日本新冠疫情对策的特征与课题——基于国际比较的视角

[日]翁百合

序言 基于国际比较视角观察日本的重要性

2020 年，世界经济遭遇了前所未有的新型冠状病毒疫情危机。如何通过国际比较来评价日本的疫情对策呢？本文利用各种数据对2020 年日本和其他发达国家的新冠疫情应对进行国际比较分析，在尚未预见到新冠疫情将要结束的情况下，提出我们现在必须研究的政策课题。从国际上看，日本的应对措施可以说进展比较顺利且抑制了死亡率，但另一方面必须承认，疫情中凸显了一些严重的结构性课题。从国际比较的视角来看，特别重要的课题包括：对医疗服务体制进行综合改革和完善非常时期应对体系，将加强疫苗开发作为经济安全保障的对策，灵活对待与疫苗接种相关的各种规制，基于数据分析和未来社会构想有重点地、灵活地实施财政支出政策等。

而且，面向未来的长期的重要政策措施，其目的是解决因应对新冠疫情而增发公共债务和贫富差距扩大的问题。对此，有必要探讨以缩小贫富差距为方向的税收制度和财政收入的模式以及安全网的方式、与金融政策的关系等。

一、新冠疫情与各国经济

新冠疫情已经持续了一年多。部分发达国家国民虽然进行了疫苗接种，但是感染还在扩大，还没有达到可控阶段。此前，在NIRA 观点新闻第52 号和第54 号中分析了实施具有特色的新冠疫情对策的瑞典和德国的应对情况。[1]此后各国的情况也发生了分化，有的国家深陷疫情困境之中，有的国家疫情正在得到控制。现在，日本处于怎样的状况或怎样的位置呢？本文主要从与发达国家进行国际比较的视角出发，以截至2020 年第四季度的各国GDP 数据等为线索，整理日本约一年来应对新冠疫情的特征和课题，并尝试进行评价。

（一）死亡率与经济受损的关系

新冠疫情从供给和需求两方面对经济产生影响。首先，在封城或实施与宣布进入紧急事态相类似的“新冠疫情紧急应对”措施时，与旅游相伴的城市间人员流动和外出就餐等社交行为直接受到限制，减少了需要面对面接触的相关服务的需求。主要国家（地区）经济遭受的损失主要来自这种服务消费剧减产生的影响。而且，由于死亡人数增加导致人口减少、服务业相关部门就业状况恶化导致收入减少，再加上对感染新冠病毒的警惕、不安的增加以及对经济前景恶化的担忧等心理因素，使得家庭消费和企业投资可能有所减少。另一方面，在供给方面，由于工厂的局部关闭和工作场所采取的传染病对策也有可能导致生产率下降。下面从这一观点出发，通过参考指标考察日本对传染病的应对与经济复苏的关系。

首先，从新冠肺炎的单位人口平均感染人数和死亡人数来看，日本比欧美各国要少得多。特别是死亡人数与人口总数之比即死亡率很低，可以说日本采取的防疫措施是有效的。如图1 所示，英国、意大利和美国等欧美国家的死亡率较高，而亚洲各国家、地区的死亡率较低。

图1 各国家、地区死亡率的变化（每10 万人口累积死亡人数）

而且，疫情期间的“超额死亡人数”即总死亡人数超过以往平均死亡人口数量，这一指标从另一个方面反映了疫情的严重性。

虽然无法获取最近几个月的数据，但日本和中国台湾地区“超额死亡比率”明显低于其他国家和地区，对其整体人口动态的影响始终较小。2020 年4 月，英国的死亡人数与上年同期相比超过了100%，美国和瑞典的死亡人数在2020 年也居高不下。

