城市更新增值分配方式下的空间容量生成探讨*

黄 鹤 王若冰 张 璐

0 背景：快速城市化进程后的城市空间增长约束

改革开放后，我国城镇化进程、工业化进程中土地制度、财税制度与城市规划的实施，使得城市建设领域呈现出了跨越四十年的超大规模空间生产。2020年11月中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议明确提出实施城市更新行动，2021年3月“实施城市更新行动”首次列入国务院政府工作报告和五年规划，这标志着中国城市的发展总体上从扩张发展阶段转向存量提质阶段。

由于空间容量是城市建设中利益生成和分配的重要要素，仍主要依托原有发展路径和体制机制的城市更新，从经济可行性的角度，客观上无法回避空间容量的增长，但另一方面，在人口增长减速和城市化进程趋缓的背景下，既有的城市建成空间总量已经在相当程度上满足了城市未来发展的需求，一些城市甚至已经出现了较为严重的超量供给状况，原有的大规模空间生产模式不可持续。住建部2021年8月年发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，提出“原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%、拆建比不应大于2”的要求，明确了对更新中空间容量生成的限制。

1 空间生产理论视角下的容量生成

对容量生成的研究，空间生产理论是最具深刻洞见的。作为新马克思主义城市学派和马克思主义地理学领域中的一个重要理论，空间生产理论剖析空间本身作为一种生产资料和生产力，参与资本、权力和阶级等政治经济要素对城市的塑造。空间生产理论揭示了空间的政治经济制度属性，有别于以往将空间视作为空间形态或空间容器的传统观念。空间生产理论关注资本、权力、社会公平问题与空间的相互交织，具有深厚的理论根基与庞大的理论架构，为空间提供了广博而深邃的视角。

空间生产理论自20世纪70年代亨利·列斐伏尔（Henri Lefebvre）提出以来[1-2]，由于其与激进主义（包括马克思主义）、新自由主义与管治、后现代的语言哲学和政治分析等领域的密切关系，呈现出经久不衰的生命力。以亨利·列斐伏尔的空间三元辩证法、大卫·哈维（David Harvey）的资本三次循环，以及曼纽尔·卡斯特尔（Manuel Castells）、尼尔·布伦纳（Neil Brenner）、哈维·莫洛奇（Harvey Molotch）等学者的理论及实证研究为典型代表，从政治经济学、社会学等角度，以及宏观与微观层面开展了深刻的分析[3]。

西方地理学界和城市学界的空间生产理论，自20世纪90年代开始持续受到中国学界关注。西方理论的核心关注点在于资本流动对空间的塑造，在中国城市快速城市化进程的语境下，急速变化的城市建成环境及其承载的社会经济要素成为空间生产理论的关注点。从早期对空间生产理论的介绍，到分析中国城市化进程中空间生产的主导力量及其作用机制[4-5]，消费文化等领域与空间生产[6-7]，对城市规划的影响[8]等等。中国学者对空间生产的研究脉络一方面随着中国城市发展的不同阶段而呈现出研究热点的变迁，同时在研究持续演进中也形成了面向更多细分领域的空间生产关注点，从哲学和马克思主义、社会学、地理学、城市文化的角度展开。空间生产理论对空间本体的关注落在功能、容量及视觉特征等方面，但可以看到过去40年的大规模建设，毫无疑义的将空间容量生成及其制度设置、增值分配等问题置于了研究的中心[5,9-10]。

2 既有制度路径下的城市更新空间容量生成

2.1 土地开发运营增值分配制度中的容量生成

城市土地空间增值是城市开发建设或城市更新发生的重要前提，其中城市公共投资项目的成本与收益分担问题以及土地增值收益分配问题，已成为经济学、规划学、行政学和法学等学科领域共同关注的政策课题。开发利益公共还原理论指导了西方国家近现代城市规划制度[11]，也成为我国土地开发运营相关管理制度中的核心要义[10,12]。

随着我国土地有偿使用制度的确立，城市土地开发建设运营的增值在参与各方与实施各阶段中予以分配，相应的土地制度在发展过程中逐步确立起来以保障其实施①。土地供应以招拍挂、协议和划拨出让方式，对应经营性用地、非经营性用地和公益性用地，推动城市开发建设运营，在过程中形成开发环节和运营环节的增值分配，以建成房屋、开放空间、基础设施等空间类要素和资金税费类收益等要素进行（图1）。其中增值的部分归公以保障公共利益成为制度设置的关键，政府通过国有土地使用权转让出让金、公益性设施或用地、税收等方式获取增值收益，提供公共产品，维护城市运行。

图1 不同土地开发建设运营路径的重点增值环节Fig.1 key value-added links of different land development, construction and operation paths

