外部冲击影响日本跨国公司调整东亚生产布局的传导路径

平力群

技术创新、能源危机、贸易冲突、大国恣意改变贸易政策、地缘政治恶化、自然灾害及传染病流行等外部冲击，会改变影响企业经营决策因素的约束条件。企业为实现在风险最小化条件下的利润最大化目标，就会依据各种约束条件改变带来的决策因素的变化适应性地调整企业发展战略和经营决策。新技术革命推动的数字化、美国次贷危机引发的全球经济危机的后遗症——欧美老牌资本主义国家经济增长乏力下贸易保护主义的抬头，正在改变国际经济环境和世界经济秩序。新冠疫情的全球流行，强化了上述变化趋势，加速了影响跨国公司开展国际化经营决策因素的约束条件的改变，推动了跨国公司对全球生产布局的调整。

作为推动东亚生产网络形成、扩大和深化的重要力量，日本跨国公司对中国开展的FDI 是其布局东亚生产的重要组成部分。日本跨国公司对东亚生产布局的调整，必然影响到其对华直接投资的行业类别与规模，引起东亚生产网络的调整。虽然外部冲击具有突发性和难以预测的特点，但从调整FDI 到改变生产布局与外部冲击的时间会有一定时期的迟滞。了解外部冲击影响日本跨国公司调整东亚生产布局的传导路径，可以为我们预测日本跨国公司调整东亚生产布局的动向提供有效依据。因此，研究多重外部冲击叠加影响日本跨国公司调整东亚生产布局的传导路径，就成为一个重要的议题。本研究基于外部冲击引起的技术约束、制度约束和政策约束的改变三个维度，阐释约束条件改变引起的跨国公司FDI 决策因素（贸易成本、服务成本、市场规模、生产要素比较优势、风险成本等）的变化，揭示外部冲击对日本跨国公司调整东亚生产布局产生影响的传导路径——“外部冲击→约束改变→FDI 决策因素变化→调整东亚生产布局”。

一、日本跨国公司FDI 与东亚生产网络

对外直接投资（foreign direct investment，FDI）与出口贸易是企业经营活动国际化的主要形式。FDI 是指跨国公司为在海外设立现地法人或扩大其规模，或为参与既存外国公司的经营活动取得该公司一定比例以上股份的资本跨境移动。[1]FDI 可以将区域内各国（地区）的“贸易联系”扩展为“生产联系+贸易联系”。所以，FDI 被认为是构建区域生产网络的有效手段与基础。

东亚生产网络的形成是以下述背景和行为为契机的：日本企业为应对日元快速升值和避免同欧美国家贸易摩擦的不断升级，选择以FDI 为手段实施海外经营战略，与此同时，东盟各国采取利用外资的出口战略，与中国实施的改革开放政策。20 世纪80 年代，日本比欧美各国更早地摆脱了石油危机，日本经济的繁荣与美国经济的低迷形成了鲜明对比，也因此导致了日本与美国贸易摩擦的加剧。为解决美元汇率过高造成的美国贸易巨额赤字问题达成的“广场协议”，导致日元对美元汇率大幅提升，从“广场协议”前的1 美元兑换250 日元，提升到1987 年末的1 美元兑换120 日元。此时，东盟也由于没能实现限制外资的进口替代工业化战略的预期目标，从1987 年开始转向利用外资型出口工业化战略。[2]中国的改革开放也逐渐从建立特区向沿海地区扩展。贸易冲突、汇率波动、各国贸易政策的外部冲击，改变了日本跨国公司开展国际化经营的约束条件，增加了向欧美出口的贸易成本，降低了向东亚各国（地区）开展FDI 的成本，从而推动了日本跨国公司的国际经营战略重心从出口贸易转向FDI，以对冲日元升值，并希望在降低贸易摩擦风险的同时，通过降低生产成本和提升产品竞争力来扩大国际市场份额。因此，工资低、市场规模大、投资风险低的国家(地区)就成为日本跨国公司理想的投资目标国（地区）。[3]而具有低要素价格优势、巨大的市场规模与潜力、政局相对稳定且对外资友好、距离较近的东亚各国（地区），就成为日本跨国公司理想的生产基地型FDI 目标国（地区）之一。

