消防执法的集中法律审核制度研究

郑晓亮

摘要：文章简要阐述法律审核在行政执法中的作用和意义，具体分析在支队级消防救援机构中实施集中法律审核制度的利弊，对法律审核的具体职责进行探讨。

关键词：法律审核;制度建设;行政执法;职权责任

法律审核制度是行政执法“三项制度”之一，也是消防行政执法的一项重要工作制度，其中包括对规范文件的法律审核和对执法行为的法律审核，文章仅探讨针对执法行为的法律审核，消防救援机构当前主要对行政许可、行政处罚、临时查封、解除临时查封、火灾事故认定复核这五种常见执法行为进行法律审核。

一、法律审核制度的作用和意义

法律审核制度是确保行政执法机关作出的执法决定合法有效的关键环节。行政执法机关作出执法决定前，要严格进行法律审核，未经法律审核或者审核未通过的，不得作出决定。《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条“在行政机关负责人做出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核;未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。”法律审核制度有效保证了行政执法机关作出执法决定的程序合法性，在实践中，通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格的工作人员以及长期从事行政执法的工作人员开展法律审核工作，对执法过程中事实是否清楚、证据是否确实充分、定性是否准确、法律适用是否正确、处理建议或意见是否适当、执法程序是否合法、法律文书是否完备等环节的把关作用明显，可以有效提升执法部门的办案质量，降低行政复议、行政诉讼的发生概率和败诉率。

二、实施集中法律审核制度的可行性

一直以来，消防救援机构实施法律审核制度都是坚持同级法律审核，即支队级消防救援机构法制部门对同级负责监督、火调、许可等部门的执法行为进行法律审核，大队级消防救援机构的法制员对本大队的相关执法行为进行法律审核。文章所说的集中法律审核制度是指以支队级消防救援机构为整体，支队和所属大队级消防救援机构的全部执法行为统一交由支队法制部门进行集中法律审核的制度。

（一）原有模式的弊端

1.法律审核人员的专业性难以保证

《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条第二款规定“行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”消防救援机构干部队伍人员调整交流较为频繁，实践中难以保证每个大队级消防救援机构都有符合资质条件的法制员，有的法制员不是法律专业、法律知识欠缺，有的法制员从事执法工作年限较短、执法经验不足。要求初次从事行政处罚决定法制审核的人员通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格是当前难以实现的客观事实。

2.不具备设立专职法制员条件

为保证法律审核工作的客观公正，法制员应当与具体案件或执法行为无直接关系，但是目前多数大队级消防救援机构执法人员数量不足，无法设立专职法制员，法制员作为案件的承办人时，法律审核制度形同虚设。为防止法制员与办案人身份重叠，设立两名法制员互相替补，又会出现专业性难以保证的问题。

3.法律审核无法保证独立性

法律审核人员是连接承办人意见和单位负责人审批意见的中间人，是对案件的事实、定性、证据、程序等执法环节的审核人，为保证执法行为的公平公正，法律审核应当以事实为依据、以法律为准绳，不能受其他因素干扰，但是在实际中，碍于人情束缚、权力限制、能力短板等多方面因素，法制员难以真正履行法制审核职责，本应是“把关”环节，变成“放水” 环节，法律审核制度沦为走过场、走形式。

（二）集中法律审核的优势

1.术业有专攻，专业性得到保证

支隊级消防救援机构设有法制部门，作为专门从事法制工作的部门，既有组织优势也有专业优势：一是方便向省级消防救援机构的指导机关请示汇报工作，及时得到权威解释;二是可以与司法局等行政部门加强沟通交流，了解掌握法制工作的更多信息资源;三是对大队级消防救援机构开展业务指导监督，积累解决各种疑难工作的经验办法。另外，支队法制部门还可以集中整合全支队的人才，挑选法律专业学历、具有丰富执法经验、取得法律职业资格的相关人员充实到法制战线，专业性更加有所保障。

2.相对独立的法律审核地位

支队级消防救援机构设有专门的法制部门，与同级的执法办案部门相对独立，没有隶属关系，对大队级消防救援机构更是有指导监督的职责，支队实施集中法律审核更加能够保证客观公正，不易受其他主观、客观因素干扰。

3.解放基层消防救援机构的人力

由支队级消防救援机构实施集中法律审核，可以解放大队级消防救援机构的人力，监督员专职从事行政执法办案，对执法过程中事实是否清楚、证据是否确实充分、定性是否准确、法律适用是否正确、处理建议或意见是否适当、执法程序是否合法、法律文书是否完备等认证全部交由支队法制部门负责，有效缓解基层执法人员的工作压力，为基层执法单位解除后顾之忧。

