北极安全合作的现实困境与路径选择*

吴 昊

(山东大学 东北亚学院，山东 威海 264209)

近些年，北极地区事务及其治理正在经历多维嬗变，北极在世界地缘政治格局和国际安全体系中的位置愈显重要。北极国家纷纷增强参与北极治理的能力建设，将诸多北极治理议题安全化、北极发展议题政治化，北极战略竞争再度显著化。受气候变化和世纪疫情的深刻影响，北极地区在生态环境和公共健康问题上面临着愈发增多的共同性威胁，北极安全合作的意愿和实践亟待强化。有鉴于此，本文对北极安全治理与安全合作问题的研究着力从以下几个方面开展：第一，本文在对冷战后北极安全治理及其演变进行系统梳理的基础上，认为北极安全问题呈现传统安全议题与非传统安全议题交织的态势；第二，本文对参与北极安全合作的多元主体及其作用与互动等问题进行研究，认为北极安全合作是多主体共同参与的进程；第三，本文解析当前北极安全合作面临的现实困境，主要表现在理念、意愿、认知、机制及博弈等诸多方面；最后，本文对如何推进北极安全合作提出了相应的建议，包括构建北极安全认知共同体，建立北极安全合作机制，建设北极安全行动共同体，积极构建“北极命运共同体”等。

一、北极安全问题及其演变

安全问题一直是北极地区的主要问题之一，冷战期间北极安全问题囿于冷战格局的整体影响，呈现出两极对抗的结构。冷战以来的北极安全态势经历了“军事化-去军事化-再军事化”的演变。在非传统安全问题所带来的共同性挑战影响下，北极安全合作的现实需求愈发增强，北极共同命运的态势持续强化。

冷战时期，北极安全问题主要是军事安全和政治安全，美国与前苏联在北极地区相互施加的战略威慑和制海权的争夺使得北极成为霸权国家开展军备竞赛的高度军事化的场域。前苏联在北极地区部署了大量核潜艇和核导弹，密切关注其他北极国家开展的北极活动，对于前苏联周边北极航道进行严密的监控和航行限制。美国在北极建立了军事基地和早期预警系统，部署了相当大规模的雷达、核潜艇、导弹和战斗机，并成立北美空间防御司令部，美国与前苏联在北极地区冰川上下进行着频繁的军事活动。冷战结束后，随着北极地区气候变暖的加剧，北极国家在非传统安全领域的共同挑战逐渐增多，合作的意愿逐渐增强，合作的实践逐步开展。北极理事会于1996年成立，致力于保护北极地区的环境，促进北极地区经济、社会和福利等方面的可持续发展，北极理事会注重开展内部的改革和包容性的全球开放。北极治理域内协调和国际合作的规范持续优化以及实践持续开展，北极治理体系循序渐进式优化发展，北极地区“去军事化”的态势逐渐明显。

2007年俄罗斯北极点插旗事件，乌克兰危机的发生及其后续衍化，美国与俄罗斯北极多重地缘战略博弈等共同导致北极地区安全格局失衡，北极地区“再军事化”态势愈显。俄罗斯重启苏联解体后遗弃的军事基地，建设全新的北方三叶草(Severny Klever)军事基地，北方舰队成为独立的军事行政单位，升级为“第五军区”，全力建立统一的北极防务基础设施，提升海军水面舰艇和潜艇的作战能力。美国与俄罗斯在阿拉斯加、阿留申群岛和白令海等区域存在着复杂的战略竞争，俄罗斯和北约在北极地区进行多次军事较量和战略对峙。2021年3—4月，乌克兰东部顿巴斯地区(Donbass)局势突变。乌克兰军队在顿巴斯地区以及克里米亚附近集结并补充兵力，美国等北约国家以混合军事方式支持乌克兰的军事行动。俄罗斯感到其国家安全受到严重威胁，在俄罗斯、乌克兰边境集结海陆空多兵种军队，使乌克兰和北约感到前所未有的军事压力，乌克兰紧张局势持续升级。俄罗斯在2021年3月开展代号为“白熊-2021”的北极考察活动，其间俄罗斯三艘弹道导弹核潜艇首次同时破冰而出，展示了强大的破冰能力。2021年5月3日，美军“北方利刃21”大规模的海、陆、空联合军演在阿拉斯加启动，意在形成对俄罗斯的高压之势，表明其战略警示和武力威慑的意图。可以说，美国与俄罗斯的北极战略竞争造成北极地缘政治博弈的热度“螺旋式上升”，[1]北极地区“再军事化”态势愈显。