基于日本产业组织结构集团化、系列制的特点，日本跨国公司开展的FDI，一般不是一个公司单独进行的，而是与集团内商社或系列企业联合实施的。追随型FDI[4]是系列企业联合FDI 的一个重要特征。在集团化、系列制下的联合型投资、追随型投资，与日本跨国公司采用由母公司统一控制材料、零部件采购权的中心型采购的国际生产方式相互支持，将国内的供应关系扩展到了海外。在中心采购方式和技术进步的支持下，依据资本密集型、技术密集型与劳动密集型细化开展企业（集团）内、产品内分工，并将不同类型的生产依据东亚各国（地区）的生产要素比较优势通过FDI 进行布局。日本跨国公司通过对东亚各国（区域）开展FDI 推动了东亚生产网络的形成。

近年来各种外部冲击的叠加，改变了影响日本跨国公司FDI 决策因素的约束条件，增加了决策依据的不确定性，可能导致日本跨国公司对依据变化前因素做出的FDI 决策无法按原计划实施，或提前实施甚至是突然中止或方向逆转，因此增加了东亚生产网络的不稳定性。

二、技术约束改变影响日本跨国公司调整东亚生产布局的传导路径

贸易成本、连接工序间的服务成本、人员移动成本和劳动力价格比较优势等，是影响日本跨国公司选择FDI 目标国的重要因素。新技术的应用可以降低距离和关境带来的贸易成本、连接工序间的服务成本和人员移动成本，改变国家（地区）间经济发展不平衡及人口结构决定的劳动力价格比较优势在跨国公司向东亚开展FDI 决策中的重要性。为实现在风险最小化条件下的利润最大化目标，日本跨国公司会依据FDI 投资决策因素的变化调整东亚生产布局。

（一）技术进步降低距离、关境带来的贸易成本、连接工序间的服务成本和人员移动成本

依据鲍德温（Baldwin）对拆分（unbunding）概念的解释，拆分是通过技术创新对距离问题的克服。对于国际分工而言，距离问题的本质是成本问题。在技术进步的推动下，过去的100年间实现了三次拆分。“第一次拆分”（the first unbundling）克服了生产地和消费地之间的距离问题，支持了生产地与消费地分离，实现了以产业为单位的国际分工；“第二次拆分”（the second unbundling）克服了生产工序之间的距离问题，支持了生产活动碎片化，实现了以生产工序（任务）为单位的国际分工；“第三次拆分”（the third unbundling）克服了人与工作场所之间的距离问题，不仅支持了人的所在地与工作地的分离，还支持了以“人”为单位的工作可以与“人”分离。人们对“第三次拆分”会推动新的国际分工方式的形成抱有期待。

19 世纪初期，蒸汽机、铁路的出现引发了运输革命。运输技术水平的提高在支持运输成本降低与速度提升的同时，也支持了生产地与消费地分离的“第一次拆分”。“第一次拆分”的出现，支持了以比较优势为基础的生产与消费的跨国境分离，进而推动了以产业为单位的国际分工的兴起。以产业为单位的国际分工，使在本国不具有竞争优势的产业向相对于本国经济发展落后国家（地区）的转移成为可能。20 世纪90 年代前，东亚经济发展的“雁行模式”正是在日本失去竞争力的产业能以产业为单位从日本向东亚NIEs、东盟，再向中国等国家（地区）转移开展新型国际分工的结果和表现。以产业为单位的国际分工，是东亚“雁阵结构”生产布局的基础。

产品的生产流程，一般可以分为劳动密集型工序、资本密集型工序和知识集约型工序。进入20 世纪80 年代，在运输成本进一步降低和信息通信技术（ICT）革命的支持下，使生产活动呈现碎片化特征，出现了以生产工序（任务）为单位的国际分工，即“第二次拆分”。进入20 世纪90 年代，快速推进的以产品架构模块化为代表的生产技术革命以及稳定的国际贸易秩序，大幅降低了“第二次拆分”的拆分成本、各工序、生产基地间的服务成本和零部件、材料进出口的贸易成本。拆分成本、连接各工序、生产基地间的服务成本和零部件、材料进出口的贸易成本的降低的结果，是没有必要一定在同一地方开展零部件的生产与最终产品的组装，从而可以依据要素价格比较优势对生产工序进行拆分，并将生产设置在最适宜的地点，以建立高效率的分工体制。[5]“第二次拆分”与产品架构的模块化在国际范围内展开的过程中，支持了先进国家的资本、技术与发展中国家的生产要素的结合，推动了国内的生产流程按照劳动密集型、资本密集型与知识密集型的类型进行分割，并向具有不同比较优势的多个国家转移、分散，使产业与贸易发生了革命性转变。也正是由于生产流程在各自独立的领域内被细分且相互承接，从而有利于生产扩散到全球范围。[6]日本跨国公司利用其区位优势、资本优势和技术优势，依据不同国家与地区的要素价格比较优势，通过FDI，将企业（集团）内、产品内生产流程、任务配置到东亚不同国家（地区）进行生产。日本跨国公司利用技术进步实现的“第二次拆分”和产品架构模块化，以生产工序（任务）为单位的在东亚的生产布局推动了东亚分工结构从“雁阵结构”向“网络结构”的演变，进而推动了东亚生产网络的形成、扩大与深化。