商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，通过土地收储和招拍挂方式，市场竞争推高的土地出让金，以及原产权主体的补偿、开发企业的利润和各项建设成本，以空间容量生成形成增值得以平衡。非经营性用地，多为科研等生产类用地，空间运营形成就业和税收成为此类用地增值的主导方向。通过政府与产权主体间、或者产权主体之间的土地协议出让，以相对较低的土地成本以鼓励持续运营。空间容量建设用以承载功能，一般不直接销售形成增值。公益性划拨用地主要用于承载公共功能，容量生成较生产性用地更不敏感。因政府对土地开发运营增值回收的环节和程度不同，在实际操作中也形成一些介于三种方式之间的土地供应方式，如定向挂牌、带条件招拍挂等。

城市更新中，当涉及到土地所有权转移，依托上述三种方式进行，如果不涉及土地所有权转移，则通过自主更新的方式进行。如果自主更新中涉及从非经营性转向经营性使用的，也涉及运营增值的回收。

2.2 城市更新中空间容量生成的困境

既往的城市化进程中伴随着大规模土地开发，空间建设增值成为土地开发运营增值中的主要构成。进入存量更新为主的阶段后，城市土地开发建设运营及其增值分配面临着动力阻力条件的变化[13]，空间容量的生成位于增长限制和经济可行的双重约束之中。

从总体层面上看，倚重空间建设增值的方式难以为继。首先，过去40年的快速城市化进程形成了规模巨大的建成空间。国家统计局公布的全国房屋竣工面积数据显示自20世纪80年代以来，竣工房屋超过700亿平方米（图2）。住建部《城市建设统计年鉴》的数据呈现出相当一部分城市已经面临人均建成空间规模超量的问题。其二，中国人口增长峰值已近，未来不少城市将不得不面临人口减少的状况。超量空间供给将引发严重的社会经济问题。其三，城市产业功能在发生深刻的演变。网络经济对城市商业模式的冲击、共享经济的兴起以及疫情的影响等，引发了规模性的城市空间低效闲置。因而，空间容量的增长约束日益明确。

图2 1981—2017年全国房屋竣工面积Fig.2 statistics of completed housing area in China

从中微观项目实施的角度看，空间建设增值的惯性显著。首先，既有制度路径依赖使得空间容量生成的动力更为明确。空间建设增值较空间运营增值有着更高的利润和更快的资金周转。原有产权方通过现金、房屋等获得补偿，政府通过土地批租一次性获得高额土地出让金，开发企业通过土地摘牌尽快进入开发建设销售环节，实现资金的快速周转。相对而言，空间运营增值则相对周期长、不确定性高。此外，空间建设增值的制度路径和工作流程已经成熟稳定，从制度和机构设置，到金融财税和企业运作，整体上能够高效运转。

其次，通过设置更新中向政府移交的用地或建筑面积以保障公共利益的做法较为常见。由于以往的城市开发建设常先实施了利润丰厚的部分，少实施甚至未实施公益性项目，因此在城市更新中一方面需要补以往的欠账，另一方面又需要面对提供未来公共产品的需求。政府通过在更新中回收部分用地或空间，用于基础设施、公共服务设施和保障性住房等建设（表1）。从深圳城市更新实施的总体统计，全市拆除重建类更新土地移交率平均为30%左右[14]。此类做法具有流程短、操作性强的特点。这些移交的用地或者空间成为了更新成本，通过更新中的容量生成、或者通过更新后的运营收益加以平衡。

表1 各地城市更新政策中向政府移交用地或建筑面积的规定Tab.1 provisions on heading part of the land or the construction to the local government in urban renewal policies

其三，通过空间运营增值使得城市更新得以实施的途径，目前还需在协议出让、存量空间利用等政策制度上进一步完善，而制度实施需要不断实践反馈，尚需时日。在土地协议出让方式中，如何有效保障公共利益获取；在存量低效空间利用中，允许哪些超出原许可功能的运营以及如何有效回收运营增值等，这些问题都在更新过程中呈现出来。增值分配的多方博弈协商等也相当程度上增加了运营增值的难度。此外，即便在不以空间建设增值为主导的协议出让更新或产权方自主更新的模式中，也多伴随着对空间容量增长的渴望。毕竟空间容量自身的资产属性和功能载体属性广受青睐。

由此可见，一方面，在宏观层面城市空间容量的增长限制成为共识。以北京为代表，国内城市开始提出约束空间增长、提高空间运行效能的政策，倒逼城市发展转型。另一方面，在中微观层面，由于城市更新得以实施所依托的增值收益，更易倾向于空间建设增值，因而使得容量生成在相当程度上客观存在。因此，定量分析更新个案中增值分配对空间容量生成的影响，有助于建立从微观到宏观的观察路径。

