城市防灾减灾规划的理念比较与路径整合*

史 斌 刘弘涛

0 引言

面对新型冠状病毒（COVID-19）疫情的持续威胁，以及传统防灾规划“抵御灾害思维导向”[1]、“针对灾害类型确定”[2]的现实窘境，防灾减灾规划亟需进行多领域、多学科知识的融合探索，以为城市安全建设与防灾减灾规划提供更多的可能性。目前，防灾减灾规划与灾害应对理念的融合研究已取得一系列成果，主要集中在与韧性[3-4]、风险[5-6]、安全[7-8]等理念的交叉研究。研究内容注重单一理念框架的建立及策略应对，对不同理念指导下的防灾减灾规划之间的关联性、差异性尚未形成清晰认识。综合防灾减灾规划、韧性城市规划、城市安全规划等专项规划由不同部门牵头编制，致使防灾减灾内容重复有余而协调不足，如在防灾空间布局的基础上，需要再次分析空间的脆弱性以制定韧性策略；以灾害种类为导向的风险管理，难以满足城市全面安全的需求。理念认识模糊以及防灾资源的多头管理[9]，加剧了规划实施的“碎片化”，城市防灾减灾“综合”水平及能力提升缓慢。在新时代国土空间规划“一张蓝图绘到底”的目标背景下，以降低灾害风险、减少灾害损失为目标的各类防灾减灾框架也面临系统整合的需求。因此，有必要对防灾减灾规划中的主要理念进行辨析归纳，厘清各类防灾减灾规划的程序逻辑与内容侧重点，从系统认识角度建立“综合”防灾减灾规划的统一路径。

1 防灾减灾规划的相关理念与系统认识

1.1 防灾减灾规划领域的四个相关理念

新时代防灾减灾理念应实现从单一灾种向综合减灾转变、从减少灾害损失向减轻灾害风险的转变，以建设具有韧性的安全城市。综合防灾减灾、灾害风险管理、韧性与安全已成为当前防灾减灾研究中的热点内容与重要趋向[10-11]。

第一，综合防灾减灾。综合防灾减灾是防灾安全布局、防灾资源、防灾体系、防灾设施等方面的综合防御部署和行动[12]，强调全灾种应对、全社会参与、手段综合应用，并在时间上、空间上进行全方位联动[13]。

第二，灾害风险管理。灾害风险管理是通过行政机构、技术手段、政策与实施战略等方式，减轻由灾害带来的不利影响[14]，包括灾害风险识别、分析、评定、处置的过程，强调灾害风险的不确定性及预防控制[15]。

第三，韧性。韧性强调系统应对变化与稳定自身的能力[16]，在灾害抵抗、吸收、适应及恢复过程中，韧性系统具有维（保）持能力、恢复能力、适应变化以及快速转型能力[17]。适应循环是韧性理论的核心机制[18]，具有“趋利避害”与“变化调整”的解释[19]。

第四，安全。安全是对城市空间属性的一种界定[20]，强调城市对各种安全问题的应对以及保持日常安全状态的能力，具有“人人平等享有安全与健康权利”的愿景[21]。

1.2 相关理念的系统认识

防灾减灾作为一项系统工程，从“系统”的角度对以上理念进行归纳分析，可形成以下认识（图1）。

图1 防灾减灾理念“行为—功能”分类及内容要点Fig.1 attributes classification and content points of the concept of disaster prevention and mitigation

第一，系统“行为”导向的防灾减灾理念。

行为是系统相对于其环境所表现出来的任何变化，或者说系统可以从外部探测到的任何变化[22]。行为由内、外部因素引起，具有目的性、可控性。面对地震、洪涝、火灾等特定灾害种类，综合防灾减灾通过防灾措施、行动、部署的“综合”，完成“避、疏、防”等灾害应对行为的系统组织。灾害风险管理以风险识别、分析、评定、处置的连续行为构成了整体管理过程，具有管理的行为及过程性。两者以灾害为出发点进行防灾行动部署，强调城市面对灾害时需要做出的系统行为。

