我国集体土地征收增值收益分配研究进展

2022-05-23徐琬儿潘永强李长春

中国集体经济 2022年12期

徐琬儿潘永强李长春

摘要：快速城镇化进程对土地的需求不断增长，目前我国集体土地变成国有土地的唯一合法途径就是政府进行征地。在征地过程中如何合理分配土地增值收益是现阶段深化农村土地制度改革的重要内容，直接关系到广大农民的切身利益。文章着眼于土地增值的内涵及其来源，总结了土地增值收益的归属和相关利益主体，在此基础上分析了我国集体土地征收增值收益的现状及问题，并提出构建集体土地征收增值收益分配合理性的相关建议。

关键词：征地补偿;失地农民;土地增值收益;城镇化

“十三五”期间，我国城镇化率稳步提升。2019年，我国常住人口城镇化率首次超过60%。快速城镇化进程必然伴随着城镇人口对土地的需求大幅增加，在集体土地转用过程中，将会产生极大的增值收益。我国实行城乡二元土地制度，集体土地征收增值收益在地方政府、用地单位、村集体和农民等不同利益主体之间进行分配。然而，受到诸多因素的影响，土地增值收益往往分配不均，特别是失地农民无法合理分享到土地级差收益，导致因征地补偿而引起的群众上访事件层出不穷。党的十八大明确指出，要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》表示“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”“保障农民公平分享土地增值收益。”那么，如何保障失地农民的合法利益不受损，集体土地被征收后带来的增值收益应如何分配等问题亟须解决。

一、土地增值的内涵及其来源

（一）土地增值的内涵

土地增值，顾名思义就是土地价值或价格的增加。目前，关于土地价值问题的争论，理论界存在着不同观点，主要有土地无价值论、全价值论、商品价值论、效用价值论、使用价值论、二元价值论等，其中二元价值论获得最广泛的认可（王德起，2010;朱一中，王哲，2014）。马克思主义认为，土地价格包括土地资源价格和土地资本价格。土地增值的内涵则与土地构成有关，是现实中土地价格的增加（周诚，1994）。而地租的资本化形成土地价格，由利率下降和地租增加两种内在力量共同决定。此外，投资和管制则是土地价格上升的外在力量（陈伟，刘晓萍，2014）。

（二）土地增值的来源

从横向解析土地增值收益的来源。学术界比较认可的观点是：土地增值来源于投资性增值（宗地直接投资性增值和外部投资辐射性增值）、供求性增值（又称稀缺性增值）和用途性增值。其中，宗地直接投资性增值称作“人工增值”，其余都称作“自然增值”（周诚，1994）。前者是由具体投资活动引起范围相对明确的短期增值，而后者是由社会投资和经济发展溢出效应引起范围比较模糊的长期投资，两者之间无明确界限（陈伟，刘晓萍，2014）。还有学者认为，土地增值是由生产性和非生产性因素引起的，而且土地“自然增值”是由于政府投资、利率和政策等外力作用引起的（邓宏乾，2008）。更有学者指出，土地增值来源有狭义和广义之分，狭义上的土地增值是由于投资、供求和用途引起的，广义上的土地增值来源除前三者外，还包括不完全征地补偿和土地价格扭曲引起的土地增值（彭小霞，2014）。结合土地财政收入的分析，土地增值来源于土地用途管制导致的建设用地供给稀缺和土地的特定位置引起的级差地租（贺雪峰，2013）。

从纵向剖析土地增值收益的产生。学术界一般采用定量研究的方法，测量出土地增值收益产生于各个环节，分别是征地（拆迁）、出让和房地产开发环节（林瑞瑞，朱道林，2013），土地增值收益分别对应为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ（张远索，杜姗姗等，2015），并且经过测算，后一环节的土地增值大于前一环节（朱道林，2017）。从增值环节看，土地增值收益的构成分为三个部分：土地征收环节的征地补偿费、土地征收过程中政府获取的各种税费、以及土地供应环节获得的土地出让金（徐会苹，2015）。