（三）集中法律审核的弊端

诚然，任何一项制度都有它的不足，集中法律审核制度的弊端有：一是支队法制部门人力有限，当遇到专项整治或重大消防安保期间，执法办案数量激增时，法律审核任务量增大可能导致审核质量降低等情况出现。二是支队法制部门毕竟与基层执法单位存在物理距离，支队专职法制员难以保证每个行政执法案件都到实地进行审核，一些案件的情况掌握未必及时详细，案件流转中传递的信息可能会有失真和遗漏，为法律审核的准确性埋下隐患。

三、有效实施集中法律审核制度的策略

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》等中央国家文件均对法制审核制度作出了具体部署、提出了明确要求。而实行集中法律审核制度更能促进消防救援机构严格规范公正文明执法，切实保障人民群众的合法权益，有效维护消防执法公信力。

（一）建设过硬的集中法律审核队伍

1.明确组织机构，配置专业人员

消防救援机构要明确法制部门作为集中法律审核的实施机构，保证集中法制审核工作有专职部门履行、有专业人士负责。加强法律审核队伍的职业化、专业化、正规化建设，把理想坚定、政治过硬、业务突出、能力出众的人员调整分配到法律审核岗位，增加法律专业队伍力量，使法律审核人员的配置与工作强度相适应，原则上同一单位内法律审核人员至少占执法人员总数的5%。

2.加强业务培训，营造学习氛围

各级消防救援机构要加强法律知识的业务培训，可以邀请法院行政庭法官、公职律师和行政复议机关的工作人员进行培训授课，采取多种激励和优抚手段，鼓励从事法律审核的人员及其他防火监督干部参加国家统一法律职业资格考试，对取得法律职业资格的人员给予相应政策待遇，营造良好的学习法律知识氛围。

3.重视骨干培养，形成人才梯队

各级消防救援机构要建立法律人才库，形成法制拳头力量，集中协调处理重大、疑难案件。各级消防救援机构定期组织法律审核人员进行集中培训，创造交流学习機会，可以利用召开执法例会、执法交叉考评等多种模式，召开重大复杂行政处罚案件复盘，通过对真实案例的研讨分析，使法律审核人员拓宽专业视野，增长知识见识，提升业务能力。

（二）明确集中法律审核制度的相关职责

1.明确集中法律审核的范围

市级消防救援机构可以将本级及所属全部消防救援机构的执法行为全部纳入集中法律审核范围，也可以结合消防执法行为的类别、处罚决定内容等因素，制定集中法律审核工作清单目录，清单目录包括涉及重大公共利益，可能造成严重社会影响或引发重大社会风险，直接影响或妨碍行政相对人、第三人利益，适用听证程序作出行政决定，以及案件比较复杂疑难、涉及多方法律关系的执法行为，纳入集中法律审核范围。

2.明确集中法律审核的内容

法律审核首先要审查行政执法主体是否合法，行政执法人员是否具备执法资格;法律审核要查明行政执法程序是否符合法定程序;法律审核要对证据和事实进行审核，确定法律事实是否清楚、证据材料证明力是否充分、证据形式是否符合法定、证据来源是否合法;法律审核重点审核行政决定适用法律、法规、规章是否准确合法，自由裁量运用是否准确适当;法律审核要判断消防救援机构的执法行为是否超越法定权限，案件是否需要移送其他行政机关处理;法律审核还要对执法质量等情况进行预先评定等。集中法律审核后，法制员要根据案件不同情况，提出同意或者纠正的书面审核意见。具体承办的消防救援机构要对集中法律审核提出的纠正意见进行研究，改正相关问题后重新报送法律审核。

3.明确集中法律审核的责任

要结合消防救援机构监督执法实际，建立健全法律审核工作规章制度，确定工作流程，明确审核材料报送要求和审核的范围、条件、期限、程序，积极探索集中法律审核与承办部门对案件办理意见发生不一致时的协调机制。承办单位要对审核材料的真实性、准确性、完整性负责，要保证案件的事实、证据、法律适用、程序符合法律法规要求。法制部门及法制员对集中法律审核意见承担审核责任。因案件的主责承办人、协办人、法律审核人和行政审批人滥用职权、玩忽职守、徇私枉法等，导致行政决定错误，造成他人或公共利益损失的，要严肃追究相关人员责任，对涉及违法违纪的情况进行调查处理。

四、集中法律审核制度的拓展

随着社会的不断发展，社会分工越来越细，社会管理的分工也越来越细，让专业人做专业事，不仅能提升工作效率，也能保证工作质量。笔者大胆预测，今后的消防执法行为可能也会有更进一步的分工，比如履行监督检查和行政处罚以及行政强制职权的分离，监督员专职实施监督检查，履行监管职责，法制部门由集中法律审核发展到集中实施行政处罚、行政强制等行政行为，从执法程序的中间审核环节覆盖到执法程序的前端办理环节。

参考文献：

[1]中华人民共和国行政处罚法[Z].2021-07-05.

[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[Z].2014-10-23.

[3]法治政府建设实施纲要（2015—2020年）[Z].2015-12-27.

[4]关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见[Z].2019-01-03.