大国教育发展运作战略的比较及对我国的启示

杨小微

(1.广西师范大学 教育学部，广西 桂林 541004；2.华东师范大学 基础教育改革与发展研究所，上海 200062)

根据法国著名战略大师安德烈·博弗尔(Ander Beaufre)创造的战略金字塔模型，战略可分为总体战略、全面战略、运作战略三个层面。“总体战略”在政府直接控制之下，位于“金字塔”顶端；在总体战略之下，每一领域均各有其“全面战略”，位于“金字塔”中部；在每一领域内又有特殊战略，这就来到“金字塔”底部，即第三层面的“运作战略”，对教育领域来说，则是指各级各类教育战略。三者指向同一目标，总体战略居高临下，由点而线，由线而面，通过全面战略，达到运作战略，构成完整的“战略体”[1]。在我国，总体战略指的是国家层面规划全社会发展的战略部署，其中有关于教育在全局发展规划中的定位，如党的十九大为教育所确立的“优先发展”并服务全局的战略定位；全面战略指的是教育领域在不同时期(如我国的“十三五”“十四五”“中长期”乃至更长时间段)的重要战略规划;运作战略指的是各级各类教育领域中的专项运作计划。本文重点对世界主要大国教育发展运作战略进行概述与评论，从我国教育高质量发展的愿景出发，探讨其对我国各级各类教育发展战略的启示及我国未来教育发展运作战略的路径取向。

一、 世界主要大国教育发展运作战略概述

各级各类教育是一个国家或地区教育发展全面战略的具体领域，现从纵横两个维度概述主要大国在不同学段和不同类型教育上运作战略的概貌。

(一) 从公平、质量到创新、卓越的各级教育发展战略

从学前教育的重公平，到中小学教育的重质量，再到高等教育的为创新走向卓越，是世界主要大国教育战略在时间维度上呈现出的一个基本轨迹。

1.学前教育：追求普惠而有质量的公平

学前教育作为国民教育的启蒙阶段，对儿童、家庭、社会均有重大意义。联合国教科文组织于2015年制订了《教育2030行动框架》，其中对幼儿教育的发展提出了一系列指示性策略，包括建立政策保障，特别是关注最贫困和最弱势的儿童；建立资源保障，确保幼儿早期保育与教育在实施过程中资源充足；关注教师专业化建设以及实施幼儿教育政策及项目评估；建立全纳教育机制，重视公平问题，消除男女童因性别差异而遭受的不平等待遇[2]。

总体看来，一方面，各大国都很注重教育有一个公平的开端。如英国通过政府力量来确保教育起点公平，同时寄希望于通过学前教育改革，一定程度上缓解贫富分化与高失业率等社会问题，政府先后于1998年和2004年专门就学前教育方面出台了《全国儿童保育战略》和《儿童保育十年战略》两大战略行动计划。又如美国也较为关注公平与弱势群体问题，早在20世纪60年代就开始实施“开端计划”，政府作为主要出资方，为家庭条件贫困的幼儿提供免费的学前教育[3]。“佩里方案”的长期追踪研究等多项研究均表明，学前教育是投资最少、回报最高、关乎社会长远发展的公益性教育事业[4]。21世纪初颁布的《不让一个孩子掉队法案》推动各州进一步普及学前教育，并促使越来越多的州级政府开始为学前教育项目提供公共经费。

另一方面，各国也注重提出实在举措来提高学前教育的效率。为促进母亲获得更多就业机会，德国政府采取了诸多措施，如增强对学前教育的关注(立法与财政投入)、提供多元且高质量的社会托管服务、托管服务扩大年龄段(3-6调整为0-6岁)[5]。同时，幼儿园假期更少更短、在家自己带孩子同样有补助和讨论建立全国可行的统一质量要求[6]。

当然，追求公平与效率要以质量为前提。2011年，《力争上游——早期学习挑战》计划作为迄今美国最大的联邦学前教育投资计划，聚焦五大关键领域(早期学习与发展计划、学前教育对儿童发展的成效、州通用课程标准及分层质量评价与改进体系、教师队伍建设、监测改革进展与成效)、设定选择标准、排列优先等级促进学前教育在竞争中健康发展[6]。日本则关注的是“5个领域”，即健康、人际关系、环境、预言、表现，其中反复强调了“游戏”作为幼儿自发性的活动，具有促进幼儿身心协调发展与基础学习的重要作用[7]。

整体来看，有质量的学前教育能够促进幼儿认知与社会性的健康发展，进而为其今后的学习和就业奠定良好的开端。与此同时，为家庭提供合适的、支付得起的早期儿童教育和保育可以更好地支持父母(尤其是母亲)工作，尤其重视对弱势群体的补偿与关注。