反观日本，虽然到2020 年底“超额死亡人数”同比增加了8%左右，但从整体来看，由于贯彻了戴口罩、勤洗手等防疫原则，因流感等其他疾病而导致的死亡人数有所减少，因此，几乎没有对人口动态产生影响，可以说死亡人数与往年持平是日本的一大特征。新冠疫情造成的人口死亡数量的多寡会对经济产生影响吗？我们计算了国际货币基金组织成员截至2020 年第四季度新冠疫情死亡率和名义GDP 变化率之间的相关系数，尽管是负值但只有-0.22，因此，不能得出负相关的结论。意大利和西班牙不仅死亡率高，而且经济下滑幅度也很大，看似呈负相关，但美国、瑞典等国家尽管死亡率很高，经济下滑却得到了控制。尤其是亚洲的死亡率普遍低于欧美，经济损失往往也较小。日本虽大体相同，但中国台湾地区和韩国的死亡率更低，也阻止了经济下滑。

（二）服务业下滑对经济的打击

1.经济受损的国际比较

新冠疫情的蔓延导致2020 年第一季度世界经济增长率大幅下滑。此后虽然开始复苏，但由于疫情在冬季再次蔓延，世界经济停滞不前。进入2021 年后，各国都在加快推进接种疫苗，预计经济将在早期接种疫苗的国家开始依次得到恢复。

在比较各国及地区的GDP 时，由于平减指数等估算方法不同，因此，下面同时使用了实际值和名义值。此外，为了可以观测到经济恢复到新冠疫情前的水平，我们排除了受到严重影响的2020 年第一季度的数据，仅就2020 年第二季度至第四季度复苏期的平均数值与2019年第四季度进行了比较。

首先，从发达国家（西方七国和瑞典）的经济运行动态可以看出，消费支出的下降在全部GDP 减少额中所占比例达到70%～80%。从国别看，大幅下降的国家有英国、法国、意大利。由于英国政府最终消费支出有关医疗和教育的平减指数估算方法和其他国家存在较大差异，所以，相较于实际值从名义值来看更能体现英国最终消费支出减少的实际状态。①英国的消费下降，除了面对面服务所占的比重较高之外，统计数据显示政府可能夸大了一般支出的减少。参见：Office for National Statistics UK.International Comparisons of GDP during the coronavirus（COVID-19）pandemic[OL].(2021-02-01).[2021-02-01].https://www.ons.gov.uk/economy/grossdomesticproductgdp/articles/internationalcomparisonsofgdpduringthecoronaviruscovid19pandemic/2021-02-01.可以看出，在发达国家中日本经济的跌幅较小，仅次于没有进行封城的瑞典，对经济造成的伤害很小。

2.居家时间对经济的影响

在主要国家（地区）中，日本的政策措施不仅被认为是宽松的，实际上政策措施的严格程度指数也较弱（参见图2），居家时间也相对较短。

图2 各国家（地区）政策措施严格度指数

图3 是利用能够收集到数据的125 个国家的数据绘制成的政策严格度指数和居家时间的散点图，两者的相关系数为0.52，可以认为存在相对弱的正相关关系，这表明存在由于政策的强制性加大会延长居家时间的趋势。

图3 居家时间与政策措施严格度指数的相关性

主要国家（地区）的居家时间与实际GDP 增长率（2020 年平均值）之间的相关系数为-0.79，可以确定存在负相关关系（参见图4）。日本政府和地方自治团体的宽松应对使国民的行为变化程度较小，对经济活动的直接抑制作用也可能比其他国家小。没有封城的瑞典经济下滑的程度也很低。中国台湾地区全年的严格度指数都低于日本，居家时间几乎和疫情前没有变化。因此，经济下滑幅度也较小。因此，从国际比较视角的分析暗示了如下的可能性：如果政府采取的措施相对宽松且居家时间短，或者即使有行为限制但时间较短，则可能对以面对面服务消费为基础的观光、餐饮、交通等行业的打击也较小。随着发达国家数字化的发展，即使在家也可以通过数字技术办公、网络购物来维持日常用品等的消费。而在面对面服务业比率较高的英国，由于不得不多次采取严格的封锁措施，可能因此对经济造成了更为严重的冲击。

