重大铁路项目社会稳定风险演化机理探析——基于社会燃烧理论

李 菲， 霍明珠

(1.长安大学 马克思主义学院，西安 710000；2.长安大学 人文学院，西安 710000)

社会稳定是促进国家经济发展和社会和谐的重要基础，目前我国正处于全面深化改革和转型发展的关键阶段，需要长期稳定的社会环境。习近平总书记强调“我们必须把防风险摆在突出位置”，重大铁路项目建设涉及范围广，生命周期长且经济影响深远，由重大铁路项目引发的社会稳定风险必须引起重视[1]。重大铁路项目一方面对于完善城市基础设施建设以及促进经济快速发展具有重要的现实意义，另一方面铁路项目隐藏着潜在的社会稳定风险，可能会改变附近居民原有的生活状态，引发居民集体抗议，导致铁路项目失败甚至使社会陷入混乱。本文将社会燃烧理论引入重大铁路项目社会稳定风险演化分析中，并结合近几年的典型案例，探索创新社会稳定风险治理方式，完善社会稳定风险管理制度，防范化解和妥善处置重大铁路项目社会稳定风险。

一、问题提出：重大铁路项目社会稳定风险的内涵与特点

(一)重大铁路项目社会稳定风险的内涵

习近平总书记在学习贯彻党的十九大精神研讨班开班仪式上讲到“增强忧患意识，防范风险挑战要一以贯之”[2]。社会稳定风险不同于一般的社会风险，是中国政治实践发展起来的本土化概念，指社会进入失序或者不稳定状态的可能性及概率[3]。项目的建设和使用是人类的主要活动之一，同时伴随着一定风险和收益，基于风险和收益权衡的风险判断是社会理性的结果，工程项目社会稳定风险是工程项目建设、运营中风险和收益分配不均衡，由此引发的群众性事件、社会冲突等。重大铁路项目社会稳定风险可以定义为由重大铁路项目本身或因其引起的其他问题而引发的集体行为，并进一步威胁社会治安的可能性。

在社会实践的进一步推动下，学术界展开了对社会稳定风险的热烈探讨。国内学者从邻避项目[4]、敏感工程[5]、水利项目[6]、轨道交通[7]、重大决策[8]等领域探讨和分析社会稳定风险；胡象明、王锋从风险感知的角度构建新的社会稳定风险评估分析框架，社会风险的演化逻辑是风险源—传播中介—个体风险感知[9]；张玉磊、朱德米依据利益相关者理论对社会稳定风险评估相关者分类，构建社会稳定风险评估矩阵[10]；谭爽、胡象明从大数据视角分析重大项目社会稳定风险管理的机遇和挑战[11]；张乐、童星认为目前社会稳定风险评估流于形式，以协商民主为理论基础建构理想化的社会稳定风险评估公众参与流程[12]。对于社会稳定风险治理的研究学者主要主张从源头治理，我国大致经历了压力管控型、应急维稳型、评估预警型风险治理模式。董小林认为项目建设风险主要有工程、环境、生态、安全、经济、社会风险[13]。随着社会矛盾和国内环境的变化，传统的社会稳定风险治理已经不能应对新时代的发展要求，更有赖于科学方法和理性思维化解现代社会人们的不安全感。在此背景下，依据社会燃烧理论分析重大铁路项目社会稳定风险的生成逻辑和演化机理，需要从政府的角度提出应对举措，防范化解和妥善处置重大铁路项目社会稳定风险。

(二)重大铁路项目社会稳定风险的特点

铁路项目是国家最重要的基础设施之一，具有建设周期长、占地范围广、技术难度大、造价高等特点，同时伴随着不确定的风险。重大铁路项目常常会涉及征地补偿、环境污染、辐射、噪音等与附近群众切身利益相关的棘手问题。作为系统性的社会工程，铁路项目面临的风险种类多、风险因素复杂，社会稳定风险管理难度大，重大铁路项目社会稳定风险的特点表现在以下五个方面。