2. 中小学教育：着力于有标准的质量和基于社会化的个性化发展

针对初等教育基础薄弱、精英取向的教育制度所暴露出的明显问题、来自贫困和富裕家庭的学生在学业成就上存在巨大差距等弊端，英国政府于2003年出台了一份初等教育专项战略规划《卓越与快乐：初等学校战略》。“水准重于结构”是新工党政府初等教育改革的观念基础。新工党上台之后先后推出《国家语文能力战略》《国家数学能力战略》等一系列有针对性的初等教育战略行动计划。政府对于初等教育的期许是提供丰富、有趣且具有启发性的小学课程，并以读写与算术为中心，让所有儿童能有足够的学习能力与兴趣去接受中学教育。2006年，公布《2020愿景：2020教与学评议小组报告》旨在通过教师教学方面的改革促进学生的学习成效提高，消弭学生之间学习成就差距，尤其强调通过个性化学习的实施，以增强学生的学习乐趣，提升学生的学习成就，以及促进教育机会均等。一方面强调通过强化政府力量，注重回归基础、重视质量的教育政策，引导教师开展卓越的教学，另一方面则积极运用市场力量，赋予学校、教师更多自主权，注重与地方教育当局、社区、家长等建立伙伴关系，并试图满足具有不同天赋学生的个性化教育需求，关注学生学习快乐度[8]。在中等教育阶段，“水准重于结构”同样是其观念基础，“共同化的水准”和“多样化的结构”成为了20世纪90年代以后英国基础教育改革政策的两大原则[9]。

德国的基础教育具有多样化、选拔性、双元制、学术水平较高等突出特点。近年来，德国在其多样化发展的基础上开始逐渐重视标准化设置。由于各州文化传统不同，因此其标准制定和实施存在差别[10]。所以教育政策制定者面临两个艰难挑战：一是维持基础学校的共同课程标准，二是为每一个接受教育的儿童提供均等学习条件。进入21世纪以来，德国的中等教育体制进入了一个相对密集的改革时期，出台了一系列的改革举措：第一，中等教育体制由多轨制转向两轨制；第二，半日制学校教育转向全日制学校教育；第三，文科中学学制缩短(9年制转为8年)；第四，引入国家教育标准，由输入导向转为输出导向，即由教育管理转为教育监控[11]。

同样重视教育标准的还有澳大利亚，1999年的《阿德莱德宣言——21世纪学校教育的国家目标》将提升学生的学业标准、国家课程建设和学校教育公平三大发展主题作为国家教育的优先发展战略[12]。2008年在《墨尔本宣言》指导下，澳大利亚政府组建了国家课程委员会，负责开发全国性的从幼儿园到高中的课程，总体目标是促进教育的公平和优质；使学生均能成为成功的学习者，自信并有创造力的个体，主动和明智的公民[13]。作为优质的学业质量标准，其质量标准呈现出了关注学生核心素养的培养、强调学业标准与学生学业成就的一致性、注重学科整合等国际课程改革发展的共同趋势及课程模型的共同特点[14]。

3.高等教育：走向以创新和竞争力为标志的卓越

美国的高等教育走在世界的前列，拥有许多独到的先进经验，如秉持权力分散的教育管理体制，倡导终身学习和学会思考，坚持以教师和学生为中心的教学理念，有着严格的教学过程管理、科学的学生事务管理，实施以教学为中心的教师管理制度，注重全方位的创新创业教育等[15]。21世纪以来，在“创新引领世界”目标的引领下，美国在高等教育发展战略领域密集出台了十余部政策与法令[16]。这些政策与法令在内容与主题上都突出了科技创新与竞争力的主题，旨在通过继续保持美国高等教育创新传统与在科学研究与科技创新方面的优势来确保美国经济领先全球的竞争力[17]。

21世纪之前，《罗宾斯报告》作为英国高等教育转型的宣言书，预示着其从传统走向现代、从精英走向大众、单一走向多元、封闭走向开放[18]。《迪尔英报告》被普遍认为是自罗宾斯报告之后第一个全面回顾与反思英国高等教育并对未来发展作出战略构思的纲领性文件。2006年和2011年，英国高等教育质量保障局(QAA)先后发布了《2006—2011年战略规划》和《2011—2014年战略规划》，前者涉及捍卫标准、支持和提升质量、提供专家意见、合理管理、全球合作五个战略主题，后者提出实现高等教育固有的价值、保证学生的权利、保障高等教育中的公共利益、提高平等和多样的重要性四项承诺[19]。2017年，QAA发布了《2017—2020年战略规划》，该战略旨在打造世界一流的教育质量，以“协作、创新、专业知识、责任感和诚信”为核心价值观，给出支持多元化的英国高等教育协同监管体系的独立质量专家机构，提供有价值的服务、保证和推动质量提升，利用国际声誉和合作伙伴关系使英国高等教育受益三大目标[20]。

德国政府改革教育资源配置，从平等资助所有大学转向培养“灯塔”类型的精英高等教育机构，旨在提高大学学术科研能力、跨学科研究能力以及德国大学整体的竞争力与吸引力。2005年，“德国大学卓越战略”通过竞争与评选，最终确定其重点资助的大学与机构，包括研究院39个、卓越集群37个、未来构想大学9个。

(二) 产教融合和全纳平等的教育发展战略

1. 职业教育：能力导向、适当分流、普职融通

一个国家的竞争力和社会凝聚力在很大程度上取决于民众的教育水平及终身学习能力。职业教育具有双重功能，一方面，通过增强劳动者的竞争力促进经济发展；另一方面，通过提升职业能力和就业率促进社会和谐。