“第四次产业革命”被认为是不论就规模、范围还是复杂性而言都是人类没有经历过的大变革。[7]大变革之一就是通过将第四次产业革命的成果应用到社会，推进社会的数字化转型。数字技术的快速进步，使人们在网络环境下，可以利用视频实现面对面交流，从而降低了人们交流的成本，支持了2015 年左右出现的“第三次拆分”。“第三次拆分”使虚拟的人可以跨距离、跨越国境移动，支持了人员所在地与工作地的分离，不仅使以“人”为单位的工作可以与“人”分离，[8]也使过去人们必须在同一地方共同完成的工作，可以由在不同国家（地区）的人们共同完成。在国家、地区间存在工资差异的情况下，可能会加速国际分工，[9]并支持新的国际分工方式的形成。

在新冠疫情的冲击下，为了实现防止传染扩大和保障经济活动持续开展，数字化技术的应用和普及得以加速，从而降低了“第三次拆分”的拆分成本，进一步加速国际分工的细化，推动新的商业模式和国际分工模式的形成。数字化技术的普及为碎片化、分散化的生产网络布局提供了新的控制、管理供应链的手段（参见表1），进一步克服了距离和关境对国际分工的约束，支持了拆分的更加碎片化和外包的发展。另外，从国际贸易的观点看，约一半的贸易成本来自将产品送到最终消费者手中的运输物流成本（运输、货物转载、库存、港口的手续等金钱、时间和不确定性的成本）。通过对射频识别(Radio Frequency Identification，RFID)、IoT、AI等技术的应用，可以实现对物流运输过程进行全面可视化跟踪，实现物流的最优化管理，加快通关速度并降低通关成本，从而支持工序间分工细化引发的中间品贸易的跨境移动。数字化推动了日本跨国公司加快对供应链数字化改造。供应链数字化改造将影响FDI 决策因素，进而影响日本跨国公司对东亚的生产布局。

表1 数字化带来的国际分工结构的变化

技术革命带来的数字化范式转变，成为日本跨国公司调整生产网络的重要约束。新冠疫情的冲击，推动了数字化技术的广泛应用，进一步支持了“第三次拆分”，改变了距离、国境约束下影响日本跨国公司FDI 决策的贸易成本、服务成本和人员移动成本，为日本跨国公司依据效率与风险平衡的生产网络设计在更广的地理空间，以更低的成本、更快的速度调整生产布局提供了可能。

（二）技术约束的改变影响劳动力要素价格比较优势在FDI 决策中的重要性

技术进步不仅有利于克服距离和边境对跨国公司进行生产布局区域范围的约束，还改变了劳动力要素价格比较优势在FDI 决策中的重要性，因此会推动日本跨国公司依据新决策因素调整东亚生产布局。

在产品架构实现模块化之前，低劳动力要素价格资源并不一定使一些产业获得竞争优势，因为为使某些产业在海外生产的产品达到在日本国内生产产品的品质，必须花费大量的时间和金钱成本对当地员工开展组装技能的培训和质量管理的教育。因此，低劳动力要素价格并不是日本跨国公司选择FDI 目标国的重要因素。而生产技术革命带来的产品架构的模块化，降低了对当地员工的受教育水平和技能的要求，使拥有丰富劳动力的低工资国家（地区）获得了作为生产基地的优势地位。[10]劳动力价格比较优势成为决定日本跨国公司选择FDI 目标地最重要因素之一，并在“第二次拆分”的支持下，逐步将失去劳动力价格比较优势国家的生产流程内的劳动密集型工序分离出来，并将其转移到劳动成本相对低的国家（地区）。这一调整成为第四次产业革命带来的冲击之前的一个可以预测的趋势。

