现代国家审计政治属性的理论逻辑

[摘 要]通过运用人民主权理论、公共财政理论和公共委托代理理论分析国家审计的政治属性。国家审计权力体制的设置和国家审计权力配置应当在服务于人民、有利于人民当家做主的原则的指引下来进行安排。国家审计是对政府使用管理公共财政资源的合法、合理和效果的监督，其目的是为了保证政府“花公民的钱，为公民办事”。国家审计是在公共委托代理问题的前提下设立的，国家审计的目的在于消除委托代理双方的信息不对称。新时代中国经济政治社会领域的发展促进了国家审计发生一系列重要而深刻的变化，审计监督的政治属性不断增强。

[关键词]国家审计 人民主权 公共财政 委托代理

[基金项目]国家社科基金项目“功能分化视角下我国国家审计分体式改革路径研究”（18BZZ002）;广东省审计厅2021年度重点科研课题“审计监督的政治属性研究”（21GDSJZC0140）

[作者简介]杨和焰， 华南师范大学国家审计与公共治理研究中心副主任，副教授，管理学博士（广州 510006）

[DOI编号]10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2022.03.004

建构能有效约束政府权力的国家审计监督制度是现代国家制度建设的重要内容。国家审计政治属性建设的目的是通过审计监督促使政府更好实现其治理责任。透过人民主权、公共财政和公共委托代理的多维理论视界，国家审计的政治属性和民主品格得以彰显。

国家审计的政治属性指的是国家审计在政治方面的属性，国家审计具有政治的内在规定性及其与政治外部世界具有稳定的隶属关系，即国家审计作为政治现象所具有的政治方面的性质和特点，包括国家审计政治权力的性质，国家审计维护、实现的政治利益和政治权利所体现的政治关系实质，国家审计所追求的巩固、维护和改善政治统治和政治管理的政治目标宗旨，统治者对审计权力配置以及审计机关与其他主体之间权力关系做出的政治制度安排，以及国家审计所具有的政治功能，国家审计所蕴含政治价值和政治观念，以及国家和社会对审计职业的政治要求。

中国特色社会主义审计监督的政治属性，是指作为中国特色社会主义的审计监督在政治方面所具有的性质和特点，包括由人民民主专政的国家政权性质决定具有人民审计权的权力本质，维护和实现人民政治利益和政治权利的政治关系，国家性质决定的必须坚持和加强党的领导，坚持马克思主义和中国特色社会主义思想为指导的政治特点，以及审计监督所具有的控制政府责任、维护财政经济秩序、保障国家政策贯彻实施方面的政治功能，以及审计监督所蕴含的责任政府、廉洁政治、民主政府、法治政府、透明政府、诚信政府等政治价值和政治观念以及国家和社会对审计职业提出的客观、公正、诚实、尽责等政治要求。

一、人民主权理论视域中的现代国家审计

16世纪法国思想家布丹提出了国家主权的概念。在启蒙运动中，资产阶级思想家在反封建专制的政治斗争中逐步建立起其人民主权理论。无产阶级诞生以后，无产阶级思想家形成了无产阶级的人民主权思想，马克思主义发展了人民主权理论。

人民主权理论认为国家主权归属于人民。洛克认为，在国家权力中，立法权地位最高，但是立法权也仅仅是一种受委托的权力，人民才是最终的权力拥有者，“人民仍然享有最高的权力来罢免或更换立法机关”[1]91。卢梭则强调人民必须直接行使主权，因为主权是不可代替的、不可分割的。他区分了公意和众意，认为“公意只着眼于公共的利益，而众意则只着眼于私人利益，众意只是个别意志的总和”[2]39，而主权“不外是公意的运用”，只有人民的共同体才能拥有主权[2]35。人民主权理论成为近代资本主义民主政治发展的指导思想。法国大革命中产生的第一个纲领性文件《人权和公民权宣言》第3条规定：“整个主权的本源主要是寄托于国民。任何团体、任何个人都不得行使主权所未明白授予的权力。”这典型地体现了人民主权原则。