美国社会两大时代主题“制造业危机”和“产业革命”催生了《振兴美国先进制造业》战略计划的出台，该计划针对职业教育提出了鼓励公共与私营部门产学研合作、提升制造业公众形象与职业教育吸引力、培养合格的先进制造业技能型人才等一系列发展战略[21]。特朗普政府针对技能短缺、技能人才供给结构不均衡等问题，实施了技术工人技能补偿，重视新增职业和岗位人员的培训、大力发展学徒制、设立“劳动力发展周”并推动各州立法改革等[22]。纵观其发展，可以看出适应经济和社会需要，以立法促职业教育发展，逐渐形成较为完整的职业教育体系；注重普职融合，人文素质和科学素养的培养，做到科学人文素养与职业能力平衡发展[23]。

意大利为满足社会经济发展和青少年的新需求，提出了“国家战略框架2007—2013”和“意大利2020计划”，努力提升职业教育与培训的地位，促进普通教育与职业教育的流动，培养高技能人才[24]。在前者中，“人力资源”被认为是最重要的战略资源，试图通过教育、培训、就业系统以及终身学习的整合，有效地培养人力资源。“意大利2020计划”的重点是填补教育、培训以及工作之间的差距，通过重新启动学徒制，加强技术与职业教育，从而更好地保障学生顺利地从学校系统过渡到工作系统。

德国号称“职业教育之国”，特点是中央集权与地方分权相结合的办学体制，是世界教育发展的潮流；德国的分轨模式，从小做起，使学生从小就养成重视职业教育的习惯；中等职业学校实行产教结合；教育实践充分关注教育对象个体差异、个体的兴趣爱好和个性特征[25]。德国职业教育最大的特点是行动导向和以人为本，前者强调通过行动和为了行动学习，后者注重人的反思性、学习的过程性、交往性[26]。由此可以看出德国职业教育注重学生实践能力的培养、注重向学生传授方法和方法论、给学生以充分选择的机会。

整体来看，大国的职业教育主要特点是破除偏见，转变观念，根据社会需求和学生情况进行选择；崇尚实践与能力，而非片面追求学历文凭；政府宏观指导有力，形成了一个普职融通的教育体制；企业注重真才实学，自觉遵守政府职教法律法规，增加人才培训投入，使得职业教育有良好的基础和发展的后劲；学校注重与企业的密切配合，搭建“校企联合”办学平台，使培训更具针对性。

2.特殊教育：从隔离走向融合、从补偿走向开发

随着人类社会文明的进步，特殊教育已经成为世界各国教育事业改革与发展过程中最为关注的领域之一，其发展水平已成为衡量一个国家和地区综合实力、文明程度的标志，并在一定程度上反映了以人为本的时代精神[27]。

法国是实施特殊教育的先驱，最早建立聋哑学校、盲校、智力障碍儿童学校。其目标是最大限度发展儿童能力，使其尽可能多获得与运用知识，一方面注重开展丰富多彩的活动、特教师资培训、探索特殊儿童幼小衔接机制；另一方面，注意发挥家庭和社区在特殊儿童成长中的作用，采取一系列措施促进残障人士就业和发展残障儿童家庭教育，同时也提供特殊儿童家庭教育上门服务[28]。从多样性出发，德国构建了世界上最为分化的特殊学校系统之一，但随着融合运动在全球的开展，德国特殊教育系统日益受到批判，为克服隔离，后来进行了融合教育试点计划，使得父母有权选择学校，但由于历史影响，德国完善的特殊教育体系依旧是分层、选择和隔离同时存在，融合教育发展困难重重[29]。美国从19世纪初发展至今，特殊教育总体上经历了从救护到教育、从封闭到开放、从隔离到融合、从全纳到卓越四个阶段，其基本趋势是从隔离转向融合，从消极地局限于补偿特殊学生身心功能缺陷转向了积极地全面开发其发展潜能，重心逐渐从单纯保障特殊学生的受教育机会和环境转向了重点关注特殊学生的受教育过程和成效，战略发展目标为追求卓越发展、坚持公平与效率兼顾，充分体现了美国社会对人性的尊重、对学生差异的认同和对多元文化的欣赏[30]。

整体来看，在特殊教育领域，各国的发展呈现从隔离走向融合、从补偿走向开发的共性趋势，社会各界对于特殊教育愈发重视，且质量不断提升。

(三) 概括的评论

教育改革发展举措能被称之为“战略”，足见教育事业直接关系到国力强弱和国势兴衰。因而教育发展战略总是最敏感地反映国际竞争和国内矛盾的动态和走向。如20世纪五六十年代，美国为应对苏联卫星率先上天的“败局”而深刻反省，将教育的地位上升到国防的高度而出台《国防教育法》并启动“新数学”“新理科”“新外语”为标志的课程改革。本世纪初“911”事件带来的“恐袭危机应对期”期间，又先后通过了《不让一个孩子掉队法案》和《2002—2007战略规划》，成为新世纪以来美国调整教育战略的重要标志。随着人工智能时代的来临，奥巴马和特朗普政府又先后颁布了《国家人工智能研究与发展战略规划》和《美国机器智能国家战略规划》，针对教育领域，教育目标从强调对教育公平转为更加关注教育卓越，领导力由政府监管转为协同合作，负责任发展(1)负责任发展，即对技术负责任。如何负责任地研发、使用人工智能技术，使每一位学生都能从技术的创新中受益，涉及隐私和安全问题。的理念由研发的公正转向使用的公正[31]。

