从应对型治理到发展型治理：突发事件治理模式的转型

2022-05-23周俊洋王晓灵

湖南行政学院学报 2022年3期

周俊洋王晓灵

摘要：突发事件的发生，一定程度上源于常规治理模式的失败，也是运动式治理开启的重要动因。以运动式治理为特征的应对型治理模式容易陷入“事件发生-应急管理-同类事件再次发生”泥潭，并招致诸多弊端。政府学习能力提升、以人民为中心的发展思想、信息技术的快速发展、日益加强的政治问责压力等因素持续助推着突发事件治理模式从应对型向发展型转变。发展型治理模式的核心主张是加强政府在预防、处置、恢复等应急管理环节中的政府学习，并与应对型治理模式在治理方式、治理主体、治理工具、治理效能等方面均有不同。通过内生型政策学习，完善常规治理模式漏洞，实现突发事件治理模式的转型，对于风险预防、保障人民生命财产安全、提升政府治理水平及能力具有重要意义。

关键词：突发事件;运动式治理;政策学习;发展型治理模式

中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2022）03-0015-09

一、問题的提出

现代社会是风险社会，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多，对公众生命、财产安全造成的威胁亦与日俱增。近年来，发生了欣佳酒店坍塌事故、甘肃马拉松事件、拓城火灾事故、四季开源酒店坍塌事故、郑州特大暴雨灾害事故等多起重大突发事件。突发事件发生之后，事件发生地域及其所涉部门和单位都会高度重视、严肃处理、总结经验教训，并提出防范和整改建议对相关领域进行整治。这种突发事件发生后，地方政府通过自上而下、政治动员、加强问责及激励等方式集中各方力量和注意力对突发事件进行快速反应及处理，以实现损失最小化、回应社会关切、挽回政府形象等目的而进行的治理是为突发事件应对型治理模式。纵观我国应急管理实践，这种应对型治理模式并不鲜见，甚至是主流的突发事件应对模式，在快速解决社会问题、提升政府形象、促进政策创新、提升政府能力等方面发挥着重要作用。[1]然而，从长远考虑，应对型治理模式却存在诸多问题：既有损制度有效性、推迟常规治理的建设进程、增加“行政之恶”[2] ，也存在着过度动员、运动式治理、成本过高的不足[3]，甚至于会陷入“兴奋剂”式困境：轰轰烈烈之后，待兴奋剂作用消失，则一切照旧[4]。

同时，突发事件的防控应是包含准备、预防、减缓、响应、恢复、学习、监测等在内的全过程均衡。[5]突发事件应对型治理模式强调突发事件发生后的响应、恢复而相对忽视了其他环节尤其是预防及学习。在预防环节，习近平总书记强调“健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前”[6];在学习环节，面对突发事件，以政府为主导的突发事件应对主体往往聚焦于事件造成的危害及问责，而相对忽视从突发事件中吸取教训并建立长效预防机制。甚至地方官员对其他地区发生的突发事件“事不关己，高高挂起”，对本地区发生的突发事件“以大化小，以小化无”。这种心态应予以转变，应急管理工作应吸取全国乃至全球的先进做法，将每一起重大、典型突发事件作为政府治理能力提升的路径。

基于以上考虑，本文从常规治理模式、运动式治理;内生型政策学习与外生型政策学习两组理论的分析对照与概括梳理出发，并结合近年来我国发生的重大突发事件，强调突发事件治理模式从应对型治理向发展型治理转型。发展型治理模式的核心思想是加强政府在预防、处置、恢复等应急管理环节中的政府学习，它意味着政府决策者主动积极吸取以往突发事件教训，从预防问题的角度出发，结合本地区发展实际，通过积极的政策学习来减少或避免突发事件的发生;同时也能够学习借鉴其他地区处理突发事件的先进经验，以更好的处理解决突发事件。