3 既有制度路径下不同增值分配的容量生成测算

在城市更新中，土地招拍挂的空间建设增值对空间容量最为敏感，不同参与方的增值分配和相关成本是容量生成的基础条件。其中，由于增值收益归公是相关制度设置的关键点，也成为影响容量生成的核心因素。相对而言，协议出让和自主更新由于相对低的成本，空间容量生成上一般较招拍挂方式低。本文选取北京的更新案例，定量分析在不同增值分配方式下，经济可行的最小空间容量增长。

3.1 更新项目选取

案例一是现状物流仓储用地，用地15.21 ha，既有总建筑面积5.11万平方米。依据控规将主要调整成为公共服务中心，规划范围内还有少量临街商业用地。案例二是现状工业用地，用地25.6 ha，既有总建筑面积约28.8万平方米。依据规划为战略留白用地。

3.2 前提假设与测算方法

案例一分析遵循既有控规的用地规划，案例二的战略留白用地设想几种情景：第一，全部为居住；第二，全部为商业办公；第三，商业办公居住混合。测算涉及土地招拍挂模式和协议出让两种模式（自主更新中若涉及从非经营性转向经营性功能，视为协议；若不涉及性能转变，则不涉及经济测算），以经济可行为前提。土地收储、招拍挂方式下，在不移交空间、移交30%用地面积和移交30%建筑面积给政府的不同情形下，测算更新后的最小空间容量。协议出让模式下，视作原产权人持有运营，出租承接创新创意产业，空间容量不变，在此前提下验证经济可行性。

成本部分包含土地成本、建安成本、管理费用、销售费用、运营费用、不可预见费等，依据更新实施模式和更新后物业持有方式有所差异②。收入部分参考周边实际成交情况③。经济可行的评价采用静态财务指标。通过招拍挂方式进行开发销售的更新项目，选取销售的毛利润率、销售的净利润率、投资回报率作为衡量经济效益的评价指标，测算需均满足上述指标要求。最小容量生成通过所有成本除以周边地区同等水平商品房销售均价得到。对于持有运营的城市更新项目，选取成本收益率（YOC）作为衡量经济效益的评价指标。其中涉及的成本、收入、税费等指标均与空间容量相关。

3.3 测算结果

案例一依据控规规划为公共服务中心，采用拆除重建的方式实现更新，经营性用地采用招拍挂出让模式，不考虑政府额外切分土地或建筑空间，按照规划的新功能测算更新后的空间容量。

经过测算，满足经济可行的更新后容积率为0.83，拆建比约为1:2.14。由于公共服务设施的建设，该更新地区内政府获得约67%的土地空间及73%的建筑空间（表2），同时，通过经营性用地的招拍挂出让获得约5.3亿元的土地出让金。

表2 案例一更新容量测算Tab.2 spatial capacity calculation on urban renewal case 1

案例二讨论采用招拍挂出让模式，更新后分别用作居住、产业（自持出租）或混合功能（一半物业销售、一半物业自持出租）的多种可能性，以及采用协议出让或自主更新模式进行功能置换的情况，计算在不移交空间、移交30%用地面积和移交30%建筑面积不同情形下的容量变化。

若采用招拍挂出让模式，更新后的空间容量如表3。从测算结果可知，销售型物业比自持型物业所形成的容量增长低，移交政府土地和空间均会以新的空间增量来平衡，移交同等比例的建筑空间比土地形成的容量增长更显著。

表3 案例二更新容量测算Tab.3 Spatial capacity calculation on urban renewal case 2

若采用协议出让或自主更新的模式，在保留原建筑的基础上，进行改造整治，之后用于承接文创科创等产业，并依据北京市规定，可有15%的空间用于配套商业服务。由于缺少协议出让更新项目的实际交易情况支撑，政府的土地出让金收益依据访谈的经验数据得出。通过计算，以出租进行持有运营，约十年可收回成本。若考虑回收年限增长，现有的建筑空间规模可减少。

比较之下，招拍挂出让模式政府所获得的土地出让金较高，且产生较大的空间增量；协议出让模式或自主更新模式下，政府所得的土地出让金收益相对较少，空间容量可不出现增长（表4）。

表4 案例二不同更新模式绩效对比Tab.4 comparison of results of different renewal modes in case 2

4 结论与讨论

上述更新案例是仅覆盖成本的简化测算，从中可看到不同增值方式所带来的不同空间容量增长。在实际过程中，参与各方对利益最大化的争取，特别是开发运营方的利润以及过程中若干环节上的不确定性将提升成本，因而进一步提升空间容量生成。