以卓越的教育培育卓越的创新人才，越来越成为大国举办高等教育的共识，然而，创新人才培养非一日之功，需要扎实的基础教育为其奠定坚实宽厚的基础，因而，从学前到中小学教育对公平和质量的重视也将顺理成章。从教育的类型来看，普通教育的重要性自不待言，职业教育与就业市场连接最为紧密，且在“生涯发展”和“终身学习”理念引导下愈发受到重视，职业教育的育人方式也日益进化，其能力导向、适当分流、普职融通、指向终身学习等路径和举措也将这些理念转化为现实。作为公平教育的触角延伸，特殊教育领域的发展理念和实践路径也越来越清晰，即从与普教隔离到普特融合，再到当下的全纳、潜能开发与卓越取向。

二、大国教育发展运作战略的共性与个性

世界主要大国在各级各类教育上的战略运作，既有共同关注的主题，也有处于历史传统和现实境遇的各自独特之处。

(一) 各国共同关注的战略主题

同处一个“地球村”，加上相互的开放与交流，各国都会在一些共同关注的主题上异曲同工。

1.公平与质量兼顾

公平是教育发展的重要议题，公平政策影响着教育公平程度，同时质量也是各国教育的诉求。在兼顾二者的探索中，补偿性政策往往是国家促进教育公平的首选政策，例如，美国作为联邦制国家，自《初等与中等教育法》颁布以来，十分重视补偿性教育政策的制订与落实，解决了基础教育实践中存在的诸多问题，大大提高了教育公平的程度[32]。在重视公平的同时，美国同样重视教育质量发展，自20世纪80年代以来，美国在基础教育的纵深改革和发展进程中，相继出台了一系列重要的政策文件，如《国家处在危机之中：教育改革势在必行》《不让一个孩子掉队法案》等。尽管不同阶段的改革方案和改革举措有所不同，但总体上具有提升教育质量的统一性和连续性[33]。德国亦是如此，为解决“双轨制”带来的不公平问题，德国通过学位制度改革、开发《德国资格框架》等方式开拓出“第三条路”进而促进普职融通，达到教育公平。2004年，德国成立文教部长联席会并组建了国家教育质量研究所，旨在研究制定教育质量指标体系，推动各州学科考试的标准化，进而促进各州教育均衡[34]。芬兰作为教育较为成功的国家，在促进公平与质量方面，主要得益于其面向全体学生的三级支持体系(一般支持、强化支持、特殊支持)，每个学生都可以根据需求的变化选择最适合自己的支持级别，进而获得有质量的公平教育[35]。此外，美国、英国、德国、韩国、澳大利亚等国也相继制定了全国性教育标准，“公平和卓越”成为共同的追求[36]。尽管二者之间不可避免地存在着此起彼伏的现象和难以周全兼顾的问题，但能够看出各国均会采用政策协调的方式促使二者共同发展。

2.标准化与个性化共存

教育标准的制定和实施有助于衡量国家和地区的教育发展水平，引导学校达成预期目标并进行学校之间的横向比较，同时也为教师的教育工作提供一个学生发展水平方面的基本参照系，使学生知晓学习的基本要求和学习内容的广度和深度。而教育的个性化则是强调因人而异，有针对性地进行教育，致力于寻求最适合学习者身心发展规律和兴趣，从而培养人的创造性、思辨性的教育，最终目的是培养身心全面和谐发展的人，“个性化”学习是当代国际教育思想改革的重要标志之一[37]。纵观各国教育战略，能够看出标准化与个性化的重视程度处于钟摆状态，但二者也一直处于共存状态。21世纪初，新自由主义依旧是教育改革主流，市场导向在教育领域具体体现为学校系统间的比较与竞争以实现卓越，然而实践证明此举无法同时兼顾公平与卓越。至于一向重视多元化和个性化的西方国家，早在19世纪60年代，英国就开始关注教育标准的制定，20世纪80年代以来，英国和美国在教育标准制定方面加快了改革的步伐，关注质量和效益的提高，强调考试和评价的导向作用，出台了一系列的政策措施，德国也不甘落后，积极进行着教育标准制定和实施工作[38]。同时，个性化也并未被摒弃，如英国 2007 年发布了以“个性化学习”为核心理念的课程改革报告，强调科技创新与个性化教学结合起来；加拿大基于其多元的文化背景于2011年发布《教育计划》，力图在标准化的基础上创建个性化的学习模式，其中既包括提升质量，也包括建立高标准成就要求，最终达到公平与卓越的目标[39]。概言之，过于强调教育的标准化，容易导致单一和僵化；过于强调教育的个性化，又容易各自为阵、失去必要的底线。二者之间一直存在矛盾但又不可或缺，需要从中找到最佳的平衡点。

3.教育信息化与教育国际化并重

教育信息化是一项战略性、前瞻性、专业性极强的工作，不仅在高等教育领域，也在基础教育领域受到各个国家的广泛重视；同样，经济全球化的到来加速教育国际化的改革，成为提高国家竞争力、促进国际关系、扩大文化影响力的重要国家战略[40]。随着全球化与信息化的到来，各国对教育信息化和国际化的重视已是不争的事实，且二者可以相互促进发展，信息化技术助推国际化的进程，反过来，国际化获得的资源使得教育信息化获得进一步发展。