二、理论基础与文献综述

（一）常规治理与运动式治理

常规治理与运动式治理作为两种相对应的治理模式，前者主要依靠官僚体制进行治理，建筑在分工明确、各司其职的组织结构之上;后者则以政治动员来打断、叫停常规治理，通过自上而下的各类运动方式调动资源和注意力来追求某一目标或完成某一特定任务。同时，这两种治理模式既相互矛盾，又相互依赖，并在一定条件下相互转化。[7]那么，常规治理为什么会转化为运动式治理？运动式治理又如何复归常规治理？从第一个问题出发，突发事件既是常规治理模式失败的重要表现形式，也是运动式治理开启的重要动因。一方面，突发事件发生，一定程度上源于常规治理模式的失败。因为重特大突发事件的发生往往伴随着由于官僚主义、形式主义、懒政不作为等因素存在而造成的监管漏洞及政策执行失败;另一方面，突发事件的发生也为运动式治理的开启提供了动因，因为运动式治理常常发生在组织环境突变、某一重大事件暴露出官僚体制常规机制的严重弊病的情形下。[7]从第二个问题出发，由于运动式治理模式的“非常态化”[8]、“非制度化”[8]和“兴奋剂”式效应特征[4]，使得运动式治理模式并不能替代常规治理模式，且中国行政管理主要还是依靠常规治理模式，因而通过突发事件后的政策学习与扩散，完善常规治理模式漏洞、寓运动式治理于常规治理模式中具有重要意义。

（二）内生型政策学习与外生型政策学习

豪利特等学者将政策学习分为内生型政策学习和外生型政策学习两种类型。内生学习又可称为“吸取—教训”型的政策学习，是决策者根据以往政策表现，主动总结经验教训，从而促进政策向好转变，强调政策学习是一种由政策制定者发起的、有意识的、主动的学习。与内生学习相对应的则是外生学习，又称“社会学习”型的政策学习，是决策者根据外部环境的变化而改变政策，它源于政策外部影响，是一种无意识的、被动的、非自主性的学习。[10]突发事件发生后，出于保障人民群众生命财产安全、挽回政府形象等目的，突发事件所涉议题迅速进入领导视线，其重要性、严重性程度也日益上升，基于外生学习的突发事件应对型治理模式应运而生。应对型治理模式具有典型的“事后性”，它是基于外部环境剧烈变化所引起的政府“被动回应”。发展型治理模式则依托于内生学习，强调决策者的“主动作为”，也是一种“事前行为”，其基本出发点是从已有突发事件中主动学习经验教训，通过有意识的预防及学习减少突发事件的发生频率及突发事件造成的损失，从而提升政府的治理能力和水平。

三、案例分析与文章框架

（一）突发事件发生一定程度上是常规治理模式失败的结果与表现

习近平总书记强调，重特大突发事件，不论是自然灾害还是责任事故，其中都不同程度存在主体责任不落实、隐患排查治理不彻底、法规标准不健全、安全监管执法不严格、监管体制机制不完善、安全基础薄弱、应急救援能力不强等问题。[11]2020年3月7日，泉州欣佳酒店发生坍塌事故，29人不幸遇难。表面上看，这是一起由企业经营者片面追求经济利益、漠视人民生命财产安全、违法违规建筑而造成的安全生产事故;实际上，却是由于官僚主义、形式主义、懒政不作为等因素存在而引发的政策执行失败，主要体现为：第一，政府监管执法不负责任。规划、住建、城管、公安等部门在欣佳酒店新建、改建、装修、加固等过程中，对安全风险隐患排查不认真、不扎实，甚至走形式、走过场。第二，官僚主义、形式主义作风严重。消防机构未发现欣佳酒店申报材料中相关证件伪造、缺失、失效等问题，竣工验收消防备案把关不严。第三，依法行政意识淡薄。鲤城区以不印发文件、不公开发布的形式，违规出台并实施“特殊情况建房”政策，使得欣佳酒店这一未经安全审查、不符合安全条件的建筑披上了“符合政策”的外衣并长期存在。第四，疫情防控管理不到位。未经全面调研、安全排查就将欣佳酒店作为外来人员集中防疫隔离点;隔离点也未严格实行封闭管理，在事故发生前三天，仍组织工人到酒店进行焊接加固作业。从国务院事故调查组《欣佳酒店坍塌事故调查报告》可以看出，欣佳酒店坍塌事故的发生是地方政府常规治理模式失败的具体表现。