更新案例测算表明，协议出让/自主更新模式相较于土地收储招拍挂模式对应着较低的空间增量和出让金。土地收储招拍挂模式下，空间容量生成的规模与各项更新前成本紧密关联，其中经营性物业（商品房、商办）的销售或自持方式对空间增量的影响较大——出租型物业需要更大的空间容量来平衡成本。仓储物流、工业等低建筑规模、低土地成本的用地通过招拍挂方式更新，空间容量的生成尚在合理范围内，面对高存量高成本的用地，如果再加之公益性用地或空间的移交，将显著推高空间容量。随着工业仓储物流等低成本用地的减少，空间建设增值方式将因更大的空间增量而面临更为显著的增长约束。以空间运营增值为主的更新转向是必然。

在该转向过程中，各途径下不同环节的动力阻力识别，及其相关政策的完善值得进一步讨论（图3）。

图3 城市面临从扩张发展的开发运营增值方式（a）到存量更新的开发运营增值方式（b）Fig.3 the development and operation value adding mode of expansion (a)to stock renewal (b) faced by Chinese cities

第一，尽管在宏观层面上城市更新的空间容量面临日益急迫的增长约束，一些有持续发展动力的城市地区，空间建设增值方式和空间容量增长将长期客观存在，人口、功能的聚集带来土地和空间利用效能的提升，合理约束空间增量、积极提升空间效能是相关政策制定的重要关注点。

第二，城市更新增值从空间建设转向空间运营，增值分配制度的统筹势在必行[15]。其中，通过土地、财税和规划制度的统筹，释放更新动力和保障公共利益是关键点，目前仍然有很多规划管理与相应的土地财税制度需要进一步衔接。例如，在城市功能日益融合和空间利用日益混合的趋势下，如何合理设置管理要求适应混合利用的要求以助于更新发生，同时又需确保更新实施后公共利益不损失？此外，对于发展乏力、空间低效闲置显著的地区，宜通过存量空间利用的功能许可，降低更新成本、注入活力。

第三，通过移交用地或者空间补足原有发展中的公共设施短板是当前城市更新中的常见做法，通常会形成既有更新项目的成本，但这些公共设施项目对周边地区的正外部性却难以在既有的方式下有效回收，因此需积极探索公共设施项目建设对周边发展增值的回收途径，从而形成完善的开发运营增值回收模式，促进持续发展。另一方面，也应积极探索利用存量空间资源运营公共服务，提高空间利用效率。

图表来源：

图1、3：作者绘制

图2：源自国家统计局

表1-4：作者绘制

注释：

① 以1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》为标志，我国建立了土地有偿使用制度，在转轨过程中允许协议出让用地使用权流转、允许以协议出让方式获取普通住宅建设用地。由于在过程中面临国有资产流失的问题，2001年《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》发布，明确对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式。2002年确立了商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地的招拍挂出让方式。2004年，国土资源部与监察部发出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求各省市在8月31日之前将历史遗留问题加以界定并处理完毕，此后不得再以历史遗留问题为由，采用协议方式出让经营性国有土地使用权，俗称“831大限”。此后，经营性用地的土地招拍挂方式明确化，2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》进一步规定工业用地采用招拍挂方式出让。

② 本文计算中，收储招拍挂模式下土地成本参考项目所在地区的基准地价水平、地块周边成交价格及专家咨询，以地面价格20 000元/m2计，其中除去征地补偿等成本外，政府获益约占土地成交价格的20%。划拨用地协议出让土地成本参考《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》的相关规定，采用新建建筑面积×新用途楼面地价－划拨土地使用权价格计。重建项目的建安成本折算到地上以平均9 000元/m2计，更新改造项目的改造成本以平均4 000元/m2计。前期工程费用取建造成本的3%，管理费用取建造成本的3%，不可预见费用取建造成本的5%，销售费用取销售收入的3%。运营成本取物业费的70%。由于保障性住房政府回购收入按最多3%利润计且土地成本相对较低，保障性住房收入按建安成本103%计取。税费发生在土地使用权的取得环节、保有环节和流转环节。本文中开发销售模式的两税两费总额按照不含税的销售总收入的5.6%计取，持有运营模式的两税两费总额按照折算到当前的运营总收入的12%计取。

③ 住宅售价以47 000元/m2计，租金以2元/m2/天计；商办的售价以30 000元/m2计，租金以5.3元/m2/天计。

④ 本文开展经济测算的计算方法为：销售毛利润率＝（销售总收入－总成本－增值税及附加）/销售总收入；销售净利润率＝（销售总收入－总成本－增值税及附加－企业所得税）/销售总收入；投资回报率＝（销售总收入－总成本－增值税及附加－企业所得税）/总成本；成本收益率（YOC）=（年运营收入－年运营成本）/（总成本＋年应缴税额）。财务指标的经验值来自专家咨询，毛利润率下限取12%、净利润率下限取9%、投资回报率下限取9.13%，成本收益率下限取6%，更新可行需满足上述所有指标要求。