城市街头摊贩空间治理困境的规划思考*

高芙蓉

0 引言

我国城市街头摊贩活动作为日常生活的有机组成部分，具有重要的存在价值。国务院总理李克强在考察烟台时指出“地摊经济、小店经济是就业岗位的重要来源，是人间的烟火，和‘高大上’一样，是中国的生机”[1]。在当前新冠疫情之下，街头摊贩活动对提高城市居民就业率和增强城市活力的价值被突显出来。目前，我国城市街头摊贩活动管理依旧是城市公共空间治理的重点和难点工作。街头摊贩占道经营治理不仅包括空间使用许可，还涉及摊贩活动的空间引流、街道公共空间规划设计和公共空间治理体制的完善；因此，这项工作不能仅依靠城管执法部门，还需要城市规划部门的介入。本文从城市规划角度对我国城市街头摊贩空间治理实践中遇到的难题进行思考，并尝试提出城市规划介入的方法，以期为解决城市街头摊贩空间问题提供参考。

1 我国城市街头摊贩空间特点

1.1 城市街头摊贩空间概述

城市街头摊贩空间主要指摊贩占道经营行为所占据的公共空间①，可以分为固定摊点和流动摊点。其中，流动摊点是我国目前数量最多、最难管理的类型，是街头摊贩空间治理的重点，也是本文的主要研究对象。

街头摊贩占道经营行为具有正负两种外部性。一方面，街头摊贩空间复合于街道公共空间之上，根据售卖对象出现区域灵活变换空间位置[2]，为日常生活服务，发挥了经济、文化和社会价值②；另一方面，由于摊贩常聚集在人流密集区域占道流动经营，产生了公共空间不当占用、扰乱市场秩序、公共安全隐患[3]等问题，为城市公共空间规划和管理带来了挑战。

1.2 我国城市街头摊贩空间特点

我国现阶段城市街头摊贩空间具有一个显著的特点：数量巨大。由于特定经济社会发展历程导致城市街头摊贩职业从业人员数量巨大，因此产生了巨大的街头空间需求，也带来了巨大的街头空间压力，导致与城市公共空间管理之间产生剧烈的冲突。

20世纪90年代以来，我国发生的两次重大变革——国有企业改革和城乡关系变化——给城市带来了大量下岗职工和进城务工农民：中国下岗失业职工的规模1995年为280万人，到2003年为421万人[4]③，据专家测算，实际下岗失业人员总数可能达到4 000~5 000万人[5]；2016—2020年，我国户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均超过1 300万农业转移人口进城落户成为市民[6]。这两类人群很难进入城市主流就业岗位[5]3，街头摊贩职业成为他们就业和再就业的重要选择[7]。

街头摊贩空间的价值和问题在规模效应的作用下被放大。一方面，街头摊贩空间为大量下岗职工和进城务工农民提供了就业机会，缓解了社会矛盾；另一方面，大量的摊贩占道经营活动会影响城市公共空间各项功能的正常发挥。

对城市街头摊贩空间的管理力度受到城市宏观政策的影响。1994年开始的分税制财政体制使得城市经营理念受到重视，街头空间作为重要的形象展示区域和资本流通通道，城市管理对其控制力度逐步加强。规模效应下的摊贩活动对街头空间的使用和管理产生了巨大的冲击。街头摊贩活动一度被以“堵”为主进行绝对控制，街头空间矛盾升级，暴力事件时有发生。伴随着2008年民生体系的建设完善，城市管理者对摊贩空间存在价值进行了反思，管理方式也变成了“疏堵”结合，并进行了一系列治理模式的实践探索[8]（图1）。

图1 城市街头摊贩空间数量及管理力度与宏观政策的关系Fig.1 the relations between the quantity and management of urban street vendor space and macro policies

2 城市街头摊贩空间治理困境与规划审思

2.1 我国城市街头摊贩空间治理模式与难题

目前，我国街头摊贩空间治理工作主要涉及街头摊贩活动的空间引流、街头摊贩空间的管制和街头摊贩空间治理制度等。通过对城管部门访谈、实地调研和文献研究发现，在街头摊贩空间治理实践过程中，普遍遇到了摊贩引流空间选址不当、街道公共空间承载力有限和治理主体权力缺乏保障等难题。