（二）突发事件往往是运动式治理开启的重要动因

官僚体制基础上的常规型治理机制时常力不从心，表现出组织失控和失败;而运动型治理机制正是针对常规型治理机制失败而产生的（暂时）替代机制或纠正机制。[7]2021年6月，柘城县一武术馆发生火灾，造成18人死亡。事故发生后，中共商丘市委教育工作委员会《关于暂时关停全市校外培训机构的通知》（商教工委[2021]36号）指出“全市校外培训机构进行暂时关停封存，同时开展排查整治活动”。随后，安阳、洛阳、濮阳、信阳、平顶山、新乡、驻马店、周口等市县也发出紧急通知，将暂时关停所有校外培训机构。“一刀切”式关闭校外辅导机构有其合理性，但终究偏离了应急管理科学化、专业化。

（三）突发事件往往陷入“事件发生-应急管理-同类事件再次发生”的泥潭

据不完全统计，仅福建省近三年（2019-2021）就发生房屋倒塌事故十余起，造成人员伤亡百余人。缘何相似的突发事件频繁发生？第一，突发事件非人为可控制、突发性、偶然性和高度不确定性等特征，使得人们很难预测哪些地区、什么时候会发生突发事件;第二，由于缺乏有效的监督机制以及持续不断地强化和刺激，使得部分政府官员存在侥幸心理甚至不作为行为，对可能发生突发事件的行业或领域管理和监督不善;第三，企业或个人作为安全生产的主体，没有提供或维护安全生产的场所或环境。第四，对于突发事件，人们往往只看到事件造成的危害及灾难性后果，而忽视了对政府在应对危机过程中所产生学习能力和适应能力的提升。[12]王绍光认为以学习机制为核心基础的高适应性体制是“中国模式”的关键因素，[13]同样的，突发事件治理模式也应该着重于政府政策学习能力的提升，使政府在“吃一堑、长一智”中不断成长。

（四）突发事件中政策学习能力强的政府，能够更好防范及应对突发事件

广东省应急管理厅官网设有突发事件板块，详细记录着省内、国内、国际上发生的突发事件，一定程度上说明广东省政府能够主动关注全国乃至世界范围内的突发事件，并懂得从突发事件中吸取经验教训。2020年，广东省出现了自2005年以来的最强降水过程，但因灾死亡人数较2005年减少了82.6%，灾害损失降低了78.8%。[15]可以说，善于学习并建立长效预防机制的政府能够更好地应对灾害。与此形成对比，2021年郑州地铁5号线事故共造成14人不幸遇难。如果说一小时内郑州降雨量达201.9毫米的特大暴雨是天灾，那么由于缺乏预警机制、未及时作出停运决策、应急处理存在短板等因素而造成的人祸或许可以避免。如若河南省政府能够在暴雨灾害发生前，充分学习上海市、广东省等沿海城市“宁可十防九空，不可失防万一”的台风应对经验，充分做好风险预警及准备工作，损失或许会减少很多。

（五）应对型治理-动而不学;发展型治理-学而不动

“动而不学”指应对型治理重视突发事件发生后的动员而忽视突发事件发生前的预防与学习从而造成的“治标不治本”;“学而不动”指发展型治理模式强调事前的预防及学习，寓运动式治理于常规治理之中以达到“标本兼治”的目的。2021年6月河南拓城县一武术馆发生火灾，造成18人死亡。火灾发生时，河南省正紧锣密鼓的开展安全生产专项整治三年行动、“安全生产中原行”及“安全生产月”活动。惨痛的血泪教训说明：运动式治理下应对型突发事件治理模式“动而不学”，或许有助于突发事件的及时解决，却不能在常规治理模式中形成长效预防机制。长效预防机制来源于内生型政策学习下的突发事件发展型治理模式。比如台风“烟花”登录上海，上海市政府及人民严阵以待，在预防方面做出的大量准备工作，避免了更大事故的发生，保障了人民群众的生命和财产安全。

基于以上五个案例，得出本文分析框架如图1。

四、应对型治理与发展型治理：转型动因与对比分析

（一）突发事件治理模式转型的动因

1.核心要义：在应急管理全过程中提升政府学习能力

突发事件的特征决定了只有建立起有效的学习机制，才能够真正有效推进国家应急管理体系和能力现代化。[15]现有文献及实践往往将学习视为突发事件发生后的总结反思，作为应急管理中相对于预防、响应、恢复的独立环节，但实际上，学习不应该是独立的环节，而应该贯穿于应急管理全过程。一方面，地方政府应主动“取经”，在日常学习中吸取经验教训，以防止突发事件的产生;另一方面，也要加強突发事件应急响应能力，在突发事件应对过程中不断通过学习调整应对策略及能力。这对于破解突发事件应对型治理模式弊端、提升地方政府在突发事件情境下的治理水平及能力具有重要意义。