第一，客观存在性。重大铁路项目社会稳定风险具有客观存在性，存在的方式随着不同的状态表现出不同的存在形式，隐性或者显性。重大铁路项目社会风险因素包括生态、环境、经济、资金、安全、拆迁征地等，贯穿项目的始终，隐性风险得不到控制，会发展为显性风险。

第二，突发性。重大铁路项目的建设和运营在一定程度上冲击了沿线居民的生活方式和习惯，加上政府、企业、公众等之间的信息沟通不畅，无法有效沟通，出于对铁路项目建设的不认同和反对，周围居民会自发联合起来，反对铁路项目的建立，出现集体抗议、游行，甚至是封路、打砸等突发性行为，阻止项目进展，引发群体性事件，影响社会正常的生产、生活秩序。

第三，生态破坏大。铁路建设需要占用大规模的土地，工程施工量较大，在重型施工工具的碾压下，会破坏地表组织结构，容易造成水土流失，导致人均绿地面积减少，进而影响野生动植物的生活环境；项目施工建设排放的有害气体会加重大气污染，而且施工的建筑垃圾会对周围环境产生一定的影响；沿线的风景区、名胜古迹以及文化遗址等也会受到一定程度的破坏。

第四，安全问题突出。在重大铁路项目建设的整个周期内，项目建设的进度、质量、成本、材料、施工等不确定因素都会影响项目的预期效果和最终目标，引发的技术风险、资金风险、事件风险、质量风险等会影响铁路项目建设的后续活动，甚至可能导致铁路项目失败。安全是重大铁路项目建设必须重视的问题，要防止潜在风险转为实际风险，例如因安全意识薄弱、管理制度不健全会引发安全事故，造成人员伤亡、设备损坏。此外，铁路项目建设以及投入使用后产生的噪音和辐射问题也会严重影响周围居民的生活，引发社会安全问题。

第五，社会影响深远。重大铁路项目需要征用大规模的土地，会直接影响附近农民的经济收入，甚至使居民陷入失业危机、住房危机。倘若不能妥善安置受影响的居民、完善征地补偿方案、解决就业等问题，会导致严重的社会问题，引发政府和居民之间激烈的矛盾冲突，增加社会稳定风险发生的概率。铁路项目的选址、征地、补偿、拆迁、绿化等都与附近居民有直接利害关系，社会影响深远，政府必须预防化解和妥善处置与群众切身利益相关的社会风险。

二、理论逻辑：重大铁路项目社会稳定风险的社会燃烧理论分析框架

社会燃烧理论源于自然界的燃烧原理，牛文元院士认为自然界和社会界的燃烧有着异曲同工之妙，自然界燃烧的三个必备条件是燃烧物质、助燃剂、点火温度，社会界的燃烧同样要满足三个条件[14]。由此牛文元院士提出社会燃烧理论，他认为社会燃烧物质、社会助燃剂以及社会点火温度是维护社会稳定必不可少的三个因素。人与自然的关系不协调、人与人的关系失衡及利益分配不平衡是社会不稳定的燃烧物质，媒体舆论的失实报道与公众心理的接受度成为冲突的助燃剂，具有一定影响和规模的突发事件成为社会点火温度。社会系统从有序到无序，同时是矛盾从量变到质变的积累过程，经历矛盾孕育—矛盾加剧—矛盾爆发的演化过程，最终才可能导致群体性事件发生，引发社会风险。

社会燃烧理论指出，当人与人之间处于和谐状态、人与自然之间实现平衡时，整个社会便达到理论上的稳定状态，只要任何打破两种平衡状态的物质出现，都会给社会稳定造成一定的“负影响”(燃烧物质)。当燃烧物质聚集达到一定的程度，并在“社会舆论”(助燃剂)的影响下，“突发事件”(点火温度)的出现会导致社会失衡、动乱乃至崩溃。目前，社会燃烧理论广泛应用于突发应急事件、群体性事件的模型构建中，重大铁路项目作为影响社会稳定的重要变量，与社会燃烧理论有一定的内在契合性。社会燃烧理论解释了社会从有序到无序的演化过程，对于重大铁路项目社会稳定风险的演化具有很强的借鉴意义，有利于加强重大铁路项目社会稳定风险管理，防范社会稳定风险的发生。