美国强调科技立国，历来重视运用信息技术来促进教育的改革与发展。从20世纪80年代开始，重点集中在运用信息技术促进教师能力培训，因此启动了一系列教师培训政策和行动计划。20世纪90年代以来，美国政府和社会各界提出了一系列加速教育信息化发展的计划、措施和建议，进而形成了以构建世界课堂为目标的基础教育信息化发展新战略。1996—2016年，美国联邦教育部连续五次发布《国家教育技术计划》，连续发布的NETP文件涉及到基础教育的基础设施、混合与在线教育、信息化教学应用、教师信息技术能力培训等方面的前瞻性引领，也正是因此，美国成为世界上基础教育信息化程度最高的国家之一[41]。2018年，时任总统特朗普签署了《国家量子倡议法》，使质量管理信息系统(QIS)研发投资和协调大大加快。2019 年，《加速美国在人工智能领域的领导地位》启动美国在人工智能领域推进的国家战略[42]。与此同时，对于全球化的重视程度亦毫不逊色，早在20世纪50年代，已经开始强调培养具有“全球意识”的公民[43]。2004年，美国发表国际教育白皮书《全球化时代公民素养的准备》，指出中小学开展国际教育旨在强化经济意识，整合国际社会与民族文化并维护国家安全[44]。《美国联邦教育部战略规划(2018—2022)》开篇即提到，要帮助学生人人成功且强化其全球胜任力[45]。

日本也是信息化水平很高的国家,他们更为重视青少年的信息能力培养，因此他们在各个学段都设置了信息相关课程[46]。在全球意识方面，日本也较早将教育国际化作为其改革方针，如将“世界中的日本人”作为21世纪的教育目标[47]。

英国亦是如此，自20世纪80年代起，信息与通讯技术(ICT，Information and Communication Technology)成为专门的课程，并在英国中小学教学中得到普及和日益重视[48]。之后，先后发布了《关于孩子和学习者的五年战略规划》《利用技术：改变学习及儿童服务》《利用技术：新一代学习(2008—2014年)》《教育部2015—2020战略规划：世界级教育与保健》等一系列教育信息战略[49-51]。其共性在于积极发动学校、家庭、社区等各个环节的力量，促进其参与到教育中来。此外，英国自21世纪初的教育国际化改革明确要培养儿童在全球社会背景下生活和在全球经济环境下工作的能力，不仅一如既往重视高等教育国际化，在基础教育领域也采取了一系列措施，如英国政府鼓励每一所中小学与海外学校建立校际联系，建立连接教室[52]，此外还包括提升教师外语水平、建立交流平台、提供资金支持等一系列举措。

(二) 各国战略重心上的差异举隅

1. 基础学力提升战略

日本的基础学力提升战略以巩固与丰富为特色[53]。从外部来看，日本将基础教育改革作为社会发展战略的组成部分，教育改革与社会政策相辅相成；从教育内部出发，保障基础教育改革政策系统内容的完整性和协调性。在日本历史上三次教育改革实践中，基础教育战略目标在不断升级，战略体系在不断完善。第一次教育改革实现了普及义务教育的战略目标。第二次教育改革在和平和民主主义原则的指导下，实现了教育指导理念的改造，确立了民主主义和个人主义的教育价值取向，实现了日本基础教育的方向性转变，而在战后经济高速发展时期，基础教育改革又以能力主义为指导，以实现经济的快速增长为最终目标。第三次教育改革是新自由主义理念指导下，日本培养适应21世纪社会的新日本人和提高教育质量的教育宣言，是现代工业发达国家教育发展的一种具有创造性的尝试。“培养学生的生存能力”是20世纪90年代以来日本基础教育改革的基本指导思想。21世纪以来，基础教育改革提到了国家战略层面，基础教育改革的首要内容就是充实基础教育学力内容，提升生存能力[54]。

2.教育分流

众所周知，职业教育是德国“经济腾飞的翅膀”，而合理的教育分流保证了普教与职教的协调发展。在德国，儿童六岁进入小学学习，接受完必需的四年的小学教育之后开始分流。分流的依据包括儿童接受能力、兴趣、爱好、才华、资质与学习成绩等方面的差异。在对待孩子方面，一是必须区别对待，提倡多样性，不倡导统一步调；二是他们把孩子们的心理、生理、兴趣、爱好、个性特征作为学习的基础，放在学习成绩之前；三是为孩子提供尽可能多的学习途径，让他们根据自己的心理、生理、兴趣、爱好、个性特征，以及学习成绩的具体情况去选择；四是学生分流时，要多方求证，综合考虑，认真对待。近些年来，职业学校在德国又有新的发展，分工更细，职业学校多样化是一大特色。同时，德国十分重视“通融性”，即二次分流，学生在小学四年级分流之后，如若发现自己学习情况不是十分适合，便可以根据个人情况申请调整学校类型，该做法避免了一次分流产生的偏差，同时能够让学生在实践中真正发现自己的兴趣点与擅长点所在。五六年级被称为促进和试验阶段，不同州虽然做法不同，但在六年级结束后，学生必须最终确定继续学习学校的类型。整体来看，在分流的过程，不仅对学生志愿十分重视，同时设置相应补救措施，且无论进入哪类中学，都可以进入到大学，也进一步促进了公平[55]。