人民主权理论是马克思主义政治民主理论的重要组成部分，中国社会主义民主政治实践丰富和发展了马克思主义人民主权理论。我国宪法规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“中华人民共和国的一切权力属于人民”。在我国，人民是国家的主人，是国家权力的所有人，包括国家审计权在内的一切国家权力都来自人民的授予。国家主权归属决定了中国国家审计必须是为巩固人民政权和改善公共治理而审计，必须是为实现人民权力和利益而监督。

（一）人民主权规定了国家审计权力的人民性

来源于人民的国家权力，首要任务是维护和巩固人民主权。既然国家审计权来自人民的委托，国家审计权力配置和运行就应当有利于人民当家做主。國家设立审计机关行使审计监督权，维护财政经济秩序，维护、巩固并扩大政治管理赖以建立的经济基础，保障政治管理重要决策的贯彻实施，控制政府规范用钱，促进政府高效用钱，防止政府权力变异，体现了人民主权对国家审计权力的要求。

来自人民的国家权力理所应当要以实现人民利益为目标。洛克说：“这一切都没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利。”[1]80既然国家审计权力来源于人民，国家审计就应当以实现人民利益为目标。国家审计机关看守国库资金和国家资源，促进政府合法高效用好纳税人的钱，保障政府履行经济政治责任，防止国有资产、资源、资金流失浪费，体现了人民审计权力为人民的必然要求。在中国，维护人民群众利益被确立为国家审计的根本目标，国家审计贯彻以人民为中心的发展思想，关注教育、医疗、扶贫、住房和社会保障等民生工程和资金的管理，以审计监督推进各项民生保障措施落实。

国家审计权力同其他公共权力一样，具有扩张性并存在被滥用的可能性。因此，国家必须设计相应的机制监督国家审计权力，保证国家审计权力更好地服务于人民。

（二）人民主权彰显出国家审计监督的正当性

现代民主政治体系中，主权者人民并不直接行使国家权力，而是委托政府行使公共事务的管理权。萨托利认为：“以个人参与为基础的民主只在一定条件下才是可能的;而相应的是，如果这些条件不存在，那么代议民主就是唯一可能的形式。”[3]318列宁也说：“没有代表机构，我们不可能想象什么民主，即使是无产阶级民主。”[4]49人民建立政府是为了更好实现民主权利，人民将权力委托给了政府，那么为了防止政府利用手中权力侵害人民的民主权利，就有必要监督政府。44DA2419-6E2D-4923-8718-48A78148120C

洛克认为，政府应当接受人们的监督。在他看来，任何国家权力都是一种受委托的权力，即由社会委托少数人行使这些权力。人们和社会在订立契约组成国家后，仍然享有对国家权力的最高决定权，国家决定于社会。政府必须置于人民监督之下。“政府不只是人民的仆人，而且是一个不能信赖的、靠不住的仆人。”[5]41马克思在总结巴黎公社的经验时，指出：“公社必须由各区全民投票选出的城市代表组成（因为巴黎是公社的首倡者和楷模，我们应引为范例），这些市政委员对选民负责，随时可以罢免。其中大多数自然会是工人，或者是公认的工人阶级的代表。它不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。警察不再是中央政府的工具，而应成为公社的勤务员，像其他所有行政部门的公职人员一样由公社任命，并且随时可以罢免;一切公职人员像公社委员一样，其工作报酬只能相当于工人的工资。法官也应该由选举产生，可以罢免，并且对选民负责。” [6]167在谈到如何防止国家政权蜕变时，恩格斯强调人民对政府机关的监督，认为监督是防止新兴国家蜕变的重要措施之一。他在为马克思《法兰西内战》所写的1891年版导言中提出：“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的——公社采取了两个可靠的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资……这样，即使公社没有另外给各代表机构的代表签发限权委托书，也能可靠地防止人们去追求升官发财了。” [7]110-111人民主权揭示了这样的道理：人民把管理公共事务的权力委托给政府，人民依然保留了监督政府的权力。既然政府权力来自人民的委托，人民设立审计机关监督政府就是天经地义、理所应当的。

（三）人民主权揭示了国家审计监督的必要性

孟德斯鸠认为，根据历史的经验，有权力的人倾向于滥用权力，这是人性的弱点。他说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[8]154政府是公共权力的使用者，要监督用权者，最好的方法是赋予监督者足够的权力，使其能够对政府公共权力进行制度化、常态化的监督。