图1 基于社会燃烧理论重大铁路项目社会稳定风险分析框架

三、实践探索：重大铁路项目社会稳定风险生成逻辑和演化机理

(一)典型案例回顾与对比

为了探析重大铁路项目社会稳定风险的生成逻辑和演化机理，整理近年来具有典型性和代表性的重大铁路项目事件，本文选取京沈高铁事件、郑万高铁事件等为具体的分析案例，并依据事件的社会风险、群体行动、政府的处置策略以及事件的进展情况做分析。

京沈高铁作为国家四纵四横骨干铁路网中最重要的路线之一，于2009年通过立项，原计划于2013年通车[15]，但是由于噪音、辐射的影响，以及对环评程序公正性的质疑，京沈高铁北京段居民多次举行大规模抗议，与政府及相关部门进行长达五年的博弈，致使国家原环境保护部先后三次拒绝勘测设计院(铁三院)的环评报告。2013年相关部门多次召开民主座谈会，与居民就该问题协商讨论，8月公布的优化方案得到居民认同，为期五年的抗议风波尘埃落定，京沈高铁正式建设使用。相反，在北京段居民竭尽全力与政府博弈、反对京沈铁路建设时，四川邻水县居民极其渴望铁路建设。2015年达渝城际铁路将在四川邻水县和广安区之间选择设立站点，在媒体广泛报道下，邻水县居民担心选定在广安区设站，于是开始“铁路争夺战”，居民通过互联网发动广大群众游行示威。5月16日，邻水县发生大规模游行抗议活动，引发群体性事件，导致60余人受伤。广安区政府等相关部门立即开展现场指挥工作，劝离群众，然而疏导未果。随后，中新网发布新闻称当前达渝铁路正处于科学论证阶段，将在听取群众意见后选址设站。

2011年，“十二五”规划纲要中正式将重大工程项目和重大决策社会稳定风险评估制度作为我国的重点建设任务，并纳入政府社会管理职能体系；2012年，党的十八大报告提出要建立健全重大决策社会稳定风险评估机制，社会风险评估是政府预防风险、化解矛盾、实现社会稳定的重要手段；2015年，《关于加强社会治安防控体系建设的意见》强调社会稳定风险评估的程序规范性，要切实做到应评尽评；2020年，十九届五中全会提到“将安全防范贯穿到国家发展的全过程，防范和化解各种风险，筑牢国家安全屏障”。在政策的积极引导下，地方政府纷纷展开实践探索，并取得一定的效果，形成“平阳模式”“遂宁模式”“烟台模式”等，丰富了重大项目社会稳定风险管理经验。与此同时，随着社会风险的复杂性以及不稳定、不确定性增加，重大铁路项目社会稳定风险管理过程中暴露出诸多问题，政府面临如何积极应对风险挑战和实现社会治理现代化的现实难题。

(二)重大铁路项目社会稳定风险生成逻辑

1.压抑：公共本能的风险感知

铁路项目建设是为了完善城市和地区之间的基础设施建设，缓解交通运输压力，提高交通运输效率。一方面铁路项目建设占地较广、跨越范围大，且建设周期较长，安全、生态、补偿、征地问题是公众尤其关注的焦点，铁路项目社会稳定风险往往以潜在的方式存在，一旦激发便会影响社会的稳定运行。另一方面重大铁路项目建设的利益分配具有不均衡性，风险由铁路沿线居民承担，收益由社会共同分享。项目周边的居民由于噪音、辐射、环境污染、安全、社会公平等问题，会对铁路项目建设表现出严重的抵触心理，公众本能的风险感知为社会稳定风险的产生埋下隐患。