除此以外，学术界还从土地发展权、地租形态、公平正义、社会共识等方面论述土地增值收益相关问题，视角多元，成果丰富。

二、土地增值收益分配归属

土地增值收益分配涉及土地增值收益的归属问题，在这一问题的讨论上，学术界形成了三种不同的观点，他们分别是“涨价归公”论、“涨价归私（农）”论和“公私兼顾”论。

（一）“涨价归公”论

许多学者认为土地增值收益的产生是由于城市扩张、财富增加，以及政府投入引起的，与劳动者投入的劳动和资本无关，因此主张土地增值收益应当归国家所有，以防止土地投机和土地食利者阶层的出现。典型代表就是英国经济学家约翰·穆勒、美国的亨利·乔治以及我国的孙中山先生。土地增值只与国家经济发展政策和成果有关，是全民族共同努力的结果，与农民劳动和资本投入无关，因此土地增值应该大部分用于全国人民事业的改善（贺雪峰，2013）。一些城市在征地中，城郊和城中村农民所获补偿巨大，而占总数90%以上偏远地区农民，因为受区位因素的影响，很难涉及土地征收，若盲目主张“涨价归私”就会加剧农民的两极分化，所以“涨价归公”目前是符合我国国情的（廖霞林，罗志鹏，2014）。但“涨价归公”论欠缺对农民财产权的考虑，我国一部分学者支持此观点。

（二）“涨价归私（农）”论

主张“涨价归私（农）”的學者们认为集体和农民拥有土地所有权、承包权和经营权等，相应地有着占有、使用和收益等权利，土地之于他们有着不可替代的生产功能和保障功能。一旦政府征收集体土地，农民将做出巨大让步，所以土地增值的部分应还利于农。考虑到保护失地农民的合理产权利益，政府出于公共利益而征收农民的土地，其成本不能只由农民来负担，因此政府需将被征农地的增值部分，在扣除必要管理费后返还给农民（蔡继明，2004）。政府对城市交通和建设等公共基础设施的投资而引起的土地增值，应归农民集体所有，而政府可以通过税收调节过高部分（周天勇，2006）。有学者认为土地“涨价归公”的经济学不正确，因为农民“放弃”了农地的使用权，“涨价归公”忽视了农地产权制度（周其仁，2017）。各学者认为集体和农民对土地有完整的用益物权，因此应给予失地农民完全补偿，不能将他们排除在分享土地增值收益之外。

（三）“公私兼顾”论

“公私兼顾”论主张土地增值的部分应优先对失地农民进行公平合理补偿，其余部分归中央政府所有，支援全国农村建设（周诚，2006）。李国祥说道，之前地方政府依赖“土地财政”攫取了大部分的土地增值收益，这种模式在道义和法理上都说不通。但将增值收益都给农民明显也不合理，因为地方政府在基础设施建设上也投入了巨大资金，所以要兼顾各方的利益，对农民进行合理补偿。还有学者在马克思级差地租分配逻辑和价值主张的基础上，提出“公农兼顾、按阶划分、按比分配”的思路框架（金栋昌，王宏波，2016）。

随着我国经济社会的持续发展，学者们都注意到在征地中不能造成收益分配比例失调，尤其是不能损害失地农民的合法权益。现阶段要让集体和农民分享土地增值收益的一次分配和二次分配，前者对应集体经营性建设用地入市，后者要提高失地农民的征地补偿费（彭錞，2016）。目前，学者们还在继续探讨土地征收增值收益分配的合理比例和具体路径，探索适应我国农情发展的“好路子”。

三、我国集体土地征收增值收益分配现状及问题

在我国集体土地征收具体实践中，土地增值收益分配主体包括地方政府、用地单位、村集体和农民。从构成角度看，只有征地環节的征地补偿费归集体和农民所有，而供应环节的各种税费和土地出让金归政府所有（徐会苹，2015）。期间，用地单位通过土地开发赚取行业暴利，村集体可能会截留征地补偿费，使到达农民手里的土地补偿费少之又少。从省级和城市层面看，集体（农民）、政府和开发商取得土地增值收益的平均比例分别是3.70∶22.32∶73.98和4.21∶26.01∶69.78，三者差异悬殊（林瑞瑞，朱道林等，2013）。农民的征地补偿费占比不到10%，绝大部分级差收益都留在了地方政府和用地单位（廖霞林，罗志鹏，2014）。

（一）失地农民获得的征地补偿费偏低

多年来，我国《土地管理法》几经修订，征地补偿标准和范围饱受学界所诟病，现行法律对土地征收增值收益的部分也没有做出具体的制度性安排。根据我国《土地管理法》相关规定，农民的征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，对失地农民的征地补偿费偏低，包括被征土地本身的损失，地上建筑物和青苗的损失，易地搬迁安置的损失，有的地方会为失地农民购买社会保险，分出留用地由农户自行安排建房和用作其他用途，少部分地区会采取土地入股的方式。但在执行过程中往往采取单一的货币补偿方式，大多数都是一次性给付，缺少相应的配套措施。短期内可以使农民的生活变得更好，但从长期来看，失地农民失去了对土地的各项权利，被排除在分享土地增值收益之外，损害了农民的土地发展权。2019年新修订的《土地管理法》取消了持续多年的“产值倍数法”，制定了“区片综合地价”的补偿标准，但其本质仍是一种政府定价，而非“市场价”（方涧，2020）。近年来，由于征地导致的利益冲突和纠纷频繁发生，特别是在补偿安置方面，给予原土地使用者的不完全补偿偏低，损害失地农民的可持续生计。