国家审计机关的监督、检查、调节、纠正是对政府财政财务收支权力的制约。正如联邦德国国家审计院院长扎维尔伯格所说：“不加控制的权力会导致滥用;不加控制的外部资金管理会导致管理不善和舞弊。因此，要对权力加以控制，对于国家的财务权力，也要求有专家对账目、预算内和预算外的一般业务进行仔细检查。审计院因而成为每一个政府体制发挥作用时必不可少的一个因素，不论它是一个象二百七十五年以前的普鲁士国那样的独裁统治国家，还是一个以民主原则为基础的国家。”[9]为了保障审计权力制衡的有效性和权威性，需要赋予国家审计机关足够的权力。这些权力包括检查受查物资、会计资料的权力，报告、披露、公开审查结果的权力，处理处罚违反规定人员的权力，等等。文硕说：“现代国家审计就是保障民主政治的核心——分权与制衡机制实现的不可或缺的方式之一，就是从经济监督角度出发对行政部门所承担的经济责任进行一种制衡。”[10]63-64

人民主权要求建立有效制度和机制以制衡有可能被滥用的政府权力。因此，现代民主国家必须建构具有权威性的国家审计制度，以促进政府履行其民主责任，并通过控制政府责任维护人民主权和利益。

总之，人民主权理论视野中，国家审计在巩固人民主权和促进政府治理责任方面具有独特的作用和优势。中国著名审计学者杨时展说：“民主，是现代审计的实质，审计，是民主政治的表现;民主，是现代审计的目的，审计，是现代民主的手段。没有现代审计这一手段，就很难达到现代民主这个目的;而没有现代民主这个目的，现代审计也就失去其意义。”[11]23李金华说：“国家审计关注责任，但我们无法强制要求谁去承担责任。我们只能坚持一条：让应该进一步追究责任的事诉诸公众，让阳光和社会为问责导航。”[12]国家审计作为一种重要的民主政治工具、权力制约机制和政府责任控制的制度安排是现代民主政治体系所不可缺少的。

二、公共财政理论视域中的现代国家审计

（一）公共财政彰显出国家审计的重要性

有国家就有国家财政。没有财政收入，国家机器就根本没法运转，没有财政支出，國家管理就根本没法进行。首先，国家机器依赖于财政收入。马克思曾经深刻地阐述道：“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，一句话，它是行政权的整个机构的生活源泉。强有力的政府和繁重的赋税是同一回事。”[13]766其次，财政是国家管理公共事务的基础。托克维尔说：“公共事务几乎没有一项不是产生于捐税或导致捐税。”[14]127美国学者霍尔姆斯和桑斯坦认为：“显而易见，权利依赖于政府，这必然带来一个逻辑上的后果：权利需要钱，没有公共资助和公共支持，权利就不能获得保护和实施。”[15]3人民权利和国家公共事务都需要政府的保护和管理，而政府的运转则离不开金钱的支撑。

财政在国家中的基础地位彰显出作为政府财政监督机制的国家审计在国家中的基础性地位，国家审计制度理所应当成为国家制度的核心内容。1784年，弗里德里希大帝说：“一个人除非他不愿意统治一个国家，否则，他必须下定决心，掌握一个君主应该具备的知识，树立起信心，对工作和困难无所畏惧，这样才能树立起自己的威信，这也是统治阶级的需要。如果有人说，查账简直太无聊了，那么，我就这样回答他：国家的繁荣富强要求我对会计账目进行审查，在这样的情况下不允许我害怕麻烦。”[10]28

国家审计是人类政治文明发展史上的一项重要成果，几乎所有国家都设立了自己的国家审计机关。世界审计组织理事会有192个会员国，是仅次于联合国（195个会员国）的第二大国际组织。中国国家审计根据宪法而产生，是所有政府组成部门中唯一由宪法明确规定法律地位和工作职责的部门，国家审计应在国家管理中居于重要地位。44DA2419-6E2D-4923-8718-48A78148120C