包括数字技术在内的第四次产业革命的创新成果（物联网、大数据、人工智能、机器人等）的应用，对产品生产和供应链将产生巨大的影响（参见表2）。数字化的快速发展和普及，对日本跨国公司的生产布局形成了两股相反的力量：一是支持日本跨国公司充分利用第一、二、三次拆分，扩大FDI，进一步细化、优化生产网络；二是在数字化技术支持下，随着人工智能、机器人、大数据、演算能力的快速提升，以及机器学习能力的不断增强，机器不断代替人类的工作。如通过提供低价格的产业机器人、智能驱动型机器人，使得劳动成本不再是决定生产成本的重要因素。但由于机器人的成本比较高，所以就需要规模经济和提升经济的集中度。而由于利用专利技术非常重要，为防止技术外流，就会助长内部生产和在国内生产，进而推动日本跨国公司在国内生产后出口，而不是通过FDI将生产基地设置在具有劳动力低成本优势的国家。数字化冲击会降低劳动力要素价格比较优势在FDI 决策中的重要性，改变跨国公司是选择开展FDI 还是出口贸易的决策依据，以及选择FDI 目标国的依据。

表2 应用先进技术对制造工序和供应链的影响

数字化是制造业智能化的基础。制造业智能化激励跨国公司将追求低劳动力成本的FDI 资金，转变为在国内建立智能无人工厂的机器人等设备的投资。制造业智能化的结果是劳动密集型产品或工序的减少，对劳动力需求的降低，会弱化为获取低劳动力成本开展FDI 的激励，降低了劳动力要素价格比较优势在FDI 决策中的重要性。制造业智能化不断降低对体力劳动者人数的依赖，导致过去作为重要约束的低劳动力成本优势开始减弱。生产要素比较优势的相对改变，必然会推动日本跨国公司依据东亚各国的比较优势重新布局生产网络。数字化冲击改变了影响跨国公司开展FDI 决策因素的约束，日本跨国公司会依据新约束下的FDI 决策因素调整东亚生产布局。

三、制度约束改变影响日本跨国公司调整东亚生产布局的传导路径

国际经济环境、国际经济秩序与各经济体的经贸政策及自由贸易协定的谈判、签署相互影响。美国次贷危机引发的世界经济危机导致的欧美各国经济衰退和贫富差距扩大，成为贸易保护主义兴起的社会基础。2017 年就任美国总统的特朗普推行贸易保护主义政策、美国利益第一的单边主义政策，发动对中国的贸易战。美国恣意改变贸易政策，导致了以规则为基础的国际贸易秩序的弱化。无论是在经济还是政治领域，自由贸易协定通常被认为是国家间合作、区域合作升级的重要手段。因此，日本政府为帮助日本跨国公司规避以规则为基础的国际贸易秩序弱化带来的风险，积极签署两国间和区域性的自由贸易协定。日本政府自2017 年签署“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）后，又分别签署了“日欧经济伙伴关系协定”（日欧EPA）、“日美货物贸易协定和日美数字贸易协定”“日英经济伙伴关系协定”（日英EPA）、“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP），完成了以北美、欧洲和亚太三大市场为中心的三个大型自贸区的“组网”任务。[11]与欧洲、美洲和亚洲的连接，改变了日本跨国公司调整东亚生产网络的制度约束，也为其调整东亚生产布局提供了制度支撑。

（一）以东亚生产网络为基础的中间产品贸易和三角贸易特征

日本跨国公司向亚洲开展FDI，主要动因之一就是获得低成本劳动力。日本跨国公司一般会将需要大量劳动力的组装和通用性零部件的生产阶段安排在具有低劳动力价格优势的东盟与中国，在劳动力价格高的日本本土和东亚新兴工业经济体（NIEs）生产高附加值的半成品和关键零部件，然后将半成品、零部件出口到东盟与中国进行加工与组装，最后将成品销售到作为最终产品消费市场的欧美国家。在东亚生产网络支撑下，三角贸易结构得以形成。这也是中国与欧盟、北美自贸区的进出口贸易额中的中间产品占比大大低于中国与东亚各国进出口贸易额中的中间产品占比的原因。在日本向中国、东盟的出口贸易额中，中间产品所占比例分别超过60%与70%，大量材料、零部件与半成品在日本、中国、韩国与东盟之间流通，主要在中国与东盟完成最后组装并被出口到北美与欧盟。[12]以电子产业为例，日本跨国公司在日本国内保留、投资具有研发、生产高端产品的母工厂，在马来西亚、菲律宾投资兴建生产通用性零部件的工厂，在中国投资兴建组装工厂，从而形成了以通过FDI 构建的生产网络为支撑的，从日本进口核心零部件、从马来西亚、菲律宾进口普通零部件、在中国组装后出口美国与欧洲的“三角贸易”。虽然随着东亚各国（地区）经济的发展，亚洲逐渐成为世界第三大消费中心，但东亚生产网络依然具有生产成本优势，且各国经济发展水平的提升也是一个长期过程。因此，三角贸易结构将在一定时期内继续存在。