第二，系统“功能”导向的防灾减灾理念。

功能是指系统行为所引起的对环境中某些事物乃至整个环境存续与发展的作用[22]。韧性强调城市系统需要具有抗扰动、稳定、适应、学习等功能或能力，安全本身就是对城市功能属性的描述。虽然在韧性、安全城市建设的过程中，也伴随调整、恢复等具体的行为反应，但其强调的是行为积累所达到的系统与灾害风险的动态平衡状态，即行为产生的效用。

“行为”导向的灾害应对理念，注重与灾害发生直接作用，通过对灾害的抵御、规避、转移等可控的行为，实现防洪、抗震、防火等确定的行为目的，期许产生可见的防灾减灾效应，如防洪堤抵御洪水，场地紧急避险等。“功能”导向的灾害应对理念，是以系统具备怎样的性能或能力为目标的，通过灾害应对行为的组织，达到行为效用的累积。其行为组织可以采用被动防御、主动适应等多种方式。综合防灾减灾、灾害风险管理的行为必然影响城市系统的功能属性，城市功能或能力的变化需求也会作用于防灾减灾行为。

2.不同理念指导下的防灾减灾规划框架对比分析

2.1 规划编制程序的潜在共同逻辑

国际标准《ISO31000—风险管理原则与实施指南》明确了风险管理的整体框架，包括“识别—分析—评定—处置”四个环节[23]，其中风险识别、分析、评定三个环节组合，称为“风险评价”。从各类规划编制程序来看（表1），进行风险评价是综合防灾减灾规划、灾害风险管理及安全规划编制的起点或前期基础。在韧性城市规划中，脆弱性评价需要进行灾害对城市系统的不利影响分析[24]，也具有风险识别、分析、评定的过程。在风险处置环节，风险规避、转移、减缓、预防等措施方法是各类规划编制的核心内容。可见，各类防灾减灾规划在编制程序上，具有风险“识别—分析—评定—处置”潜在共同逻辑，风险识别、分析、评定的过程主要是对灾害与城市相互作用机制、程度、范围及可接受水平的解释，风险处置的策略差异是理念内涵不同的直观体现。

表1 不同理念指导下的防灾减灾规划编制程序Tab.1 programming of disaster prevention and mitigation planning under different concepts

2.2 规划目标、对象、内容、实施效益的差异

2.2.1 目标差异

不同理念指导下的防灾减灾规划具有降低灾害风险，减少灾害损失，保障城乡人居安全与健康可持续发展的共同愿景，但也存在具体规划目标的差异。第一，综合防灾减灾规划以制定防灾标准、确定设施规模、统筹空间及设施布局为目标[35]。 第二，灾害风险管理强调灾前预防，并与灾害构成要素、生成机制密切相关[36]，目标是通过工程及非工程措施将灾害风险控制在公众普遍能够接受的水平范围之内[15]。第三，韧性城市建设包括健康及福祉、经济及社会、基础设施及环境、领导力及策略四个维度[37]。韧性城市规划并不局限于灾害应对，还包括经济、社会、文化、空间、环境等多个维度韧性发展的引导策略，以及城市系统的适应能力、冗余性等功能属性的完善。第四，城市安全包括数字、卫生、基础设施、人身等多个安全目标[38]，防灾减灾领域的安全规划倾向从公共安全角度降低、控制全灾害风险，进行安全防灾、安全应急部署[39]。

2.2.2 规划对象、内容差异

当前，综合防灾减灾规划、灾害风险管理、安全规划在灾害种类应对方面逐步趋同，即开展自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全领域的全灾种防御。相对确定的灾害种类及具有不同风险程度的空间区域是以上三类规划作用的主要对象。脆弱性是灾害影响下城市系统自身状态的反映[24]，以脆弱性分析为基础的韧性城市规划，将关注对象从灾害风险转移到城市系统本身。