（二）公共财政规定了国家审计的民主性

从欧洲经济社会发展看，公共财政的形成是历史过程。在封建经济下的国家财政被称为“家计财政”。美国历史学家汤普逊说：“正确地说，在封建的盛世，公开征税是不存在的。甚至国王也‘依靠自己的收入而生活的，就是说，他们是依靠王室庄园的收入，而不是依靠赋税的进款的。”[16]391-392中世纪后期的十三世纪，政府收入由主要依靠封建庄园的收入转变为主要通过赋税获取财政来源，国家财政开始逐步具有公共财政的特性。经济学家认为，公共财政是财政收入主要依靠赋税，支出主要用于满足社会公共需要的国家财政模式。“公共财政是为市场提供公共服务的财政，是人民群众的财政，它是与市场经济体制相适应的财政制度。”[17]

公共财政与政治民主具有内在关联性，财政的公共性需要民主制度加以维护。1215年，英国国王约翰在贵族的压力下被迫签署了《大宪章》，宪章规定，国王不得随意征收税金和贡金，如需征收，必须召开“大议会”，征求“全国公意”， 确立了“经过同意才征税”的原则，从而剥夺了国王的任意课税权。此后经过数百年的演进，议会逐步掌握了批准税收、财政收支、公债和其他财政收入的权力，形成了政府预算、决算制度。现代国家审计正是随着现代民主政治制度的产生和发展而产生和发展的。“英国国家审计由传统审计模式向现代化审计发展的过程，实际上就是议会同政府不断斗争，争取审计立法监督权的过程。”[18]

国家审计随着国家财政活动的出现而产生。君主集权政治框架下的传统国家审计是君主监督其官员财政财务活动的工具，民主政治框架下的现代国家审计则是维护国家财政公共性的工具。

总之，公共财政的核心内涵是集公众的钱，办公众的事。为了保证政府花钱真正符合公众的意愿和利益，国家设立代议机关代表公众监督政府，这就需要审计机关协助其工作。在公共财政的框架下，国家审计对政府使用管理公共财政资源的合法、合理和效果进行监督，其目的是为了保证政府“花公众的钱，为公众办事”。国家审计需要民主法治框架来维持财政的公共性，同时国家审计自身也必须在民主法治的框架内运转。公共财政要求国家审计维护财政公共性，财政公共性反过来要求国家审计自身符合公共性。

三、公共委托代理理论视域中的现代国家审计

早期应用于私人事务领域的委托代理理论，应用于政府管理领域后，形成了公共委托代理理论。“公共委托代理理论的主要观点有：第一，政府是人民选举产生的，是人民福祉的代理人。人民将公共事务委托政府管理，是政府存在的依据。因此，政府是公共事务的受托人，而税收是总体的委托费用。第二，应用于政府与部门的关系上，它既是一种命令与服从的行政关系，也可以看作类似的委托—代理关系。在这种情况下，部门是政府某项公共事务的受托人，为此，部门领导必须忠实于委托事项，而预算是委托费用。第三，在受托责任范围内，部门可以由自己来管理这些事务，也可以进一步将其委托给某些组织来完成。此外，上级政府也可以将某些事务委托给下级或者其他政府组织来做，形成了‘多重委托关系。”[19]27

（一）政府代理人问题凸显国家审计的重要性

公共委托代理关系包括公共财政委托代理关系和公共权力委托代理关系，公共财政委托代理和公共权力委托代理成为公共委托代理的两条基本线索。公共委托代理关系随着政府的外部利益相关者增加而扩展，随着内部分工和授权深化而延伸，形成多环节、多方面、多层次的公共委托代理链条。公共委托代理關系中，委托人和代理人地位不对等和信息不对称。第一，委托人与代理人之间的地位不对等，其中，委托人处于优势地位，有权监督控制代理人使用公共财政资源和公共权力的行为，或者在对代理人不满意时解除委托代理关系，终止对代理人的委托。第二，委托人和代理人之间信息不对称，其中代理人具有信息优势。由于信息不对称，在代理人“理性经济人”假设前提下，委托人有理由怀疑，代理人具有发生道德风险和逆向选择等损害委托人利益而谋取自身利益的机会主义行为的可能性。研究非对称信息下委托代理契约，使我们看清了解决公共委托—代理问题的重要意义。在政府职能的实现过程中，作为代理人的政府与委托人（国家立法机构或全体公民、选民等）目标的部分不一致性及信息不对称性有可能导致政府代理人的道德风险和逆向选择。一方面，政府机构或官员所付出的努力不足以匹配其获得的报酬;另一方面政府机构或政府官员的决策主要是为了增加自己的利益，而不是充分考虑到委托人的利益。