20世纪的80年代初，新加坡从一个资源匮乏的小国成为举世公认的亚洲一条“小龙”，经济的快速发展创造了“亚洲奇迹”。其成功的原因之一，当属新加坡的教育改革中推行的小学初中“三次分流制”，分流使得其基础教育由淘汰机制转为分流机制，同时大力发展各种职业教育，促进教育的多样性发展，同时也重视人的多元的发展。1995年新加坡把“三次分流”的教育方式作为国家教育制度确定了下来，学生到小学四年级末进行“语言分流”，六年级实行“课程分流”，初中学习结束后进行“第三次分流”，为升入不同的大学、学院或就业做准备[56]。

上述德国初等教育的二次分流制和新加坡比较灵活的小学初中教育三次分流制，在教育供给和社会需求之间的协调匹配、充分利用国家教育资源、因材施教人尽其才，对我国变革基础教育提供了很好的借鉴[57]。

3.特别支援教育

日本的特别支援教育是在全纳教育理念的影响下，为实现所有人和谐共生的社会，促进所有儿童共同发展而实行的教育制度改革。其基本理念是站在支援残疾幼儿/学生自立和参加社会的主体努力的立场上，把握每个幼儿/学生的教育需求，提高其拥有的能力，改善或克服生活和学习上的困难，进行适当的指导和必要的支援。

20世纪末，全纳教育理念成为国际社会的共识，可以有效促进教育公平[58]。其理念在日本也得到广泛传播，2001年，日本成立了全纳教育研究机构，即“推进特别支援教育调查研究协力者会”，在2003年的报告书中提出了“特别支援教育”的理念，强调特别支援的对象不仅包括传统意义上的特殊儿童，还包括具有个别或特殊需求的儿童。随后，2004年，日本通过了《残疾人基本法》修正，2005年日本公布了“关于推进特别支援教育的制度模式”的咨询报告 ，2006年通过了《学校教育法》修订案，2007年《教育基本法》修订案正式实施，一系列政策法案的出台，都在不断转变人们对于“特殊教育”的认识以及促进其进一步的发展。其转变包括要从以往的“特殊教育”转变为适应每个人的需求并给予恰当指导及必要支援的特别支援教育，即无论是否有残疾，学校都应该保障在校的幼儿、儿童与学生拥有自立向上意识并为其提供提高学习能力的环境；由原来的“其他身心残疾者, 适合在特殊班级中进行教育的”转变为“其他教育上需要特别支援的儿童、学生及幼儿”。能够看出特别支援教育不只是停留在对残疾儿童进行教育, 而是作为共生社会的基础, 无论有无残疾, 要使所有个体都能够充分发挥其作用, 在尊重其主体性的前提下, 给予适当的指导, 探讨如何使他们能够随着年龄的增长而得到发展的一种活动。同时，为促进特殊教育支援有效推进，日本出台了一系列基本政策保障，包括保障残疾儿童就学机会的法律制度 、 特别支援教育实践、研究事业的发展与促进制度、校内支援体制的确立及特别支援教育支援员配置的制度化、交流与共同学习制度的确立等[59]。

“特别支援教育”从积极的意义出发，把残疾儿童作为“一个完整的人”，将其和其他儿童放置于同一位置，从个性化的需求出发，考虑每个人的“特殊支援”需求，保障了残障儿童的受教育权利，而且能够让人们充分认识到不管身体情况如何，都能够积极参与社会活动，享受公平的公共教育服务。其更具人性化与适切性，且真正促进了特殊儿童接受教育过程中的形式融合转向实质融合。

(三) 大国教育运作战略定位分析

以史为镜，及时矫正教育不足。在学前教育领域，英国“儿童保育十年战略”是政府继1998年“全国儿童保育战略”之后的又一战略发展规划，制定的基础是对1998年以来所取得的学前教育改革成就与当下面临的重要挑战的判断。此外，在中等教育领域，英国基于过往制度设计中存在的“14—16岁教育”与“16—19岁教育”被人为地分割成两块不同的“蛋糕”、升学取向的学术教育(普通教育)与就业取向的职业教育两者地位不对等且兼容性不强两大缺陷，进行改革并取得了不错的成效。日本政府在检讨强调效率与统一的功利性教育战略给教育的后续发展带来了深远的消极影响基础上，进行了及时的修正使得其教育立于国际前列。

立足本国特色，积极吸取他国经验。在当下全球化发展背景下，国际间的影响不容小觑，大国教育发展也充分体现了“立于本身，博采众长”。例如德国和澳大利亚均在参加PISA测试的过程不断调整其教育战略以促进学生能力的提升。德国于2002年制定了一个宏伟的目标，即制定和实施德国教育标准。21世纪以来澳大利亚政府在基础教育方面进行了一系列改革，如实行全国统一的教师标准，制定统一课程大纲，提高教师质量，改革拨款政策，在改革思路上体现了从“追求质量”向“强调公平，追求卓越”的转变。此外，德国虽然吸取了“教育标准”的益处，但并没有放弃本国教育多样化的特色，而澳大利亚在追求公平的基础上也将质量提升到了卓越的高度。德国进入新世纪以来教育改革政策彰显了国际间相互影响作用之大，正确看待发达国家的教育发展模式，吸取借鉴其经验成为大势所趋，但也不能一味模仿，需要考虑本国传统与文化，应在继承与批判传统的基础上积极吸收他国经验。