2.技术前提：信息技术的发展使得政府学习的地域边界逐渐消失

每一次社会变革都可归功于核心技术的研发与普及。在工业时代和电气化时代，由于地域、理念等因素制约，地方政府往往对其他地区发生的突发事件“置若罔闻”，却对本地区发生的突发事件“全力以赴”。但随着信息通讯技术的发展，地方政府间信息交流成本降低、交流频率及便捷性提升，突发事件的影响也必然由区域转向全国。此时，通过学习其他地区突发事件处理经验，提升本地区治理能力及水平成为可能。

3.思想基础：以人民为中心的发展思想助力发展型治理模式

人民至上、以人民为中心的发展思想要求不断改善人民生活，提升人民的幸福感、获得感与安全感。但各种难以预见的风险因素及日益复杂的外部环境又时刻威胁着人民群众的幸福与安全，这就要求各级党委和政府要深刻认识到全力防范化解重大安全风险、遏制重特大事故发生的极端重要性，并强调要始终绷紧安全生产和公共安全这根弦，绝不能只重发展不顾安全，更不能将其视作无关痛痒的事，搞形式主义、官僚主义。以人民事，无小事的责任与作为做好突发事件预防及处置工作，一方面减少甚至消除各类可防可控型突发事件的产生，另一方面积极学习典型经验教训，有应对突发事件的能力与高招。

4.制度保障：日益强化的问责压力助推地方政府主动作为与学习

在突发事件发生后，地方和基层官员采取推诿拖延、隐瞒数据信息等方式避责是普遍现象[16]。甚至为了逃避责任，一些地方政府领导往往不愿分管安全生产、民政救灾等突发事件频发工作。随着2018年4月《地方党政领导干部安全生产责任制规定》的出台及问责机制的不断健全与完善，确保安全生产成为党政主要领导不可推却的责任。在“失责必问、问责必严”的问责压力下，地方党政领导必须改变突发事件不担当、不作为的态度与行为，通过学习其他地区先进经验及教训，自觉主动担负起防范化解重大风险的使命与任务。2015年河南养老院特大火灾事故被免职的最高领导为鲁山县副县长;2021年柘城县火灾事故发生后，县委书记、县长、镇委书记、镇长均被火速免职，也体现了目前问责机制的严厉导向。

（二）应对型治理与发展型治理：对比分析

一个治理模式的提出，至少涉及治理方式、治理理念、治理程度、治理主体、治理客体、治理工具等问题，这几个方面分别回答谁治理、治理谁、通过什么治理及治理到何程度等问题。具体而言，突发事件应对型治理模式和发展型治理模式的联系与区别如下：

1.治理主体的转型：从政府主导到多元参与

在应对型治理模式下，突发事件多由政府管控，呈现“大包大揽”“单打独斗”的状态;[17]发展型治理则强调构建“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、协调联动”的应急管理工作格局。首先，要坚持“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”。这既有助于消除地方党政部门在风险治理中的责任推诿现象，又能够充分发挥党的集中统一领导优势和政府的监督管理职能。其次，企业作为生产经营活动的主体，要摒弃经济效益第一的观念，树立以人为本理念，强化安全经营观念，积极预防突发事件产生;另一方面企业也是突发事件发生后所需的各类装备、物资和服务的主要生产和提供者，应当具有社会责任心和公益心，积极向受灾地区和人民伸出援助之手。最后，人民群众既是突发事件的直接受害者，也是应急管理取得成效的重要后备力量。“一方有难，八方支援”，突发事件的发生，往往能够激发全国人民的热心和爱心，并在物资捐赠、志愿服务、汇聚力量等方面发挥着重要作用。

2.治理方式的转型：从运动式治理到常规治理

应对型治理模式的突出特征是以开展专项整治活动为导向的运动式治理，强调事件发生后自上而下的高度重视，积极回应;而发展型治理模式是依托于内生型政策学习的常规治理模式，具有“常态化”、“制度化”等特征，强调通过对突发事件中经验教训的学习，寓运动式治理于常规治理之中，并建立长效预防学习机制。薛澜教授亦认为需要改变过去传统的运动式应急管理，重视制度建设，进一步完善对应急管理的体制、机制和法制的顶层设计，从而真正实现应急管理的制度化、规范化、标准化和信息化。[3]而这种应急管理的制度化、规范化、标准化和信息化也必然离不来从全国乃至世界范围内的突发事件中吸取经验教训，只有地方政府政府学习能力的不断提升，才能真正带来应急管理治理体系及能力的提升和人民群众生命财产的安全。