灾害风险处置的方式与策略是各类规划进行防灾减灾部署、实施管理的主体部分，也是体现不同灾害应对理念具有差异性的重要方面。第一，综合防灾减灾规划编制主要包括防灾分区、疏散及设施布局、应急保障及应急服务设施、四线管控、服务管理等内容[12]。第二，灾害风险管理存在控制型、财务型两类对策，形成风险规避、转移、减轻、自留等处置举措，包括土地布局优化、防灾工程设施、应急预案、保险债券等具体内容[28]。第三，韧性城市规划主要是依据系统的冗余性、连通性、适应性、鲁棒性等多个属性特征，制定具体行动方案，如植物多样性抵抗疾病、多线路疏散以保证应急冗余等[31]。同时，也存在从规模布局、基础设施、公共服务设施、应急能力、社会治理等方面进行规划编制的实践，如长春、北京等地的韧性城市规划[40]。第四，城市安全规划内容可归纳为两种类型：按照灾害管理阶段分为安全防灾策略、安全应急体系、灾后恢复与评价三个部分内容[34]；按照空间及灾种差异，进行工业危险源、公共场所、公共基础设施、自然灾害、道路交通、恐怖袭击与破坏、突发公共卫生事件七项内容[41]。

2.2.3 实施效益差异

在城市持续发展过程中，灾害扰动不可避免，即出现“防灾—减灾—备灾—灾害侵袭—响应—恢复—发展—防灾”的循环过程（图2）。在这一过程中，随着防灾减灾规划的实施及系统的组织管理，城市系统的防灾减灾能力（N）呈整体上升趋势，即防灾减灾规划产生了的效益。首先，受灾害事件影响，城市系统遭受破坏，防灾减灾能力呈下降趋势，出现A1-A2或B1-B2的过程，具有韧性的城市需要遭受强度更大的灾害冲击，才出现下降趋势，即灾害事件2强度＞灾害事件1强度。或可解释为韧性城市具备对灾害威胁适应吸收的能力，被相同强度的灾害事件冲击时，在时间上有延迟，如森林植被对洪水的滞阻作用，即出现B1在A1之后。同时，韧性城市因具备冗余等属性，其防灾减灾能力下降程度较小，即出现B2＞A2。

图2 综合防灾减灾、韧性理念作用下的城市防灾减灾能力变化曲线Fig.2 change curve of urban disaster prevention and mitigation capacity

图中A1-A3、B1-B3是灾后恢复的过程，在时间上T（B1-B3）＜T（A1-A3），表明韧性城市的防灾减灾能力能够快速从灾后恢复到灾前水平。此后进入A3-A4、B3-B4的发展提升过程，随着综合防灾减灾规划确定的防灾空间、设施、工程等内容的完善，防灾减灾能力得到快速提升。而韧性城市建设需要更多时间以整合社会、经济等多方面因素，提升其应对灾害不确定性的冗余及适应能力，从而出现N（A3-A4）高于N（B3-B4）的阶段。随着韧性建设的不断完善，韧性城市在B4-B5阶段防灾减灾能力持续提升，而A4-A5阶段，城市空间及设施已趋于饱和，其防灾减灾能力提升有限而趋于稳定，最终N（B）＞N（A），适度冗余、适应、学习能力等韧性建设要求很好地解释了两者之间的差值。

3 防灾减灾理念的整合与规划实现

基于理念内涵认识，应对传统防灾减灾规划的不足问题，学者提出了城市灾害韧性框架[17]、安全与综合防灾系统[42]、防灾规划复合化体系[43]、“全过程”风险防控体系[9]等不同理念指导防灾减灾的框架。研究对单一理念与规划体系、空间布局、实施管理的纵向融合研究关注较多，对不同理念之间存在的功能目标差异、规划实现路径中的横向交互性探索不足，以致产生不同理念指导下的防灾减灾规划策略协调性差、防灾减灾空间的多功能需求难以满足、风险评价结论与建设发展策略不匹配等问题，开展以城市空间系统功能需求为导向的防灾减灾理念框架整合研究，已成为提升城市“综合”防灾减灾能力与水平的重要趋势[44]。