2.刺激：社会风险放大引发群体恐慌

公众本能的风险感知经由社会传播被强化，同时也是致使社会风险被放大的过程，网络媒介对重大铁路项目风险的过度曝光，助长了群体的恐慌心理。由于谣言的广泛传播，大众的恐慌心理进一步放大重大铁路项目的社会稳定风险，进而可能衍生出社会稳定风险次生事件，例如环境问题、经济问题、补偿问题等。次生事件经过人为加工和传播使得社会成员的不理性行为与不正常心理日趋复杂，因此重大铁路项目建设不仅要防止社会稳定风险的发生，更要进一步防止社会稳定风险扩散引发的次生事件，分析社会稳定风险因素，保证铁路项目顺利进行。

3.爆发：群体过激行为进一步扩散

重大铁路项目社会稳定风险主要是由两个风险源引发：一方面是事实风险，由于重大铁路项目的负外部性引发的环境、技术安全等风险，然而这些风险只是引发重大铁路项目社会稳定风险的客观基础，并不一定会演化成社会稳定风险；另一方面是价值风险，因为多元利益相关者价值观的不同，导致他们对事实风险的认知不同，从而引发社会稳定风险冲突[16]。在社会事实风险的放大及媒体的推动下，相关利益主体自动汇集在一起，形成庞大的利益群体，利益群体为捍卫自身利益，基于非理性行为，会采取一些过激行为，例如大规模游行、静坐、抗议等，影响正常的社会秩序。

(三)重大铁路项目社会稳定风险演化机理

1.燃烧物质：利益矛盾的孕育

铁路作为最重要的基础设施，是国家交通运输体系的重要组成部分，也是促进经济发展、保障居民正常生活的重要工具。重大铁路项目一般是由政府主导的公共项目，涉及主体包括政府、公众和企业三个不同的利益主体及利益价值观。在后现代社会，公众的民主与权利意识越来越强烈，渴望参与公共事务的决策，然而现实生活中的民主体制和公众参与机制并不完善，从源头埋下风险的可能性，向政府治理提出挑战。政府在重大铁路项目建设中处于主动地位，致使社会不稳定的诱因主要有三个：一是地方政府唯GDP至上的执政理念，为了提高执政期的政绩忽视公众诉求，摒弃社会责任，更有甚者，企业和政府之间利益勾连，官商勾结引起公众强烈不满。二是风险沟通为多元主体相互沟通交流的过程，也是预防社会稳定风险的重要环节。目前我国主要是以“专家为中心”的风险评估方式，即由专家综合评估可能的风险性质、危害程度、损失大小等，决定是否兴建该项目。铁路项目评估的复杂性和技术性需要用专业知识和方法，显然超越了普通公众的认知，由于认知差异以及风险沟通不到位，容易导致居民对项目不认同，引发政民之间的矛盾冲突。三是公众参与的缺位是引发社会风险的重要原因之一。尽管我国在环境影响评价法等法律法规中明确规定了公众参与，但现实中环评仅流于形式，个别地方政府经常暗箱操作，事前不征询公众意见，公众无法通过正常的方式表达利益诉求，只能采取非正常反映渠道。

2.助燃剂：网络媒体的推波助澜

助燃剂是社会稳定风险形成的助推力。以互联网和大数据为依托的新媒体打破信息传播的传统格局，信息技术的扁平化结构使信息的获取和传播超越时空限制。重大铁路项目社会稳定风险形成的助燃剂首先是新媒体，新媒体能够充分汇集民意，煽动民众情绪，从而导致群体事件的发生。以微博和抖音为主的新媒体具有去中心扁平化的特点，颠覆传统媒体自上而下的传播方式，模糊传播与被传播的界限，使得新媒体在传播中更具自由性和开放性。重大铁路项目与社会公众的利益密切相关，一旦在互联网上传播便会引起社会广泛关注。其次，互联网的匿名性使得公众更具安全感，抛开现实生活中法律、道德的约束，自由发表言论，推动谣言的迅速传播。微博作为现代社会一种新型传播工具，不仅可以满足人们休闲娱乐的需要，同时还承载着微博问政的重要功能。然而一些别有用心的人士为了引起关注，不惜加工处理信息，甄别能力有限的公众为谣言的传播搭建桥梁，使得谣言愈演愈烈。最后，社会舆论对人们的行为产生巨大影响，甚至影响整个社会的价值选择和行为方式。舆论是群体思想的汇集，群体对个人的思想具有削弱作用，个人理性被淹没在群众思想中，基于“法不责众”的态度，个体对行为和情绪的控制力减弱，群体行为不断扩散，进而影响整个社会。