（二）地方政府获得大部分土地增值收益

现行法律规定，政府出于公共利益的需要，可以对集体土地进行征收或征用并给予补偿。新《土地管理法》界定公共利益的具体范围较小，往往给地方政府带来“越界”的可趁之机。多地政府片面追求GDP的增长速度以及城市建设所需资金，忽略合理规划和产业结构调整。当前我国城市化进程加快，大量农村集体土地被政府低价征收，在出让土地时却通过“招拍挂”公开竞价的方式高价出让被征农地，从中获取巨大收益，而失地农民取得的征地补偿微不足道，在征地中往往处于弱势地位。政府多年垄断土地一级市场，将农民排除在决策参与和土地增值收益分配之外，“土地财政”成为地方财政的重要部分。用于农业农村建设的资金主要由地方政府集中安排使用，各个市、县政府有很大的自主权。而且土地出让收益是土地出让收入减去征地（拆迁）补偿费、土地开发支出等成本后的收益。现阶段，土地出让成本的标准很难统一规定，一些地方容易做大成本性支出缩减土地出让收益，变相减免土地出让收入，如将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目的建设成本纳入成本核算范围。在整个过程中缺乏有效监管机制，容易造成资源和资金的浪费，滋生腐败。

（三）农村集体经济组织截留征地补偿费

许多学者从法学的角度对土地增值收益分配进行研究时，提到现行法律没有明确限制“农民集体”的内涵。根据《宪法》，农村集体经济组织是集体土地所有权的代表，而农民只拥有农村集体土地的承包权和经营权。有学者提到，作为村集体的成员，农民在享有集体土地所有权的同时，又不能单独行使该项权利。在具体实践中，农村集体经济组织拥有分配征地补偿费的权利，他们可能会和村干部一起以各种借口截留农民的征地补偿费，谋取私利现象时有发生。况且现实里征地补偿费先经乡（镇）政府、再经村民委员会，这样层层分配，最后到农民手里少之又少，土地增值收益分配的公平性很难得到保证，导致农民的合法权益受到损害。

（四）用地单位通过土地开发赚取行业暴利

在我国很多地方，房地产开发行为往往是由用地单位在利益的驱使下主动完成。有学者指出，征地补偿费甚至不是来自地方政府，而是直接来自用地单位，他们可以通过压低补偿费而使自己的利益最大化。一些地方政府为了完成招商引资的目标，从而通过政绩考核，采用优惠政策与用地单位特别是房地产开发商进行协议，低价出让土地使用权，让本该为土地出让金的一部分增值收益就成了开发商的利润。城镇化建设使土地长期处于升值期，用地单位取得土地使用权后，有可能会选择性开发，甚至通过延缓和分期开发等策略将土地置于待价而沽，“炒地”现象严重，导致“房地产热”居高不下。当前，我国的征地制度还没有涉及对土地利用过程做出相关监管规定。在征地实践中，政府强制征地、用地单位违规操作等行为屡禁不止。

四、构建集体土地征收增值收益合理分配的建议

（一）合理提高征地补偿费，多渠道完善失地农民的社会保障制度

2019年新修订的《土地管理法》规定了土地补偿费和安置补助费由区片综合地价确定，取消了各市县征地的统一年产值标准的原则，还单列了被征地农民的养老等社会保障问题。此次修法有一定的合理性，可以作为征地补偿的基准定价以供参考，在一定程度上提高了失地农民的征地补偿费，限制了政府压低土地出让成本性支出和强制征收土地的行政行为，但没有从根本上扭转征地补偿标准不合理的状况。许多学者指出，在保护耕地的前提下，政府征地行为应按照市场价原则给予失地农民公平合理的补偿，尊重和保护失地农民的土地发展权，总体原则是使失地农民现有生活水平不降低、合法财产权益不受损、长远生计有保障。集体土地被征收后，势必会影响到失地农民及其后代的长远生计。地方政府要因地制宜地采取货币补偿、搬迁安置、产权置换、就业培训、土地使用权入股等多元化的补偿方式，完善对失地农民的配套补偿措施，为失地农民建立完善的养老、医疗等社会保障体系。