2.1.1 设置流动摊贩临时疏导区

2.1.1.1 治理实践

流动摊贩临时疏导区④设置目的是将流动摊贩统一纳入疏导区经营，既让流动摊贩有相对固定的经营地点，又解决流动摊贩的管理难题，实现多方共赢。流动摊贩临时疏导区建设是我国目前引流街头摊贩、缓解街头空间压力行之有效的办法。广州市自2011年6月开始推进流动摊贩临时疏导区建设工作，广州市城管办和市城管委先后发布了《广州市流动商贩临时疏导区管理试行办法》和《关于划定严禁乱摆卖区域的通告》，5年时间建了120多个疏导区，共有13万流动摊贩进入疏导区经营[9]。除此之外，深圳市[10]、柳州市[11]、南昌市[12]等城市都进行了流动摊贩疏导区建设工作。

2.1.1.2 难题：部分疏导区选址不适合摊贩经营

在很多城市的摊贩临时疏导区实践中，会存在着相似的现象：在适于经营位置设置的疏导区，摊贩们愿意交纳一定的管理费用入驻经营；而在偏僻地带设置的疏导区，由于没有客源，即使免费入驻摊贩们也不愿去经营[13]。无人申请的疏导区反映了政府干预不符合市场经济规律，疏导区选址不适合摊贩经营；不符合摊贩需求的特定疏导区会扼杀摊贩原有的优势或能力，使摊贩处于比入疏导区之前更糟的状况而倾向于重返“非正规化”经营[14]，对在地者的日常生活缺乏关注[15]，因此无法真正实现街头摊贩活动的空间引流。

2.1.2 在街道公共空间中保留适当摊贩空间

2.1.2.1 治理实践

由于街头摊贩占道经营活动为日常生活提供了便捷，因此在街道公共空间中保留适当的摊贩空间对于日常生活来说是必要的。为此，部分城区专门做了相关规划，如重庆市渝中区市政管理局在2011年出台的《渝中区支次干道及社区（背街小巷）示范街区临时占道摊群摊点规划布局实施方案》等。在街道公共空间中保留适当摊贩空间主要采用的是分时分区管理和划线经营模式。如重庆市根据街道等级对摊贩管理力度进行分区，采取“主干道严禁—次干道严控—背街小巷规范经营”的原则进行管理；对于服务类摊点，采取了划线经营的方式；并采用夜市、早市等分时管理方式允许摊贩在特定时间内经营。

2.1.2.2 难题：可以允许摊贩经营的街道空间有限

通过对城管部门的访谈，发现在街道公共空间中容纳摊贩占道经营行为面临的一个重要难题是空间有限：多数情况下只能为服务类摊点划定一些固定经营的空间；利用分时分区控制方式提供的可经营街道空间有限，并且申请条件苛刻⑤。这种情况下，根本无法满足我国目前巨大的街头摊贩空间需求，很多街头摊贩还是只能采取流动经营的方式。

2.1.3 摊贩空间治理主体的多方尝试

2.1.3.1 治理实践

我国城市街头摊贩空间的治理以政府主导模式为主，并且进行了社区牵头、摊贩自治和摊贩公司管理等多方尝试。社区牵头的一个典型案例是北京市崇文区革新西里社区2007年的尝试：由社区居委会组成直接管理部门，采用在小区人行道划定摊贩经营区域、要求摊贩签订自律书、收取少量保洁费等规定实现摊贩空间治理。这一模式开始运行后效果明显，摊贩开始规范自身经营活动，也便利了居民生活。温州市民民商务服务有限公司是我国第一家摊贩公司，其于2008年9月正式成立，主要对摊贩进行日常管理，提供相应服务，包括统一标识、着装、经营工具、经营时间等，并且在疏导区修建厕所等服务设施，提供健康证管理及培训服务，代表摊贩与城管执法局沟通，保障摊贩的权益[16]。

2.1.3.2 难题：缺乏权力运行保障制度

由社区居委会牵头的摊贩空间治理贴近居民日常生活，在实践过程中可以很好地规范摊贩活动和满足居民日常生活需求。但是，社区居委会作为基层管理机构，缺乏对城市街头摊贩空间的执法权，城管等部门可以很轻易地否认社区居委会划定的摊贩空间。如北京革新西里社区摊贩治理的尝试由于冲击了城管的执法权，仅运行一个月后即取消[17]；而摊贩公司的作用目前基本上就等同于一个农贸市场管理者[16]，并不能达到协同摊贩自治的要求。总之，在摊贩空间治理主体的多方参与中尚未建立完善的权力运行保障制度。

2.2 街头摊贩空间治理困境的规划审思

我国目前城市街头摊贩空间治理中遇到的难题涉及城市用地规划、街道公共空间设计和城市公共空间治理制度，因此，街头摊贩空间问题无法单纯依靠城市管理解决，需要城市规划介入。从城市规划角度审视前文所述问题时，存在以下规划应对不足的问题。