公共委托代理理论认为，有效解决政府代理人问题的关键在于能否可靠地界定政府责任，如果能够清晰、准确、及时地界定政府责任并奖罚分明，委托代理风险就会大幅降低。为了防止政府代理人的机会主义行为，需要建立政府代理人治理的制度和机制。政府代理人治理制度和机制的基本内容，首先是必须明确代理人的责任，其次是建立政府责任的问责机制，保证政府责任的履行。国家审计问责政府，正是政府代理人治理的重要制度安排。

（二）公共委托代理规定了国家审计的目的

在一定的社会共同体中，公共需求的满足依赖于政府。在公共委托代理关系中，公民是委托者，具有公共资源所有权和收益权，以及监督政府良好使用和管理公共资源的权力，政府接受公民的委托，承担良好使用和管理公共资源的职责。公民之所以将公共权力和公共资源委托给政府，其根本目的就在于实现公共利益。公民之所以将审计权力委托国家审计机关，同样是为了促使政府更好实现公共利益。

（三）公共委托代理决定了国家审计的作用机理

委托代理的基础和前提在于委托人信任代理人。只有在委托人信任代理人、相信代理人有诚意和能力实现委托人意图的前提下，才会将资源委托给代理人。代理人的信用是委托代理关系的基础，没有信用就没有委托代理关系。那么，代理人如何获得委托人的信任？或者说，委托人凭什么相信代理人有足够的诚意和能力实现其意图？解决上述问题的基本方法就在于尽量消除信息不对称。这就要求代理人承担信息报告义务，与之相应，委托人拥有信息检查权利。代理人是否诚实履行报告信息义务相当重要。同时，委托人拥有检查代理人履行信息报告责任情况的权力。一般而言，为了节约成本，委托人和代理人往往将信息检查权力委托给处于中立地位的独立第三方机构。因此，在公共委托代理的理论视域中，国家审计发挥作用的机理就在于，审计方以中立客观的第三方的立场，检查、评价代理人履职行为（包含信息报告），从而减轻甚至消除委托代理双方的信息不对称，以此达到维护委托方利益的目标。44DA2419-6E2D-4923-8718-48A78148120C

财政资源与权力的双线条委托代理，以及政府内部多部门、多环节的分工合作，决定了政府代理人问题的复杂性。代理人责任的确立和问责机制设定是代理人治理的基本途径，在此情况下，代理人履职信息的检查、报告和信息沟通在解决代理人问题方面具有十分重要的作用。在这个过程中，国家审计机关对政府履职情况的检查及其结果报告对政府治理具有十分重要的地位。国家审计以其特有的专业能力和客观独立的地位，在保证政府公共资源管理的有关信息可靠性方面，有着特殊的优势，发挥着不可或缺的作用。审计机关向公众报告和公开审计结果信息是审计机关履职的方式，是社会公众实现自身利益的要求，也是解决政府代理人问题的基本手段。

四、现代国家审计政治属性的理论综合

人民主权理论、公共财政理论和公共委托代理理论从各自不同的角度阐释了国家审计的根源、基础、目标和作用机理。

（一）现代国家审计源于人民主权

人民主权理论认为，政府权力来自人民的委托，政府应当维护公民权利和实现公共利益。由于公共权力具有扩张性特点，为了防止政府滥用权力，侵害公民权利和公共利益，必須建立监督制度。审计制度是国家监督制度不可或缺的组成部分，通过设立审计权力机关约束政府权力，促进政府履行责任。

代议民主政治条件下，公民往往先将公共权力和公共财政委托给公民代表机关，再由代表机关将公共权力和公共财政委托给政府，由此，衍生出代表机关与政府之间的委托代理关系。尔后，在政府内部不同层级政府之间、政府机关与公务员之间也衍生出政府内部的委托代理关系。