城市作为一个复杂系统，存在“结构—涨落—功能”的普遍作用关系[22]（图3）。灾害的不利影响破坏了系统结构、功能及两者作用关系（涨落）平衡状态，城市产生了功能完善、结构调整及防灾减灾的需求。为满足需求，灾害应对可以从功能、结构及灾害本身多个角度展开，即造成防灾减灾理念具有功能、行为导向的差异。依照规划编制中潜在的共同逻辑，以风险评价为基础建立功能目标与空间系统的衔接桥梁，提出“功能需求整合—风险评价衔接—空间系统组织—规划实施控制”防灾减灾整合框架（图4）。该框架目的在于拓展、丰富以往防灾减灾规划相对单一的功能目标，深化灾害风险对城市空间系统构成、功能的影响认识，对风险处置策略附以韧性城市建设的要求，并通过多种可操作路径保障框架实施。其显著特点在于以城市空间系统为核心完成风险防控与安全韧性建设的交互，将不同理念的展示性从风险处置阶段，整合进入空间系统规划的目标需求、分析评价、实施管理多个维度，并打破综合防灾减灾、韧性、安全各自规划的壁垒，实现城市防灾减灾中的“多规合一”。

图3 城市系统“结构—涨落—功能”与灾害、规划的关系Fig.3 relationship among structure, function, disaster and planning of urban system

图4 防灾减灾“功能—行为”规划框架Fig.4 planning framework for disaster prevention and mitigation with functional and behavior

3.1 防灾减灾的功能需求

当前，城市防灾减灾空间的功能需求，已然突破了仅进行灾害预防、应急、恢复的“底线思维”，开始从生产、生活的基本安全保障转向对“人”需求的关注，如应对老龄化的多功能应急避难所[45]。城市安全规划在风险处置、应急救援等内容的基础上，扩展了安全管理、共建共治等内容[46]，而韧性城市建设包含了健康、社会、管理等更广泛的需求。可见，不同理念指导下的防灾减灾规划需要实现的功能目标趋向综合化、多元化。伴随人们对城市生活品质要求的提升，城市空间的功能将被持续丰富，防灾减灾空间必然要进行功能上的拓展，如防灾绿地的生活服务功能或平灾结合的其他功能。同时，为应对灾害风险的不确定性，城市空间需要具备一定的冗余、恢复及适应能力。由此，进行防灾减灾的城市空间系统需要具备多个功能目标，内容包括全面防灾（全灾种、全过程）、风险预防（降低风险及不确定性）、安全治理（安全应急、治理）及韧性发展（多维度韧性）四个方面。

3.2 风险评价衔接

防灾减灾规划中的风险评价存在形式主要有以下两种：一、分阶段评价。对应灾前、灾中、灾后等灾害管理阶段进行防灾、应急及灾后恢复的风险评价。综合防灾减灾规划、灾害风险管理主要采用该方式。二、分类评价。如自然灾害、事故灾难等灾种分类评价，或者经济、社会、基础设施、制度等系统构成要素的分类评价，安全规划、韧性城市规划主要采用分类评价的方式。以上两种评价方式存在路径上的交互关系（图5），灾害种类或城市系统构成要素的风险评价必然要兼顾灾害管理的不同阶段，分阶段评价必然是以灾害、城市系统为具体对象，分阶段评价注重评价综合性、全过程及完整性，分类评价能够挖掘不同灾害的作用关系及系统属性的状态。

图5 风险评价的路径及相互关系Fig.5 path and relationship of risk assessment

以不同灾害种类为基础的风险评价，可能导致防灾空间组织针对灾害种类确定、对灾害风险预见不足的问题。由此，从城市系统构成要素切入，进行多灾种综合、全过程的风险评价成为防灾减灾规划研究的重点内容[47]。遵循风险评价的整体逻辑，研究提出“城市空间系统分类—危险性、脆弱性识别与分析—全过程风险评价”的路径（图4）。城市空间系统可分为用地功能布局、道路系统、公共空间、建筑、基础设施、轴线要素六个部分[44]。针对以往灾害风险评价中对系统脆弱性认识不足的问题，研究提出以空间系统分类为基础，进行空间系统构成要素的脆弱性分析。同时，改变以往以最大灾害风险静态划定风险区域的方式，将风险评价延伸至灾前日常阶段、灾中应急及灾后恢复阶段，得出具有阶段差异的风险可接受水平及风险区域，编制能够应对不同阶段风险的规划内容。