图4 居家时间与 GDP 增长率

3.医疗服务体制和经济复苏

与欧美相比，日本的医疗服务体制接收重症患者的能力较弱，这是一个重大的课题。尽管新冠病毒感染者和重症患者较少，但为救治重症患者而配置的人工呼吸机和ECMO（体外膜型人工肺）的ICU（重症监护室）不足，很快使医疗服务体制面临供给紧迫的状态。这可能会延长新冠疫情带来的经济停滞，延缓今后的经济复苏。此外，与其他发达国家相比，日本的疫苗接种明显滞后，这也是影响未来经济复苏的一个重大隐忧。

（1）重症患者增加和死亡率的动向

如前所述，日本因感染新冠而死亡的人数一直保持较低水平。然而，从致死率（感染死亡人数与感染者人数之比）来看，以前日本与其他国家相比一直保持在较低水平，但最近已从小幅度上升转向趋于稳定状态。2021 年3 月以来，日本的致死率几乎与美国处于同一水平（参见图5）。在日本新冠感染者中死亡人数比例略有升高，这种情况一方面是容易发展为重症的高龄人群中感染者增多，另一方面则是因重症患者增加而使现有的医疗服务体制可能遭到挤兑而变得脆弱。

图5 主要国家新冠感染者死亡人数与感染者总数之比（致死率）

从重症人数变化来看，在第三波高潮期的2021 年1 月，重症人数超过1000 人。此后，重症人数逐渐减少，但还没有回到第三波疫情之前的水平就冲到了第四波，并以较快的速度超过了上一波疫情的水平。另一方面，死亡人数随着重症人数的变化而变化，4 月份后再次开始增加。在此，尝试比较一下死亡人数与重症人数比率的变化可以看出，在第三波疫情中，死亡人数与重症人数之比有所上升。在此之前，该比率一直在2%～8% 范围内徘徊，但在第三波，这一比率很快跃升到14%～16%的水平。虽然无法断定原因，但也有可能是医疗服务体制受到挤兑导致的。如果延误了最佳治疗时机，病人的死亡风险就会增加。为了尽量减少传染病的死亡者，必须控制重症人数的增长，避免医疗系统发生挤兑。

（2）医疗体制挤兑问题的讨论

医疗体制包括作为基础的ICU 的数量、病床的灵活转换、确保医生数量、地区间合作、医院间合作、信息化等日本医疗系统面临急迫状态的多种影响因素，具体如下：

第一，最基本的是要增加和完善ICU 病床。在德国和美国，ICU 床位数占病床数的比例较高。据OECD 统计，德国为8%，美国为7%，而日本仅为2%。因此，可以预见，一旦重症患者增加，ICU 床位数将很快变得紧张。在日本，尽管每1000 人的病床数多达13.0 张，但ICU 病床数仅为每10 万人5.2 张，处在相当低的水平。

关于ICU 床位数的国际比较，有人认为由于日本采用与其他国家不同的衡量标准，因而导致日本ICU 床位数量被低估。但据厚生劳动省的计算数据，日本每10 万人口中的ICU 床位数约为13.5 张，即使包括ICU 和以中度重症者为对象的高级护理病房等在内，也不到德国29.2 张床位的一半。[2]

截至4 月底，德国为8400 万人口准备了3万多张ICU 床位，目前仍有1 万张左右的空缺。但这里显示的德国ICU 床位数并不是新冠肺炎患者专用的，而是国内合计的ICU 病床数量。据说其中只有约1/4 的床位是分配给新冠肺炎患者使用的，换算成拥有1400 万人口规模的东京，则相当于拥有1250 张ICU 病床可以为新冠肺炎患者所使用。这远远超过东京实际ICU 病床数。不过，德国的ICU 床位数量包括用于治疗相对轻度患者的吸氧床位，因此，很难与日本进行严格的比较。