民主政治框架下的公共委托代理主要指公民—政府委托代理关系、代表机关—政府委托代理关系。因此，国家审计在通常情况下，主要指基于外部委托代理关系基础上的外部审计。正是由于国家审计源于公民—政府之间的委托代理关系，公共利益和公民对政府的要求构成国家审计的出发点和衡量政府责任的最终标准，国家审计的最终目标在于维护公民权利和实现公共利益。

民主政治的系统包括一系列过程，公共资源的上缴和托付、公共权力的委托、公共需求（公共利益、公共权力、公共产品）的表达与综合等输入过程，以及公共产品和公共服务的供给、公民权利保护和公共利益实现等政治输出过程。公民将公共财政资源、公共权力（权利）委托给政府，政府代理公民行使公共权力，管理和使用公共财政资源，并向公民提供公共产品，维护公民权利和实现公共利益。为了保证委托人利益，防止政府代理人的机会主义行为，降低交易成本，需要对政府公共权力实施监督和约束，需要对政府责任进行控制，以保证政治系统符合民主政治的要求。国家审计就是通过权力约束、责任控制来防止政府腐败，降低政治交易成本，增加政府透明度和增强政府回应性的重要制度。

（二）现代国家审计基于政府责任

政府责任是民主政治必然和内在的要求。民主政治的最显著特征就在于政府向人民负责、受人民监督。政府有责任维护公民权利和实现公共利益。由于公共权力的扩张性和政府的自利性，政府有可能运用公权谋取私利、侵占公共资产，因此，有必要设立责任控制制度保证政府履行职责。“现代政府是责任政府， 要把对人民负责当作其基本的职责， 并且通过一系列的具体制度和机制确保政府履行其基本职责。”[20]国家审计就是政府问责的专门性的具体制度和机制。

公共财政理论强调了财政资源的公共性和政府责任。从公共财政视角看，政府有责任维护公共财政的公共性、合法性，提供高绩效的公共服务。国家财政来自公民纳税，政府应当将公共资财用于公共服务并取得优良绩效。为了确保公共资源不被侵占、贪污、挪用，应当建立监督制度，维护公共财政的公共性。国家审计是监督制度不可缺少的组成部分。国家审计沿着公民或者代表机关委托公共资金、政府管理公共资金、政府提供公共服务、公民接收公共服务并评价政府这条主线，对政府责任进行检查和评价。

公共委托代理理论认为，民主选举、委任、聘任和托付等形式产生的委托代理关系的存在是代理责任的前提。代理人应当以最大的诚意、最经济有效的方法贯彻委托人的意图，实现委托人的利益，这是代理责任的基本内涵。由于信息不对称，代理人可能存在机会主义行为。为了保障委托人的利益，必须建立一种双方接受的激励相容制度。其中包括委托人有权对代理人的行为及其结果进行检查，委托人也可以将检查权委托给专门的审计机关。因此，国家审计发挥功能的基本机制在于通过对代理人行为及结果的检查缩小信息不对称，防止代理人的机会主义行为，最终目的在于维护作为委托人的社会公众的利益。

（三）现代国家审计的目标是实现公共利益

公民之所以建立政府，并将公共权力和公共财政资源委托给政府，是出于实现公共利益的需要。同样，公民之所以建立审计机关，也是为了通过审计权力的约束机制，促进公共利益的实现。人民将权力和税费交给国家，是为了通过政府责任的履行实现公民权利和公共利益。为了保证公共权力和财政资金正当、合法和有效使用，需要建立专门的审计机关检查、监督和评价政府及其组成部门的财政财务活动。国家审计职责是通过对政府责任的检查、评价来实施对政府权力的约束，促进政府以最大的诚意、最经济有效的办法，贯彻公民的意图，实现公共利益。因此，实现公共利益不仅应当成为政府的职责，也是审计机关的目标。审计机关实现公共利益的最终目标的方式，是通过促进政府履行职责来达到的。因此，国家审计必须以公共利益作为最终的评价标准。具体而言，国家审计应该检查政府行为及其结果是否合乎规范、公平、经济、有效。