3.点火温度：突发性社会事件

在化学实验中，氧气和木材都存在的情况下并不一定会产生化学反应，只有达到一定的温度，燃烧才会发生。重大铁路项目社会不稳定的产生必须具备的第三个条件是点火温度，即突发性社会事件。任何一起冲突都有其产生的内在条件，经济利益、社会利益和生态环境之间的矛盾冲突是引发重大铁路项目社会风险和危机的导火索。京沈高铁事件中，环评报告的虚假数据是最后一根稻草，引发大量居民不满，不可避免地爆发群体性事件。铁路项目并不应该成为社会争议的焦点，但是环境污染、噪音、安全问题等使铁路项目成为邻避设施，个人利益和社会利益之间存在严重冲突。然而，任何群体性事件的发生都有酝酿过程，政府不作为以及简单粗暴的打压或者搪塞居民，会加剧政府和公众之间的矛盾冲突，因群体性事件具有危害大、参与人数多、效仿性高等特点，如果政府不采取措施积极处理，则很可能造成重大铁路项目社会稳定风险的全面爆发。

四、重大铁路项目社会稳定风险防范措施

社会燃烧的发生是一个从量变到质变的动态过程，社会稳定风险评估也是一个动态的发展过程[17]。重大铁路项目的建设事关国家、社会、个人，为了顺利推进项目，社会稳定风险管理必不可少，本文从燃烧物质、助燃剂、点火温度三方面提出对策建议。

(一)提高风险防范力，减少燃烧物质

加强风险沟通，完善稳定风险评估建设机制。化解重大铁路项目社会稳定风险的关键在风险沟通、协调和平衡多方利益相关者的多维利益诉求。实践中社会稳定风险评估机制不健全，缺乏科学的风险沟通，无法达成社会共识，为风险的发生埋下隐患。在评估主体方面，要纳入多元主体的参与，公众、技术专家、社会专家等共同参与，并完善专家责任追究机制；在评估内容方面，风险沟通贯穿稳定风险评估全过程，提高风险沟通的有效性，构建弹性化的评估指标体系；在评估方法方面，以社情民意调查为基础，深入基层，通过问卷调查、访谈、交流会等方式，更深入广泛地了解群众意见和态度，科学评定风险等级。

强化制度建设，保证信息公开。信息不对称是群众面临的现实问题，在重大铁路项目建设中群众往往处于被动地位，被动接收相关信息。实现政府和公众平等对话，赋予公众参与的实际意义，必须加强制度建设，推动信息公开。不断健全和发展社会稳定风险评估制度是发展中国特色社会主义和实现国家治理能力与治理体系现代化的重要内容。新媒体时代的到来拓宽了信息的传播和获取渠道，政府要充分发挥“两微一端”等新媒体的强大宣传作用，及时推送与重大铁路项目建设相关的信息，保证信息公开的时效性。同时扩大信息公开的范围，从招标信息，经济信息，政务信息，环评的过程、结果、程序等全过程公开，保障居民的知情权，并完善信息公开的监督体系。

展开教育培训，提高参与能力。公众参与往往比社会正义扮演着更重要的角色，社会正义的实现需要以公众参与为基础，只有社会成员参加到与自身息息相关的决策中，民主才能更好体现。重大铁路项目建设涉及选址、环保、辐射等问题，无形中提高了公众参与的门槛，铁路项目本身又具备浓厚的地缘色彩，受影响的居民相对集中。因而，政府可以将重点集中在受影响的居民，结合当地的文化传统，因地制宜，开展培训活动，通过3D实景演示、宣讲会等方式提高公众的专业素养和参与能力，避免公众无效参与；并且政府要积极发挥基层自治组织的作用，利用村委会和居委会双向沟通交流，选派代表跟进项目全过程。