第二，关于ICU 病床灵活转换和地区间合作、医院间合作、医生的灵活调配等问题。新冠感染情况因地区而异，因此，有必要在全国层面和地区层面确保医疗服务体制的正常运行。根据ECMOnet 网站可以搜集到的数据，比较东京和大阪地区可接受的人工呼吸机数量及其使用情况的变化，可以看出情况因地区而异且差别很大（参见图6、图7）。

图6 东京人工呼吸机可使用数量和实际使用数量

图7 大阪人工呼吸机可使用数量和实际使用数数量

大阪在5 月初的情况可以说是极其严重的，能够用人工呼吸装置进行治疗的ICU 已经几乎全部投入使用。4 月中旬以后，死亡人数不断增加，抑制因感染新冠病毒而导致的死亡是当务之急。瑞典在国家主导下灵活地实施了地区间的医院合作，这对于日本来说是可以借鉴的非常宝贵的经验。另外，东京的ICU 床位数量看似充裕，但如前所述，国际比较而言日本ICU的存量水平很低。

再看德国的情况。为了应对新冠疫情，德国自2020 年8 月之后疫情进入紧急状态以来，通过转换和增设等方式，追加ICU 病床1 万张，达到了每10 万人拥有40 张病床的水平。德国医生的情况也很好，经过培训能够灵活处置ICU 重症患者的医生很多。这给我们一个重要的启发，日本当务之急是机动地确保ICU 床位数量、构筑能够灵活转换病床的体制以及实现医生的灵活调配。

在比赛中对外界因素干扰要视若无物，把控是对手的把控、节奏的把控、比赛结果的把控等。要想着赢得比赛，不能仅仅考虑上一个球的问题，要把握好下一个球，心理上不能害怕对手。

毋庸置疑，对日本来说，一个重要的课题是避免国内地方医疗资源出现紧张状况。医疗资源挤兑会导致患者死亡风险提高，同时为此宣布进入紧急事态和实施限制行动等措施，会给经济造成巨大的打击。

造成医疗资源紧张的原因，还包括医院运营主体的不同。2019 年厚生劳动省医疗设施调查显示，日本民间医院的比率为81.6%，病床数比率为71.3%，而欧盟的民间病床比率只有33.9%（2014年）。可能是这种巨大的结构差异产生了影响。[3]瑞典以国立医院为主，“国家作为中枢进行管理调控，如果某地区出现ICU 满员的情况，就会跨地区运送患者；紧急运送也要掌握各医院时刻发生变化的病床使用信息，所以由国家居于中枢进行调配，指示救护车运送到某个医院”，以此可以顺利地进行紧急应对。[4]另一方面，美国虽然私营医院的比例很高（私营医院中非营利性医院占75%，营利性医院占15%），ICU 病床的比例却很高。[5]

第三，医疗领域信息化进展迟缓的影响。根据OECD 的分析，丹麦、韩国、瑞典等国家医疗领域的信息化的发展占压倒性优势，而日本与德国、美国等国家信息化发展滞后，在发达国家中处于相对落后之列。对未来的预测也不是太乐观。日本的疫苗接种在发达国家中处于绝对落后地位，这可能会影响未来的经济复苏。特别是在最近，英国和美国的感染扩散状态得到了控制，很大程度上得益于疫苗接种范围的迅速扩大。英国从2020年早期启动疫苗开发和制定确保行动计划，建立了快速审批体制，并于2020 年10 月放宽监管，还灵活地对医生之外人员通过教育和培训，使其能够承担接种疫苗的工作，因此，培养了一大批“提供注射服务的志愿者”。英国政府还从病历数据中搜寻患有基础疾病的人，鼓励接种疫苗和注射预约等，这些举措也全部通过电子方式进行。

二、财政政策的有效性

（一）重视政策性融资的日本财政政策

在全世界范围内，为支持医疗以及经济，每个国家都不得不进行大量的财政支出。截至2021年3 月，尽管日本的新冠感染患者的死亡率很低，但是与世界所有国家相比，日本与新冠疫情相关的财政支出占GDP 的比例极高。从财政支出的明细来看，属于“疑似财政活动”范畴的面向中小企业的政策性融资等大量支出在世界范围都是非常突出的，纯粹的财政支出（能够直接扩大GDP的财政支出——编者注）却并不多。