作为民主政治的工具，国家审计在以下方面促进公共利益实现。国家审计，既包括代理人通过各种方式对履行职责行为的陈述、说明和报告，也包括审计机关对代理人的行为进行的检查、调查，并且将结果通过报告、公告以及与媒体合作等方式向有关部门和社会公开，这些无疑有助于政府工作的透明。责任政府的完整含义应该是在行动上履行为民服务的责任，也包括了其行为可以被检查，信息透明，通过民众的检查和同意。在政策和行动上为民众服务并不是责任政府的全部内涵，除此之外，责任政府还应该主动向公民和立法机关披露其履行责任的信息，以及接受审计机关等的检查，在人民有理由相信政府并同意政府的行为的时候，政府才是责任政府。国家审计的直接目的当然是促进政府有效履行自身职责，而政府对自身职责的有效履行，就是对公民和社会具有回应性的表现。政府回应性与其合法性之间是正比例关系。政府回应性越强，公民就会更加认同和支持政府。44DA2419-6E2D-4923-8718-48A78148120C

（四）国家审计的作用机理是权力约束

国家审计机关履行其职责的过程，也就是运用审计权力的过程，审计发挥功能的基本机制是权力约束机制。由于国家审计的对象是拥有权力的政府部门，要促进政府更好实现政府职责，必须赋予国家审计机关必要的权力。只有赋予审计机关应有的职权，审计机关才能保持审计独立的审计品格并约束政府，维护和促进公共利益。

国家审计源于人民主权，基于问责政府的需要而产生，国家审计的最终目标应当是维护和促进公共利益，其基本机制是权力约束机制。政府—公民委托代理关系产生政府责任，政府责任控制（政府问责）的需要产生国家审计。反过来，审计问责政府，政府服务公民。审计与公民之间的关系通过问责连接起来。公民、政府和审计的相互关系都是在民主政治制度基础上展开的。

新中国审计机关成立后，国家审计在保护国有财产、监督财政财务收支、促进和保障改革顺利进行、保障党和国家政策落实方面取得了历史性成就。

新时代，中国要实现国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。这需要更加巩固的经济基础和更加高质量的经济发展，实行更高程度的人民民主和更高质量的国家治理。新时代我国国家审计发生一系列重要而深刻的变化，国家审计政治属性不断增强。中央审计委员会和地方各级党委审计委员会的成立为审计监督提供了新平台。这表明审计的政治站位更高。国家审计机关除了承担传统的监督职责，还要保障党中央重大政策措施落实，保障国家经济安全。这表明国家审计的职责范围更广泛。国家审计由以财政审计监督为主转向审计全覆盖。中央明确要求，审计机关要做到党中央重大政策措施部署到哪里，国家利益延伸到哪里，公共资金运用到哪里，公共权力行使到哪里，审计监督就跟进到哪里。这表明国家审计的政治责任更重。中国国家审计体制改革正在推进省以下审计机关人财物管理改革，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，从原来各级审计机关单打独斗向全国省市县区审计工作一盘棋转变，形成全国审计监督合力。国家审计上述变化表明审计监督政治地位提升、政治权威加强和政治责任加重。深刻认识领会国家审计政治属性建设的重要性，加强国家审计政治属性建设，是新时代提出来的科学命题。

[参 考 文 献]

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[20]温家宝.政府工作报告——二〇一三年三月五日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上[N].人民日报，2013-03-19.

[责任编辑 于光大]

Theoretical Logic in Political Attributes of Modern State Audit

YANG He-yan

Abstract：The analysis of political attributes of state audit is based on Theory of Popular Sovereignty， Theory of Public Finance， and Theory of Public Principal-Agent. The system setting and allocation of the state audit power should be guided by the principle of serving people and facilitating the running of the country by the people. The state audit is the supervision for the governments use and management of public financial resources in a legal， reasonable and effective manner， in order to ensure that the government “spends citizens money to bring benefits to citizens”. The state audit was established on the premise of addressing public principal-agent issues， with the purpose of eliminating the information asymmetry between the principal and agent. The economic， political， and social development of China in the new era has promoted a series of important and profound changes in state audit with continuously improving political attributes of audit supervision.

Key words：State Audit Peoples Sovereignty Public Finance Principal-Agent44DA2419-6E2D-4923-8718-48A78148120C