2.2.1 城市规划应对计划外空间需求弹性不足

流动摊贩临时疏导区建设选址过程中出现的选址不当问题，很大程度上是因为在居住区附近的用地几乎都被明确规划并且赋予特定功能，很难找到一块空地来进行疏导区建设，导致只能在更加偏远的位置设立。流动摊贩临时疏导区选址问题需要在城市规划中统筹协调与解决。我国城市街头摊贩空间问题是在特定的历史背景下产生的，超出了一般规划预测。在城市规划建设和发展过程中，外在环境处于动态不确定性和变化中，规划的城市空间布局、指标体系以及政策机制等对外界社会经济环境变化均应具有较高的适应能力，即规划应具有足够的弹性[18]。目前我国摊贩空间治理中疏导区选址困难也从一个侧面反映了规划弹性不足的问题。

2.2.2 街道公共空间规划设计功能承载力不足

在街道公共空间中可以允许摊贩经营的空间有限，反映了我国目前街道公共空间规划设计中摊贩活动的承载力不足的问题。目前我国城市街道公共空间规划设计中，对摊贩群体的空间使用需求是忽略的；但在日常生活层面，摊贩占道经营既满足了自身的生存需求，又满足了市民的便捷购物等需求，需要被城市街道公共空间规划设计包容。街头摊贩活动具有流动性、复合性等空间使用不确定性的特点，这就使得很难在街道公共空间中为流动摊贩划定固定的空间与用地，需要街道公共空间具有足够的功能承载复合性。从目前街头摊贩空间治理难题来看，街道公共空间规划设计的功能承载复合性尚待提升。

2.2.3 街头摊贩空间治理体系中规划专业支撑不足

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略任务，并且要求统筹城乡社区建设，促进群众在城乡社区治理中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督[19]。在街头摊贩空间治理中，社区层面的居民自治体系的建立与完善非常重要。目前，在我国居民与摊贩自治实践中普遍缺乏空间使用的话语权，在组织架构中缺乏科学化依据和合法化路径。日常生活空间使用方式有其自身的需求和规律，因此，这一层面的空间治理需要具有空间规划设计知识背景的专业人员参与，他们可以在尊重空间规律的前提下，综合考虑自上而下的管理和自下而上的空间使用需求之间的矛盾，为双方找到协调和解决问题的科学方案。

3 城市街头摊贩空间治理中规划介入方法

街头摊贩空间治理中规划介入的具体实践可以采用弹性规划预留、复合性空间规划设计、社区规划师制度三种规划方法（图2）。

图2 城市街头摊贩空间治理的规划思考Fig.2 urban planning thinking on the management of street vendors’ space

3.1 增加规划用地弹性预留

选择适合摊贩经营的地点建设临时疏导区的前提是城市建成区内有相匹配的用地，这就需要增加城市规划用地的弹性预留，涉及现状用地梳理和未来用地规划两个方面工作。

一方面，面对现实需求，需要从城市规划角度在城市建成区内梳理现有空地。这些空地既包括某些没有被赋予用途的城市用地，也包括一些被定义了用途，但是用途正在消失，需要重新定义的用地[20]。在此基础上编制城市空地规划，调整用途以满足建成区居民生活需求，并将暂无具体用途的空地作为城市弹性预留空间进行控制保留。

另一方面，在未来用地规划中，需要专门规划“有意悬置”用途的用地，为城市计划外的用地需求预留空间。如新加坡对商业中心、交通枢纽或新城开发地段等区位条件优越、发展潜力巨大的区域，在土地开发控制层面引入不含具体用地性质和规划指标的“白地”概念，待开发条件成熟后再确定用地的具体规划指标推入市场[21]，对城市建设中用地的弹性需求起到了很好的调控作用。

城市空地规划、白地规划都是有效应对突发性用地需求的规划方法，也为城市流动摊贩临时疏导区选址困难提供了规划解决方案。

3.2 提升街道公共空间复合性

城市街头摊贩活动的物质空间载体是街道公共空间。街道公共空间除了保证必须的交通功能之外，也承载着居民丰富的日常生活活动，街道空间活力是社区规划建设的关键与核心[22]，这就要求其有足够的空间复合性。提升街道公共空间复合性可以从街道人行道宽度控制、街道断面设计和与街道相连接的空地设计等方面开展工作。

首先，城市街道人行道需要规划设计足够的宽度。目前，我国多数城市只允许摊贩在支路或背街小巷进行经营活动，这一级别的道路人行道在2019年前依据《城市道路交通规划设计规范》[23]一般按1.5 m规划，这个宽度仅能保障街道步行功能。2019年后《城市综合交通体系规划标准》中规定人行道最小宽度不应小于2.0 m[24]。如果考虑其中容纳街头摊贩活动，最小摊位宽度按1 m计算[25]，那么可设置摊位的街道人行道宽度至少应该在2.5 m以上。