令人担忧的是，今后日本经济的复苏有可能会与欧洲一样缓慢。根据IMF2021 年4 月的预测，不仅中国的经济复苏可能会大大推迟，美国尽管计划大规模扩大财政支出，但美国经济复苏也可能会推迟。

（二）何为有效的财政支出

从国际上来看，日本应对新冠疫情的财政支出可以说规模庞大，但这一支出可能存在质量问题。财政支出用于资金周转和担保的比例较高。确实，这些对策在很大程度上拯救了陷于资金困难的企业。但是，能否有效地支撑经济，支持“疫情时代”和“后疫情时代”的新常态，还有待进一步验证。

1.财政政策对消费支出的支持

将2020 年第二季度至第四季度与2019 年第四季度的个人消费支出的变化率，按支出项目进行国际比较，发现德国、瑞典、英国和美国有共同点，即消费支出的下降主要表现为服务消费支出的减少。特别是在英国，服务消费大幅下降，其中诸如面对面用餐、旅游和交通之类的服务消费的减少占比很高。[6]在日本，耐用消费品支出略有减少，而许多其他国家的耐用消费品支出呈现增长的趋势或与前期持平。

从各季度情况来看，德国和美国的耐用品消费从第三季度左右开始有所回升，德国实施了环保汽车补贴和时限性的下调消费税率等政策，耐用品消费支出的增长是这些措施作用的结果。关于日本家庭支出情况，可以确定2020 年的消费倾向显著低于上年，特别定额福利补助金也未能促进消费。[7]另外，从家庭存款余额来看，2019年12 月至2020 年9 月，日本家庭的存款余额从1007 万亿日元增长到1034 万亿日元，增加了27万亿日元，可以推测特别定额福利补助金大多用于储蓄而非促进消费。

2.连接未来的公共投资

从固定资本形成来看，主要国家普遍低迷，特别是日本的公共固定资本形成基本处于持平状态（参见图9）。与此相反，德国在因新冠疫情而处于严峻状况的第二季度进行了较大额度的公共投资。从德国的预算来看，6 月份德国决定投资绿色产业、人工智能、量子计算机、5G、6G 的研发等，这一公共投资使该季度处于严峻状况的GDP增长率提高了1.42 个百分点。

图8 主要国家民间固定资产形成

图9 主要国家公共固定资产形成

（3）企业的新陈代谢

另外，在美国，GAFA（谷歌、亚马逊、脸书和苹果公司名字的合写）从事电子商务、远程工作等信息业相关产品的企业和特斯拉等公司的股价实现了增长，即使在疫情期间，创业企业也以数字化转型（DX）等为中心，从2020 年中期开始陆续进入市场。在新冠疫情严重的2020 年新加坡有大量的新企业开业，表明了新加坡有着旺盛的经济活力。与这些国家相比，日本与德国的新开业企业数量几乎相同，数量并不多（参见图10）。另一方面，日本民营企业的超额债务已经上升到GDP 的近4 倍，在发达国家中排名第二的英国也不到3 倍，比较而言，可以说日本企业的更新换代存在着不足，需要给企业注入新鲜血液。

图10 各国新开公司情况

三、宽松货币政策的功过

各国不断增发国债，中央银行购买以维持持续的低利率。由于这些宽松的货币政策使得股票价格在高位运行，对经济起到了支撑作用。另一方面，各国公共债务余额占GDP 的比例都在上升，这一情况在日本尤为突出。在新冠疫情发生之前，就已经出现了结构问题的恶化现象。今后既要面对确保财政收入来源这一课题，也要警惕债务余额的增加可能导致“宏观金融失衡”现象进而增大金融体系的潜在风险。