3.治理客体的转型：“近似”却“不同”

应对型治理与发展型治理面临的治理客体都是各类突发事件，具体包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等。但应对型治理主要面临的是已经发生的突发事件;而发展型治理则还面临着潜在的社会风险，其治理重点在人为可避免的突发事件预防上，比如事故灾难、社会安全事故等。同时，应对型治理与发展型治理的治理对象还表现出以下特征：第一，从本地治理到本地治理与跨域治理并存。应对型治理下政府往往管好自己的一亩三分田就好，而发展型治理强调突发事件突破地域限制，促进应急管理的跨部门、跨地区合作。第二，从单一事件治理到综合性治理。应对型治理是对已发生突发事件的应对及处理，往往采用“一事一议”的原则;而发展型治理则强调对突发事件风险的预防及应对，往往是对各类突发事件的综合性治理。第三，从碎片化治理到整体性治理。应对型治理下政府管理部门责权划分不明确，部门协同度不高等问题普遍存在，突发事件发生后就急于避责;发展型治理强调应急管理的统一指挥、统一领导、共同负责，从而打破碎片化治理下不沟通、不协商、责任推诿等弊端。

4.治理工具的转型：从“命令型、激励型”到“沟通型、学习型”

治理工具又称政策工具或政府工具，是政府实现其职能的手段。应对型治理强调突发事件发生后政府的高度重视及迅速处理，往往采用成立专门领导小组、开展专项活动、政治高压、软性激励等手段对突发事件进行治理;发展型治理模式则强调突发事件发生前政府的积极主动干预以预防突发事件发生以及突发事件发生后政府的常规治理，主要采用沟通型、学习型的治理工具。首先，2018年应急管理部的成立为突发事件的应对处理提供了沟通交流的平台，使得统筹气象、卫健、公安、政法、交通运输等部门成为可能;其次，应急管理部门作为应对突发事件的主体部门，必须肩负起党和政府重托，与其他政府机构经常开展学习、交流、演练等活动以建立起常态化跨部门协同機制;最后，对突发事件的有效学习往往与学习意愿、学习理念、学习氛围等因素密切相关，随着府际政府间交流的日益密切、应急管理工作重要性的日益提升，突发事件的学习终将成为应急管理中重要的治理机制。

5.治理效能的转型：从“治标不治本”到“标本兼治”

在治理效能方面，应对型治理由于其运动式治理特征，往往来去匆忙，突发事件发生时有多么重视，突发事件发生后就有多么忽视;而发展型治理模式强调治理的长期性与标本兼治。主要体现在以下几个方面：第一，政府监管意愿及监管力度不断提升。在防范化解重大风险的政治高压下，政府往往能够自觉主动通过政策学习预防突发事件的发生。第二，企业安全生产自治程度上升。企业作为安全生产的直接责任主体，有责任与义务确保生产经验活动的安全，保障人民群众的生命财产安全。随着企业经营观念由经济利益优先转向以人为本，由放任自流转向加强内部监管，安全生产类突发事件发生频率日益降低。第三，各类非政府组织、民众等治理主体的参与意愿不断上升，对于可能发生突发事件的领域监管力度加强。

五、结论

突发事件发生后，地方政府往往倾向于采用应对型治理模式，通过政治动员、加强问责、整合资源、快速反应等方式对突发事件领域进行集中整治，但却容易忽视突发事件发生前的预防工作和突发事件发生后的经验总结与历史教训。只有建立起有效的学习机制，才能够真正推进国家应急管理体系和能力现代化。故而，文章强调建立依托于内生型政策学习、以政府学习能力为核心的突发事件发展型治理模式。突发事件治理模式从应对型治理转向发展型治理，蕴含着丰富的理论价值：治理主体从政府主导到多元参与、治理方式从运动式治理到常规治理、治理重心为可预防性突发事件、治理工具强调从命令型、激励型到学习型、沟通型等，同时对于保证人民群众生命财产安全、践行“以人为本”核心理念、提升政府治理能力和治理水平等具有重大实践意义。

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