（二）自由贸易协定改变规模经济约束

三角贸易结构反映了东亚的生产对欧美市场需求的高度依赖，也意味着东亚的生产规模与欧美的市场需求具有高度相关性。出口贸易和FDI具有强替代性。自由贸易协定的签署，有利于增加在选择开展FDI 还是出口贸易时的出口贸易的权重。

自由贸易协定的签署，有利于扩大市场范围。市场范围与生产规模具有高相关性，而生产规模是影响FDI 决策的重要因素。美国恣意改变贸易政策导致贸易规则弱化及国际贸易秩序的约束发生变化，对日本跨国公司带来了冲击，而日本政府的FTA 战略会在一定程度上减弱这一冲击。日本参与的多个巨型自由贸易协定的签署与生效，对日本跨国公司调整东亚生产布局形成了新的制度约束，打破了已建立的FDI 和出口贸易的平衡，推动了日本跨国公司对东亚生产布局的调整。例如，RCEP 生效削减关税和其他非关税壁垒后，成员国间形成的市场不仅比每个成员国的市场都大，还有利于市场依据各国的自然资源、人力资源和劳动生产率对RCEP 覆盖的区域重新配置资源，打破一国可生产的产品种类及其生产规模受到该国市场规模的限制，支持某种产品在某成员国开展大规模专业化生产，从而改变了市场规模对日本跨国公司开展FDI 的约束，支持日本跨国公司重新调整东亚生产布局。

另外，日本政府签署的日欧EPA（2018 年7 月17 日签署、2019 年2 月1 日生效）、日美货物贸易协定（TAG，2020 年1 月1 日生效）、日英EPA（2020年10月23日签署、2021 年1 月1 日生效）会降低日本直接出口欧美的成本，从而有利于扩大日本对欧洲和美国的出口，吸引日本企业回归本土，增加在日本国内的生产，弥补由于中美贸易摩擦导致的中国国内的日本法人企业出口美国订单的减少，以及在东亚生产网络上的日本国内和东亚其他国家的日本法人企业对中国出口的中间产品需求减少所造成的无法实现东亚布局生产时确定的生产规模目标。例如，日欧EPA、日英EPA 生效后欧洲对日本进口的工业产品取消99%的关税。除即刻取消100%关税的工业产品外，协议生效第8 年，汽车关税将从现在的10%降为零关税；立即取消汽车零部件90%以上的关税；立即取消一般机械86.6%、化工产品88.4%、电气机械91.2%的关税。[13]关税的降低激励日本企业从本土向欧、美、英直接出口产品，而不是通过FDI 在其他国家（地区）建立生产基地。

（三）自由贸易协定改变中间品贸易成本的约束

中间产品贸易是东亚区域贸易的重要特征之一。RCEP 的签署和生效有利于改变贸易成本约束，为日本跨国公司优化供应链调整生产布局提供制度支撑。

RCEP 通过整合和优化五个“东盟+1（2）”FTA，使成员国之间在RCEP 框架下形成统一的贸易、投资规则。区域内统一规则体系的形成带来的最直接变化包括：降低关税、简化通关手续、避免多重关税、统一原产地规则、削减非关税壁垒，这极大地促进贸易自由化与贸易便利化，促进成员国之间的贸易往来、投资及地区产业和价值链的融合。对日本企业而言，将大大降低日本跨国公司从成员国采购零部件的成本，支持其依据成员国资源优势布局生产网络，优化和提升生产网络效率，推动东亚生产网络在重构的过程实现扩大与深化。[14]