对于股价上涨，需注意的是，资本回报率持续高于增长率，因此,可能扩大在股票市场受益的高收入阶层和贫困阶层之间的差距，这一现象会扩展至全球。特别是在美国，由于数字化的发展使得GAFA 等公司的股票价格上涨，因此,富裕阶层的资本收入可能持续增加。在世界范围内，是否实现数字化可能导致收入差距的鸿沟，特别是发展中国家有很多孩子无法接受在线教育，这将成为一个严重的问题。

总结:对事实调查的整理和对若干政策课题的评论

（一）健全医疗服务体制、快速应对疫苗接种和实施有效的财政支出政策

从整体来看，新冠疫情对所有发达国家造成了严重影响，在发达国家中，2020 年日本的死亡率很低，经济损失也较小，有应对相对较好的一面。从各国情况来看，除了一些国家在医疗服务体制上采取了灵活的应对措施外，新冠疫情造成的影响主要集中在服务消费上，也有国家针对这种情况实施了有效的经济对策。

从国际上看，作为经济对策实施面向未来的有效投资的国家和没有实施有效经济对策的国家之间会逐渐显现出差距。此外，日本需要从根本上解决2021 年日益突出的医疗体系存在的问题。特别是为了实现经济社会的恢复，需要对病床、医院等医疗服务体制进行根本性改革，确保紧急情况下的灵活性应对，作为经济安全保障的组成部分，也需要支援疫苗开发和构建快速接种体制。对此，目前面临的需要讨论的课题有以下两点：

第一，彻底改革医疗服务体制和从根本上加快疫苗接种速度。关于正常时期提供服务的医疗体制改革是不可避免的，但尤为重要的是改革应对危机体制。有必要借鉴瑞典的经验，必须加强医院间、地区间的紧密合作来完善应急机制。此外，加快推进医疗数字化、网络化进程势在必行。从经济安全保障的观点来看，灵活放宽相关的管制也是极为重要的，如支援国产疫苗等的研究开发、缩短审批流程、扩大实施疫苗接种的人群等。

第二，对财政支出结构要做进一步的斟酌（明智的支出）：虽然维持雇佣和支援停业的模式是必要的，但是财政支出要与增强推进后疫情时代商业模式改革的动力、提高经济活力相平衡。前者包括支持初创企业、借鉴德国经验对数字化转型和绿色环保给予援助等。另外，比起统一的补助金，更有必要考虑有效的消费支持政策。

（二）财政支出政策长期课题的重点是应对公共债务增加和贫富差距的扩大

必须重视并应对公共债务增加的问题。在目前的状况下财政支出规模迫不得已变得极为庞大，而公共债务与企业债务同时增加，将不断增加“宏观金融失衡”及金融体系的潜在风险。而且，在利率正常化的过程中，利息支付可能会成为很大的负担。现在需要讨论的长期课题有以下两点：

第一，解决公共债务不断扩张的问题。在新冠疫情后贫富差距扩大的情况下，有必要研究如何重新设计税收制度和长期财政正常化问题。英国已经有动向表明，在预计有望实现经济复苏的2023 年之后，将提高法人税率。美国也在拜登总统的领导下，计划讨论法人税和富裕阶层增税的问题。此外，西方七国也开始讨论法人税的最低标准。新冠疫情之后有必要考虑新常态下的新的税收体系。

第二，解决贫富差距扩大的问题。在全球范围内，债务扩张、由于持续的宽松货币政策导致财政和金融之间的边界模糊、贫富差距扩大（中产阶级加速崩溃）等问题，引起了人们的普遍担心。今后，全世界都有必要纠正新冠疫情导致的贫富差距扩大，在确保财政收入的同时促使经济复苏。其中，构筑即使企业破产也能顺利转移就业的包容性安全网以及应对数字鸿沟问题是当务之急。在公司治理方面，股东也需要进一步鼓励企业应对社会的新挑战。需要注意的是，长期宽松的货币政策虽然提高了股票价格助力经济复苏，但同时也进一步拉大了贫富差距。