立于当下，计划未来。教育战略本身就具有指导性和未来性，战略的制定也从当下的问题与挑战出发，指向教育的未来发展。例如《力争上游——早期学习挑战》计划源于奥巴马政府不满学前教育现状、践行改革的承诺，指向的是教育未来的发展。

三、 对我国教育高质量发展战略的启示

(一) 发挥制度优势，促进教育特色发展

习近平总书记指出：“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。”[60]《中国教育现代化2035》是党中央、国务院从制度层面对加速推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育进行顶层设计的智慧结晶[61]。正当我国困于教育过于统一及标准化的困境之中时，德国等大国却为了保证各地教育水平的均衡而想要确立一种全国统一的标准[62]。这表明，不同国家的教育发展面临不同的问题，学习借鉴不等于照搬，既要立足自己的实际，又要有充分的制度自信，并善于发挥制度优势。发挥制度优势可从如下方面着手。

首先，要有立法保障，有力的法律保障是贯彻执行战略意图的根基。完整的、衔接机制合理的教育体系是教育功能得以充分发挥的必要条件，而教育系统的构建与完善需要国家战略的引领。《中国教育现代化2035》特别提出要推进教育治理体系和治理能力现代化，对教育欠发达地区及暂时落后的教育层次和类型来说，尤其需要政策的倾斜和法律的保障。

其次，确保财政资源。西奥多·舒尔茨(Theodore W. Schultz)很早就提出，农村教育之所以会出现数量不足和质量低劣的状况，最根本的原因还是对农村学校的投资不足[63]。完善拨款机制十分重要，我国已经作出许多努力，进入新世纪以来，全国教育经费从 2 700 亿元增长到 2018年的46 135万亿元，增长了16.08倍；其中，国家财政性教育经费占总经费的80.18%，近20%的教育经费来自企业、社会和学习者个人。这既充分体现了政府的主体地位和主导作用，也体现了在解决公共教育发展经费方面的中国方案和中国智慧。

最后，挖掘中国特色资源，为教育和培养人才服务，例如传统文化、地域优势等等。2016 年，习近平总书记在庆祝中国共产党成立 95 周年大会上进一步明确提出“四个自信”理念，将“文化自信”纳入社会主义自信谱系，作为其重要组成部分，指出“文化自信，是更基础、更广泛、更深厚的自信。在五千多年文明发展中孕育的中华优秀传统文化，在党和人民伟大斗争中孕育的革命文化和社会主义先进文化，积淀着中华民族最深层的精神追求，代表着中华民族独特的精神标识”[64]。

(二)优化结构，促进各级各类教育和谐发展

充分发挥教育系统的实力，必须把统筹兼顾作为深入贯彻落实科学发展观的根本方法，以合理配置教育资源为枢纽，以全面优化教育结构为重点，统筹和促进各级各类教育内部结构协调发展，努力建设学习型社会[65]。

首先，要促进学前、初等、中等、高等各级教育关系的优化。教育全面协调可持续发展，需要优化教育结构，促进义务教育发展，加快普及高中阶段教育，提高高等教育质量。从教育经费投入来看，我国历来投入更倾斜于高等教育，对于基础教育支持力度相对不够大，其中学前教育最低，高中教育略高于初中。但近年来，我国已经在经费支出总量持续提高的基础上，对学段之间经费支出增速有所调整。根据《2020年全国教育经费执行情况统计快报》数据显示，2020年，各级教育经费都有所增长[66]，其中全国学前教育经费总投入为4 203亿元，比上年增长2.39%；义务教育经费总投入为24 295亿元，比上年增长6.55%；高中阶段教育经费总投入为8 428亿元，比上年增长9.14%；高等教育经费总投入为13 999亿元，比上年增长3.99%。近5年我国生均经费支出具体情况如表1、图1和图2(见下页)。

图1 全国各级教育生均教育经费支出情况统计图

图2 全国各级教育生均经费支出增长率统计图

从表1和图1、图2可以看出，现阶段义务教育已经获得了较大提高，经费明显提升；高等教育依旧受到重视，但增幅明显下降；高中教育虽然整体经费不高，但增幅较高；学前教育投入相对最低，且仅在2019年出现增速回升。基于此，我国在政策上对学前教育给予了关注与支持，现阶段我国将完全普及学前教育列为我国学前教育事业的近期战略发展目标，迅速建立起基本免费或低收费的国民学前教育体系是重中之重，同时，借鉴欧洲的经验，迅速扩大政府投入，尤其是要立刻着手为广大农村地区和贫困地区建立起一个基本免费或低收费的、以公办幼儿园为主力军的国民学前教育体系[67]。从已有研究和实践中能够看出，我国已在不断地调整和优化教育投入结构。但参照国外经验，还有进一步优化的空间，如加快普及高中阶段教育，同时促进高中阶段教育办学模式的多样化；在提升义务教育阶段经费投入的基础上促进其质量的提升等；建立起教育的纵向连接，充分体现各阶段教育的不可替代和不可缺失性[68]。