例如，日本跨国公司为了规避中美贸易摩擦风险，决定将在中国组装、出口美国的生产基地转移至RCEP 的其他成员国。由于这些产业在中国已形成集聚，而新的投资目标国缺乏相应的产业配套，所以被转移至RCEP 其他成员国进行组装的产品仍然需要从中国进口零部件。通关成本将成为左右日本跨国公司是否能进行生产基地转移或从中国进口零部件的关键因素。

另外，日本跨国公司为利用东盟各国低成本生产要素降低生产成本、提升产品竞争力、增加市场占有率，计划到东盟投资建厂，并从日本进口高附加值原材料和零部件在东盟组装后再出口中国。在RCEP 生效前，为利用中国-东盟FTA的关税优惠，从东盟向中国出口的产品需要满足在中国与东盟采购的原材料、零部件合计附加值超过40%的原产地规则的要求。而从日本采购的具有高附加值的材料、零部件的价值一般会超过60%。这样就无法达到中国FTA-东盟原产地规定的要求，也就无法利用中国FTA-东盟的关税优惠。日本跨国企业在计算关税、通关成本及生产要素价格的综合成本后，可能会重新考虑FDI 目标国的选择。RCEP 生效后就解决了上述问题，支持了日本跨国公司调整生产布局。

（四）自由贸易协定改变数字贸易成本约束

通过签订自由贸易协定，在成员国间形成统一的数字贸易规则，有利于降低贸易成本，促进跨境电子商务，推动各成员国实现数字化转型。在CPTPP、日欧EPA、日美货物贸易协定和日美数字贸易协定、日英EPA、RCEP 中都包含对数字贸易的相关规定。

例如，在 RCEP 中特设“电子商务”一章（第十二章），其第二条“原则和目标”中明确指出：“缔约方认识到电子商务提供的经济增长和机会、建立框架以促进消费者对电子商务信心的重要性，以及促进电子商务发展和使用的重要性”，并强调，本章的目标为：（1）促进缔约方之间的电子商务，以及全球范围内电子商务的更广泛使用；（2）致力于为电子商务的使用，创造一个可信任和有信心的环境；（3）加强缔约方在电子商务发展方面的合作。该章对“无纸化贸易”“电子认证和电子签名”“海关关税”“线上消费者保护”“线上个人信息保护”“非应邀商业电子信息”及“争端解决”等相关细则作了规定，为东亚地区的数字贸易发展创造了有利环境，提高了东亚地区的数字贸易便利化程度。[15]这也为成员国之间开展电子商务及合作提供了明确的支持。跨境电商不仅是国际贸易的新型贸易形态，还是扩大国际贸易的重要力量。跨境电商的发展，减弱了在消费地直接投资建厂的需要，从而有利于日本企业以收益最大化为原则，按照产业与生产工序的不同特征（劳动密集型、资本密集型与知识密集型），结合东亚各国（地区）的不同比较优势，布局生产网络，从而改变在现有约束下企业是开展出口贸易还是选择FDI 及调整FDI 目标国等决策。

再如，“日美数字贸易协定”规定了“禁止对数字产品征收关税”“确保日美之间数字产品的非歧视性待遇”“保障跨境数据（包括个人信息）的自由传输”“禁止要求在本国安装计算机相关设备”“禁止要求向政府提供源代码”和“对SNS 等交互式计算机服务提供商的损害赔偿责任的免责”等。[16]日美两国签署数字贸易协定的目的，是通过建立保障顺畅、可信和自由的数字贸易法律，降低日本和美国间的数字贸易壁垒，促进日本和美国之间的数字贸易。通过推动日美间数字贸易加强日美之间的经济联系，进而稳步扩大日美之间的贸易。

四、政策约束改变影响日本跨国公司调整东亚生产布局的传导路径

新冠疫情冲击再次暴露了供应链的脆弱性，放大了供应链安全问题，为日本政府出台支持调整生产网络的政策提供了依据。供应链改革计划就是在新冠疫情突发的背景下提出的。日本政府在2020年4 月7 日通过的《新冠紧急经济对策》中，决定设立专项预算资金直接为日本跨国公司对单一国家依存度过高的产品、零部件和材料的生产回迁本国及向东南亚国家迁移提供补贴。这也是战后日本政府第一次利用国家预算为跨国公司布局生产网络提供直接资金支持，也是日本政府发出的试图通过扩大经济安全解释介入企业商业行为的一种信号，国家政策成为日本跨国公司布局东亚生产网络的新约束。供应链改革计划对跨国公司调整东亚生产布局的影响，表面上是通过降低跨国公司调整生产布局成本实现的，但更深层的是表明了一种态度，试图通过资金支持和风险警示来引导、影响日本跨国公司决策——是开展FDI 还是选择出口以及对FDI 目标国的选择。