近几年，非传统安全问题成为影响北极地区事务发展和态势变迁的凸显要素，并可以串联起北极治理的诸议题领域，带动北极地区经历政治、生态、经济等多维度的态势变迁。气候变化、环境污染、健康卫生等是北极地区目前主要的非传统安全问题，具有风险多源、主体多元的特征，其安全的内涵丰富、安全的边界宽泛、安全的维度复杂。在非传统安全问题的影响之下，北极地区行为体之间的共同挑战逐渐增多，相互依赖不断增强，共同命运持续强化，北极安全事务的联结性和延展性持续增强。

表1 北极环境安全的六种关键解读[2]

政府间气候变化专门委员会(IPCC)2018年发布报告《全球变暖1.5℃》显示，北极地区将是受全球气候变暖影响最为明显的区域，未来关于北极的诸多讨论将围绕气候变化而展开。[3]德国阿尔弗雷德·魏格纳研究所-亥姆霍兹极地与海洋研究中心(Alfred-Wegener-Institut Helmholtz-Zentrum für Polar)通过分析格陵兰岛2013—2019年的融冰量数值发现，格陵兰岛2019年的融冰量达到了破纪录的约5320亿吨，平均每分钟融冰100万吨，这相当于全球海平面上升了1.5毫米。如果气候变暖保持当前速率，格陵兰岛冰融将继续，并在2100年左右使全球海平面上升至少10厘米。[4]北极冰融速度的不断加快，正在不断抬升这一地区的商业价值、安全利益和环境生态等多元复合的区域关系态势。[5]实际上，北极环境变化不仅与北极国家的安全利益密切相关，更关系到全人类的生存与发展。新冠肺炎疫情加剧了北极地区原住民社区的生态脆弱性和发展敏感性，导致北极地区正面临新的公共健康和社会安全风险。人工智能、大数据、网络通讯技术、新能源技术等技术手段在北极地区迅速推广，北极地区行为体在新技术领域的关系正在革新发展。北极地区在政治、军事、环境、科技等多方面正发生着多维态势变迁，多领域发展呈现议题交织、机制复合的特征。奥兰·扬(Oran R. Young)指出，北极治理现状呈现出的是一种更加多向度的治理复合体，而且很可能在未来继续有所发展。[6]随着北极地缘价值的日益提升，北极地区内部的安全互动程度会逐渐提高。原来的安全互动程度低的地区，在传统与非传统安全因素的耦合影响下，其相互安全关系逐渐激烈起来，地区间安全态势互动性会变得更加显著。在安全相互依存之下，北极地区形成区域性安全复合体(regional security complex)。在俄罗斯、美国以及欧盟等周边安全复合体的推动下，北极安全复合体先发生外在变革，接着就是其内部极性的变化，从而导致北极安全复合体的深刻变革。[7]随着北极理事会等北极治理机制的发展，中国、日本、韩国、印度等非北极国家参与北极事务及其治理的领域不断拓展，程度持续加深，跨地区、跨区域的安全群组之间的安全依赖和多元联动不断加强，从而导致北极超级复合体形成。在北极安全事务紧密联结以及安全相互依赖愈发凸显的影响下，北极安全复合体的组成部分之间的安全互动态势愈发强烈，最终会演变为一个新的北极安全复合体——北极安全共同体(Arctic Security Community)。

