小时数”对缺少编制的单位进行衡量。

在公安机关警察编制分配上要考虑装财投入的影响，主要是从经济因素对公安工作的影响和保障出发的。在经济发达地区，财政状况好，对公安机关的财政支持力度较大，同时，在该地区公安机关的职责任务也会较重。反之，在经济欠发达地区，财政状况较差，对公安机关的财政支出力不从心，一般而言这些地区公安机关的职责任务也就相对较轻。在调研中发现，有些欠发达地区尚有空余编制，却迟迟不使用，原因在于：一方面，民警工资难按时发出，生活得不到保障；另一方面，人均办案经费杯水车薪，业务工作难以为继。因此，本研究选择“人均财政投入”作为三级指标。

五、结 语

基于科学、典型、可操作等原则，本文首先认定了确定公安机关警察编制数量的基本依据是社会发展特定时期的公安机关工作量及完成工作的难易程度，随后从制约公安机关工作量及难易程度、影响公安机关工作量及警察编制数量两个维度对其进行影响因素分析，最后构建了公安机关警察编制分配指标体系。

未来的研究方向主要有两个方面：一方面，由于目前官方统计体系缺少透明度与公开性，政法系统的统计信息分类、分层次地对外公开工作力度薄弱，导致在实际工作中正在使用的一些指标数据尚未公开，或公开的程度不够，给研究工作带来了一定的阻力，未来随着数据的健全和可获取，可以更详细深入地探讨公安机关警察编制分配指标体系；另一方面，标准模型是典型的多指标综合评价方法，未来可在本研究所设计的指标体系基础上采用层次分析法、熵值法、灰色关联分析法等评价方法，对所选择的各项指标进行综合加工并得出相对权重，以此得到客观、可靠的评价结果。