日本内阁在2020 年4 月7 日通过了应对新冠疫情的巨额经济刺激计划——《新冠紧急经济对策》，其中就包括供应链改革计划。该计划指出，要经过几年的努力，通过支持产业回归及多元化布局，构建强韧的供应链。具体政策包括：对于严重依赖一个国家供应的商品、零部件及材料，要促使其转移和分散，政府为中小企业分担三分之二、为大企业分担二分之一的工厂转移费用；尤其要加大力度支援生产口罩、酒精等消毒用品、防护服、人工呼吸机、人工肺等关系到国民健康的重要物资企业回迁国内，对这类企业工厂转移经费的支持比例，中小企业提升至四分之三，大企业为三分之二；规定由经济产业省负责以下业务：“作为产业链对策的促进国内投资事业补贴”“海外供应链多元化等支持事业”“实现供应链强韧化的技术开发”“东亚经济一体化研究合作（供应链强韧与风险管理等）”与“稀有金属储备对策事业”。[17]

每项政策都有清晰的政策目标和充实的政策内容，如“作为供应链对策的促进国内投资事业补贴”政策，其目标是通过推进国内生产体制的完善，确保产品的供应，降低由于供应链断裂带来的风险，构筑日本制造业等不发生停产的强韧的经济结构。[18]经济产业省已分别于2020 年5 月至7 月和2021 年3 月至5 月面向日本企业对“作为供应链对策的促进国内投资事业补贴”开展了两次公开募集。第一次募集中有1670 家符合申请条件，最终通过审核的203 家企业共获得3474 亿日元的补贴。其中，属于“为缓解由于国外生产高度集中的断供风险”类别的企业有73 家，包括电子设备、半导体相关行业25 家，飞机发动机零部件9 家，氟化氢等化学产品8 家，医药、医疗仪器相关行业7 家、稀有金属相关行业6 家，车载电池相关企业5 家、汽车相关产业5 家。60%以上都是大企业。属于“关乎国民健康的重要物资生产”类别的130家。口罩相关的33 家，消毒用酒精26 家，医疗用防护服相关18 家，约70%为中小企业。[19]在第二次募集中有272 家企业符合申请条件，最终通过审核的151 家企业共获得2095 亿日元的补贴。第一类为国外生产集中度高的产品、零部件、材料的共64 家，主要为半导体、电动汽车和海上风力发电相关的企业。第二类为关系到国民健康生活的重要产品、零部件、材料，共21 家，主要为疫苗、注射器、医用橡胶手套、药品低温物流相关物资生产企业。第三类是66 家，是为第一类企业提供不可缺少的零部件（中小企业特例事业）的中小企业。[20]从这一数据可以看出，“作为供应链对策的促进国内投资事业补贴”政策其魅力正在降低。为使该项政策获得国民支持，特设了支持“保障国民健康相关重要物资企业回归”的内容，但在第二次通过审查的该类企业只有21 家，在获得补贴企业总数中的占比不足15%。可见，该政策的长期目标是支持制造关键产品、零部件和材料的企业回归本国，在日本境内构建完整的生产链体制。

跨国公司关于在某个国家（地区）开展FDI 还是进行出口贸易的决策，是在平衡风险和收益并综合考虑贸易成本、市场规模、生产要素比较优势等影响利润的多种因素下制定的。实际上，日本跨国公司已经通过制定BCP（业务持续计划）来应对各种突发事件的冲击，降低损失。可以说，企业的迁移成本并不是影响跨国公司是否开展FDI 决策的重要因素。因此，日本政府利用新冠疫情这一契机，在贸易保护主义思潮抬头的背景下出台供应链改革计划，并为搬迁企业提供资金支持，除在一定程度上弥补企业损失外，更多的是一种政策引导，向企业发出重视地缘政治风险的警示。在技术经济范式发生颠覆性转型、世界政治经济格局大调整、以规则为基础的国际贸易秩序稳定性降低、经济安全风险不断扩大的背景下，贸易保护主义为政府介入企业商业活动提供了社会基础，政府政策成为日本跨国公司调整东亚生产网络新的约束条件。