其次，相同宽度的人行道中，不同的断面设计方式会影响实际街道空间的复合性。如在街道绿化景观设计中，种植乔木比灌木丛或者草坪提供的街道可用面积更多，从而更能包容街道中各种日常生活行为需求。因此，可以在街道改造中，采用将人行道灌木丛或草坪改为硬质铺地和乔木等断面设计优化方法使得街道可使用面积增加（图3）。

图3 不同绿化设计街道可使用宽度对比Fig.3 comparison of street widths available for different green designs

第三，结合周边建设情况预留与街道公共空间相连接的空地也是有效增加街道公共空间复合性的设计手法。街道空间中的局部拓宽可以承载各种日常生活行为而不影响街道的通行功能，如街道的阴角空间[26-27]、街头绿地等，街头摊贩活动也可以在其中发生（图4）。

图4 街道阴角空间中的日常生活实践Fig.4 practice of daily life in street shade corner space

3.3 以社区规划师为纽带完善多方协同治理模式

城市公共空间弹性管理的重点是将“管理”转化为“治理”。对于街头摊贩空间治理工作，需要在简政放权的前提下，优化治理模式，促进基层法治建设完善。由于不同街道的摊贩空间设置需求不同，并且街头摊贩活动具有流动性和复合性，因此城市街头摊贩空间规划是极为细致的工作，宜放到社区层面进行。在此基础上，引入社会力量和摊贩自治，从自上而下的强权控制变为包括政府、社区、居民、摊贩等公众参与的多方协同治理。

这种多方协作的空间治理模式的关键是需要一个“纽带”将各方诉求整合并实现法制化的可能，这个“纽带”需要具有综合的规划设计专业知识、具有在地化特征、具有较强的沟通能力，目前正在我国兴起的社区规划师[28-30]可以胜任这一角色。社区规划师可以提供摊贩布点等专业的技术咨询，协调各个利益群体的需求，实现摊贩规划布点的落地和使用过程中的动态调整等，使得社区层面的摊贩空间治理工作有法可依，切实得以实现（图5）。

图5 城市街头摊贩空间多方协同治理模式Fig.5 multi-party collaborative governance model of urban street vendor space

4 结语

在新型城镇化的指导下，当前我国城镇化重点正在从增量规划向存量规划、由外延式规划向内涵式规划转变，城乡规划学对日常生活的微小空间叙事的关注被提上日程。从街头摊贩空间治理问题可以看出，城市街头摊贩空间是一个微小的日常生活空间，在法定城市规划中几乎不涉及此类空间对象，但是又确实是目前我国城市中存在的一个不容忽视的空间问题，解决这一问题需要城市规划的介入。日常生活带来的空间使用方式具有不同于传统规划用地空间的自身特点，规划介入方法也有别于传统规划方法，需要对其空间行为特征作深入的调查研究，并且在此基础上对城市规划方法进行创新发展，使得城市空间可以更好地承载居民的日常生活。

注释：

① 包括街道、广场等公共空间，因摊贩活动在街道公共空间中最为活跃，因此本文重点研究街道公共空间中的摊贩治理问题。

② 街头摊贩空间经济价值体现在为日常生活提供便利的购买条件、弥补日常商业布局中的空隙；文化价值体现在既传承了城市的历史，保存了丰富的传统民间文化和工艺，是市民文化的重要组成部分，创造出丰富多彩的文化层次群；又孕育新的城市文化类型（如创意集市），体现时代的特征；社会价值体现在一方面为城市中的低技术居民提供了“低门槛”就业机会，另一方面相对固定的街头摊贩会成为雅各布斯所说的“街道的眼”，维系城市社会安全稳定。

③ 从1995年起，原劳动部建立起了季度的职工“下岗”统计，国家统计局也在1996年的劳动统计年报中增加了“下岗职工”的指标，在同年的城镇住户劳动力抽样调查中加入更详细的“下岗”统计指标。到了2003年底，上海市劳动和社会保障局宣布不再使用“下岗”一词，而是纳入失业统筹，“下岗”在上海已经成为历史名词，“下岗”这一社会现象开始退出历史舞台。

④ 流动摊贩临时疏导区也称为流动商贩（临时）疏导区（点）、便民疏导区（点）等。

⑤ 笔者在对重庆市某街道办事处相关管理和执法人员访谈中了解到，该辖区对街头摊贩可经营空间申请审批一般按照“本地居民优先、下岗失业等困难群众优先、长期在区域内摆摊居民优先”的原则来控制。