（二）限制政府公权力，保护农民合法权益

要严格界定“公共利益”的范围，缩小征地范围，限制政府过大的权力。在国外具体采用了两种方案界定“公共利益”的范围，一是欧美体系惯用的判例法，该方案判定公共利益的范围会从以往的判例中寻找合理解释;二是大陆体系采用的列举法，将公共利益的范围一一列举出来。我国新修订的《土地管理法》也用列举法对公共利益的范围进行了严格限定，是一个重大的进步。但是为了限制政府公权力过大，也可以列出负面清单，严格保护耕地。但是有学者指出，目前对征地目的、征地用途合法性的审批机制，以及审批的具体内容还没有建立。因此，要积极探索建立公共利益的认定、审批机制，对集体土地征收的程序进行严格把关，保护农民合法权益。此外，还要引入利益沟通和谈判机制，使农民或集体能够参与征地的具体流程，保障农民的知情权和参与权。

（三）建立健全集体土地征收增值收益分配监管机制

健全的监管机制有利于集体土地征收增值收益合理公平分配。从已有的研究成果来看，建立健全长期有效可行的分配监管机制要从以下几个方面着手：一是完善相关法律。亟须完善与增值收益分配相关的法律规范，在征地前后就对增值收益分配的具体方案拟定、详细流程审批、真实民意反馈等进行严格监管，明確相关人员的权利、责任和义务。二是应建立全国统一的土地出让收支信息平台。为避免政府在土地出让环节通过压低成本性支出来谋求增值收益，要探索建立全国统一的土地出让收支信息平台，严格把关成本核算范围，规范政府行为，将具体的土地出让收支明细暴露在阳光下。三是充分发挥网络媒体监管作用，加大对违法案件的举报和查处力度。广大人民群众要善于利用电话、网络等平台，及时、真实地对违法行为进行举报，维护自身合法权益。同时各方要借助互联网、微信等多种途径对集体土地征收增值收益分配情况进行实时报道，确保土地增值收益分配在法治轨道上有序运行。

（四）引入土地发展权，赋予集体和农民更大的土地开发权

土地发展权是土地所有权延伸和派生出来的一种权利，国外现行的土地发展权制度起源于英国，并在美国得到实践和发展。目前，土地发展权并没有得到我国立法者的普遍认可，还处于理论探索阶段，但不少学者在研究土地增值收益问题时通常会提到此概念，在各地具体实践中，形成了重庆“地票交易”模式和广东“珠海湿地”模式等，对保护农民土地权益、合理分配土地增值收益具有借鉴意义。2019年《土地管理法》的修订，确定了集体经营性建设用地入市流转的合法性。在符合土地规划和用途管制的前提下，集体土地可以不经征收直接入市交易，在赋予集体开发利用土地的同时，打破了政府对土地一级市场的垄断地位。我国建立土地发展权制度须具备制度前提、市场机制和权能配置的运行条件（吕军书，李天宇，2020），同时要充分考虑到中央与地方存在不同程度的财政博弈，健全地方税收体系是土地发展权设立的必要前提（陶源，2021）。

五、结语

土地是人类极其重要的生产资料，承载着经济、社会和生态等多种功能。我国城镇化的快速推进需要大量的建设用地，在征收集体土地的过程中，地方政府大规模压价征地，吸引制造业投资，然后通过限量、高价供应商住用地实现盈利的“土地财政”模式已经延续了多年，征地补偿模式给地方政府带来了巨大收益的同时，也损害了失地农民的切身利益，尤其是土地增值部分在不同利益主体之间分配，失地农民所占份额过低。长期以来，我国土地增值收益主要用之于城，极大地促进了我国城市化进程，使我国经济得到高速发展，阻止了土地食利者阶层的形成（贺雪峰，2013）。经济日报指出，按照不变价格计算，改革开放40多年来我国GDP上涨了33.5倍，平均每八年翻一番，地方政府的土地收入做出了重要贡献。不可否认的是，土地出让收益对农业农村发展的支持力度不够。韩俊表示，造成农业农村建设投入不足的一个重要原因，就是土地出让收入用于农业农村的比例偏低。我国主要矛盾已经转变，要稳定社会秩序、促进经济发展，农村是不可缺少的一环。因此，土地增值收益应该在国家、集体和个人之间进行合理分配，促进土地合理利用，让“取之于农”的土地增值收益真正实现“用之于农”。

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