其次，要着力于普教、职教和特教等各类教育关系的优化。中国几千年来深受儒家传统的“重学轻术”“学而优则仕”等思想的影响，职业教育一直被认为是旁支教育，改变人们的观念，重新审视职业教育，改善职业教育及其学生的不利地位是重中之重。新时代之下，“工匠精神”“劳动教育”“劳模精神”等不断被提及于主流话语之中，职业教育也在不断受到重视，且相关政策频出，其发展环境已经在改变的道路上。同时，也可以借鉴德国基础教育阶段普通教育中的职业指导课程，帮助学生了解有关职业世界的基本信息，并结合自身具体情况初步确定自己的职业道路[69]。在特殊教育领域，现阶段要坚持“全纳教育”和“融合教育”理念，重视特殊儿童的真实需求，而不是只从“补偿”或“优待”的眼光看其特殊性；在专业人才方面，需要培养大批特殊教育领域的教师；在资格证方面，需要更为完善的专业认证体系。

最后，既要有整体促进各级各类教育协调发展的大思路，又要兼顾“扬长率先”和“补短赶超”的政策鼓励和倾斜，对于一个原本发展不够均衡的教育体系而言，尤其重要。我国的义务教育和高等教育相对来说发展得更好更优，需要好好总结、提炼并继续开创经验，产生辐射示范效应；而相对较弱的特殊教育、职业教育尤其是中等职业教育等，需要积极借鉴他国经验，通过制度、课程等等使之与普教贯通，发布合理的政策“补短”促其更快“赶超”。如此，可望各级各类教育各展其长、和谐发展。

(三)关注国际经验，引导教育均衡而又高质量地发展

教育均衡实质上是指在教育公平思想和教育平等原则的支配下,教育机构和受教育者在教育活动中有平等待遇的理想和确保其实际操作的教育政策和法律制度[70]。美国质量管理专家约瑟夫·朱兰(Joseph M. Juran)曾指出：“当20世纪被称为‘生产率的世纪’时，21世纪将以‘质量的世纪’而为后人所知。”[71]20世纪80年代以来，随着市场化机制的不断引入，各国政府纷纷进行教育体制的改革，不断提升教育的质量来满足大众对高质量教育的追求。

在这个方面，美国基础教育转移支付制度、自由的“择校制度”“补偿教育”等均在解决贫富分化和教育的不均衡发展问题[72-73]。日本重视加强相关教育法律法规的制定，以法律形式保障基础教育资源的合理配置、加大对老弱边穷地区基础教育的扶持力度，实施区域性非均衡战略、实行教师定期轮换制度，促进城乡基础教育人力资源均衡配置、提高教师地位以及老弱边穷地区的教师待遇、多管齐下，确保农村及偏远地区学生的受教育权、改变“城市取向”的课程内容，增加课程的实用性[74]。德国政府采取了教育扩张，开放文法中学、设立综合中学、颁布《联邦教育促进法》等措施，经过近半个世纪的努力，已经在很大程度上缓解了存在于城乡之间、不同宗教信仰者和性别之间的教育不均衡问题[75]。

整体来看，对于我国的启示在于：第一，在加大教育投入和实行全面免费基础教育的同时，要有针对性地扶助弱势群体，这是实现教育机会公平的关键；第二，科学合理地规划学校布局，保证学生可以就近入学；第三，均衡配置教育资源是实现教育均衡发展的前提，而建立分工明确而合理的教育管理制度及与此相匹配的教育成本分担机制又是保证教育资源得到均衡配置的前提；第四，由各级政府共同分担经费的义务教育财政体制；第五，实行自由选择学校的“择校制度”，教育领域引入市场机制；对处境不利群体进行“补偿”。

(四)注重技术赋能，迎接未来教育到来

时至今日，信息技术对社会生活和教育发展的影响越来越大。尤其是人工智能、大数据时代的到来，关于未来教育、未来学校、未来教学等领域的探讨也越来越多。从前文的探讨中也能够看到诸多大国对于信息技术运用于教育的重视，对我国而言，亦不例外。我们一方面要正视信息技术的力量，既不盲目追捧，失去教育本心，导致工具理性对价值理性的僭越；亦不可抱残守缺，视技术为“洪水猛兽”，将之拒之门外。反之，应该在充分研究未来学习本质与特征的基础上合理利用大数据、互联网和人工智能等先进技术，使其有效地赋能学校、赋能教育，并走向多元开放、虚实结合、个人定制化等未来教育形态，追求教育与技术的完美融合。

此外，关于信息技术在不同阶段教育中的使用差异较大。结合大国运作战略经验来看，信息技术的运用更多集中在高等教育、继续教育和职业教育领域，但在其他阶段，尤其是基础教育领域运用较为缺乏，除却不同类型教育的差异性与信息技术的契合度的原因之外，我国更应该重视其在不同领域的运用，积极吸取理论与实践经验，加深研究，使之能够真正为教育服务。

致谢：博士生张秋霞同学在文稿研讨和资料搜集整理等方面，为本文做出了重要贡献，在此特别致谢！