(二)形塑政府公信力，控制助燃剂

加强舆情监管，回应公众诉求。伴随着信息技术的变革和互联网的迅速发展，网络的匿名性、交互性、实时性等特点向人类提出新的挑战，使得风险从现实向虚拟化扩散，公众一开始会在制度范围内寻求帮助。然而，政府的不回应或者无效回应无法满足公众的利益诉求，公众的社会风险心理不断放大，会增加群体性事件发生的可能性。在政府低效率的回应下，利益主体的风险认知和抵触情绪不断扩散，重大铁路项目的社会稳定风险经历从最开始的理性维权到小规模的抗议，再到大规模非理性抗议的演化过程。政府可以成立专门的重大铁路项目舆情监管中心，负责舆情的疏导和监管，重点监测微博、贴吧、网站等舆情信息，搜集处理公众迫切关心的问题，由网络发言人公开回应民众利益诉求；开通“云监督”，全程实时监督项目进展，为公众参与提供交流、沟通的平台。

净化网络环境，引导社会舆论。网络的发展打破了传统的信息传播方式，每个人都可以成为传播源，同时可以是受众，很难辨别信息的真假。政府要保证公民的网络言论自由权，与媒体形成良好的合作关系，实时监督媒体相关部门的舆论走向，积极引导社会舆论的发展方向。建立健全网络监管法规，明确言论自由的限度，进一步规范公众的网络行为，形成具有中国特色的网络舆情管理体系。

(三)加强政府公关力，降低点火温度

疏导群众拒绝强硬压制。后现代社会，公众逐渐接受重大铁路项目的风险，更多关注项目过程的正规性、合法性，以及决策过程的价值理性和风险治理。群体性事件的发生不是一蹴而就的，而是矛盾和冲突进一步激化的结果，政府要摒弃暴力手段，工作人员要采取灵活的方式疏导聚集群众，缓和民众抗议情绪。刚性的政府回应是冲突的导火索，很容易将聚集的民愤彻底点燃，政府要采取积极主动的解决方式，建立健全组织机构，实行责任管理，落实工作责任。

畅通利益表达渠道。应对重大铁路项目社会稳定风险，政府要建立迅速、全方位的预警机制，健全应急管理体制，分析存在的风险并制定应对措施，减少事件的负面影响；提高政府信息收集、处理、甄别等能力，不断完善预案的可行性。一是由内而外做好群众工作，顺应民意开展有利于社会稳定的公共关系策划和活动。二是建立健全沟通协调机制，积极与群众对话，拓宽沟通渠道，利用访谈、回访等方式切实了解群众的诉求，收集信息，打造透明公开的对话平台。

五、结语

重大铁路项目建设是一个城市发展的重要基础，如何避免或者减少因项目建设而引发的矛盾冲突是政府必须解决的社会难题。社会燃烧理论提出导致社会不稳定的三个因素以及风险演化过程，为认识重大铁路项目社会稳定风险演化过程提供了一种新的视角。重大铁路项目社会稳定风险演化过程中，政府、公众、企业等主体之间的利益冲突构成“燃烧物质”，在网络媒体、舆论的“助燃”下，某一突发性社会事件有可能成为“点火温度”，进而导致项目失败乃至社会秩序失序。针对重大铁路项目社会稳定风险的生成逻辑和演化机理，结合社会燃烧理论，对政府提出以下建议：通过风险沟通、信息公开、教育培训增强风险防范力，减少“燃烧物质”；通过加强舆情监管、净化网络环境提高公信力，控制“助燃剂”；通过疏导群众、畅通利益表达渠道提升公关力，降低“点火温度”。社会燃烧理论认为社会从稳定到失序的过程是燃烧物质、助燃剂、点火温度相互作用的过程，对其他的社会稳定风险分析具有一定的借鉴意义，在今后的研究中，通过研究风险演化过程，政府部门应从防范力、公信力、公关力的角度创新社会治理方式，建立化解社会风险的长效机制。