3.3 空间系统组织

从风险评价到空间系统组织，需要处理好两个方面的问题：一、空间系统对灾害风险的处置；二、空间系统对多功能需求的满足。灾害风险处置主要是依据灾害风险评价形成的风险可接受水平及高、中、低风险区域分布，结合系统空间自身状况及发展趋向，进行灾害风险回避、抵御、转移等处置策略的制定。为进一步优化提升空间系统应对风险不确定性的能力，实现防灾减灾多功能需求在空间上的具体组织，还需要依照城市空间系统分类，开展系统构成要素的功能或能力的需求分析。分析视角主要从韧性建设需求展开，包括系统要素的冗余性、多样性、相互依赖性、网络连通性、适应性及学习能力等。空间多功能提升发展的需求与上述灾害风险处置策略，共同构成了城市空间系统需要满足的整体条件（图6）。在整体条件约束下，空间系统的组织调整需要从可行性、安全性、适宜性、需求性等方面进行多方案对比、评价，从体制机制保障、治理体系完善、空间规划实施等层面提出最终决策的支撑体系，其中城市空间规划或总体规划是决策执行的重要行动之一。

图6 空间系统的组织决策过程Fig.6 organization decision process of space system

3.4 规划实施控制

在当前城乡规划体系中，防灾减灾规划主要作为城市总体规划的专题部分或单独的专项规划，法律、法规及体制为其编制、实施提供的保障有限，相关研究对防灾减灾规划应用与实践指导的关注也相对较少[11]，以致规划体系上、下层次的传导方式及实施路径并不清晰。因此，具有明确的规划实施路径是保障空间系统防灾减灾理念整合与多功能目标实现的必备环节。在分析国内外相关规划实践案例的基础上，研究认为实施防灾减灾规划需要改变以往“专项规划或专题研究”形式依附的方式，可以从规划源头引导、内容连接评判及实施行动计划三个方面进行实施路径的探讨（图7）。源头引导主要强调在法定规划中提升防灾减灾理念的地位及融入程度。如荷兰鹿特丹市在空间规划中直接提出韧性建设内容及实施策略[48]。规划内容连接主要是建立法定规划与防灾减灾规划在内容上的连接关系，并通过评判机制对连接程度进行分析。如武汉市在目标标准、空间布局、设施配置、管理机制四个方面建立了空间规划与防灾规划融合实施的评判机制[49]。实施行动是规划策略执行的短期行动计划，具有阶段性、见效快的特点。如北京韧性城市建设主要通过行动计划分阶段实施。

图7 防灾减灾规划的实施路径Fig.7 implementation path of disaster prevention and mitigation planning

以上三种实施路径强调防灾减灾规划对城市法定或主体规划在内容上的依附性，通过法定规划的有序实施，实现城市防灾减灾功能与系统其他功能的协调，避免防灾减灾规划单独实施而出现矛盾。相比防灾标准、设施布局等终极蓝图存在的实施难度大、路径不明确的问题，以上实施方式也十分注重防灾减灾行为的发生性，如短期行动计划，或由系统空间的动态发展关联带动防灾减灾功能的优化完善。

4 结语

不同灾害应对理念在规划实践中的融入与发展，是人们对防灾减灾规划进行不断探索的体现，反映出人们在灾害认识、风险评价及空间组织管理过程中具有阶段性、差异性。系统哲学视角下的综合防灾减灾、灾害风险管理、韧性、安全等理念存在“行为”与“功能”导向的差异，这种差异造成了防灾减灾规划目标、对象、内容及实施效益的不同，但也存在应对灾害风险进行“识别—分析—评定—处置”的潜在规划编制逻辑。面对传统防灾规划的不足及城市防灾减灾空间的多功能需求，从系统行为、结构、功能与规划的作用关系出发，提出了“功能需求整合—风险评价衔接—空间系统组织—规划实施控制”防灾减灾整合框架。认为防灾减灾规划需具有全面防灾、风险预防、安全治理、韧性发展的功能目标，建构了“城市空间系统分类—危险性、脆弱性识别与分析—全过程风险评价”的路径，明确了城市空间系统从“风险评价结论+功能属性”进行组织调整的决策流程，确立了“理念源头引导—内容连接评判—行动计划”的规划实施路径。

图表来源：

图1-7：作者绘制

表1：根据参考文献：[12]、[23]、[25-34]整理绘制