“安全共同体”(Security Community)最早由理查德·瓦根伦(Richard W. Van Wagenen)提出。[8](P10-11)卡尔·多伊奇(Karl W. Deutsch)从理论和实证等多方面系统阐述“安全共同体”，认为“安全共同体是为实现‘一体化’(integration)的集团，集团成员真地确信他们之间不会诉诸战争，而会通过其他方式来解决彼此的争端”。多伊奇把“安全共同体”分成“合并”(amalgamated)和“多元”(pluralistic)两种类型，合并安全共同体是指“两个或两个以上以前独立的单元正式合并为一个更大的单元，在合并后有着某种形式的共同政府”；多元安全共同体“保留着每个政府各自的独立性和合法性”。[9](P5-6)随着安全合作的深化，战争不再被认为是解决争端的合法手段，一旦出现冲突，则会以谈判、仲裁或诉诸法律等方式解决。[10](P290)北极地区所形成的安全共同体，其参与者是独立平等的，各行为体主要以协商或谈判的方式来解决问题，所以，北极安全共同体实际上是多元安全共同体。鉴于北极环境安全对国际社会和人类发展的重要性，北极多元安全共同体其实是在非传统安全语境下形成的安全共同体。[11]它立足于生存安全和发展安全，更加侧重于共同安全，是能充分体现北极治理体系开放性的北极多元安全共同体。鉴于此，我们有必要对北极安全合作的多元参与和现实困境进行系统分析，进而探究北极多元安全共同体的未来趋向。

二、北极安全合作的多元参与

安全是行为体造就的。[12](P47)随着北极地区安全态势的发展，北极安全关注从主权国家逐步扩展到国际体系和次国际体系、次国家层面以及个体等诸多层次。在北极多元安全共同体的演化过程中，安全行为体的全球化、多元化趋势不断凸显。

主权国家在北极安全合作中占据核心地位并发挥关键作用。北极国家在北极事务及其治理中享有先天的地缘便利和话语优势。北极国家以相应的国际法或国内法为基础，在双边框架内对一些争议问题达成谅解，给协商解决北极争端提供范例。譬如，2018年10月3日，《防止北冰洋中部公海无管制渔业协定》签署，这是首个北冰洋渔业活动的国际管理协定，该协定鼓励各方联合开展北极渔业科学研究与监测，为北极公海渔业资源确立了国际法秩序。[13]该协定的签署将在很大程度上提升科学在北极治理中的角色，推动北极事务各方以更加平等合作的方式开展北极实践，有利于北极地区秩序的均衡与稳定。中国、日本、印度等非北极国家关注北极、参与北极、经略北极，在享有充分的法理基础和现实需求的前提下，通过有效方式积极且合理地参与北极地区事务。非北极国家参与北极事务，开展安全实践，可以提供北极安全治理和安全合作更为理性的范式选择，可以给予北极地区的关系架构、结构设计和秩序建设等更为多元的积极促动。尤其是中国作为重要的北极利益攸关方，长期遵循“尊重、合作、共赢、可持续”的原则参与北极事务。开展北极科学考察活动是中国北极事务参与实践的主要方式，截止2021年，中国已开展了十二次北极科学考察活动，在海洋、海冰、大气、微塑料以及海洋酸化等领域收集大量的数据资料，有助于中国更好地为北极地区生态环境保护做出贡献。中国不断增强参与北极治理之能力建设，积极推动“冰上丝绸之路”的国际共建，努力为北极地区的包容开放、持续发展做出积极的贡献。

北极理事会、联合国和北约是注重北极安全合作的主要国际组织。北极理事会及其附属机构重视和维护北极地区的安全局势，在北极安全合作中发挥着重要作用。2011年出台《北极搜救协定》、2017年签署《加强北极国际科学合作协定》、2018年签署《防止北冰洋中部公海无管制渔业活动协定》、2020年出台《极地研究国际合作参与方案谅解备忘录》等，积极推动北极治理体系逐步完善。北极安全治理是在联合国框架下依据有关国际规范进行的。联合国的主要机构如环境规划署、大陆架界限委员会和国际海事组织等，都关注并参与北极安全事务，能够成为北极安全合作顺利推进的重要凭借。北极地区对于北约来说是一个非常重要的战略关注和实践场域，北极安全格局是“北约全球化”战略的重要关注。北约的集体防御政策对北极安全影响深远，是美国、加拿大、挪威、丹麦等国制定其国防安全政策的重要影响因素。过去几年，北约和俄罗斯的北极军事行动均紧密开展，且呈现出“针锋相对”的态势，背后的军事指向和战略诉求极为复杂，给北极地区安全格局所带来的影响是极为显著的。瑞典和芬兰在2014年北约威尔士峰会上获得北约能力增强伙伴国(Enhanced Opportunities Partner)地位，军队和安防体系已逐渐北约化。北约秘书长延斯·斯托尔滕贝格(Jens Stoltenberg)于2021年11月受邀参加北欧部长理事会第73届会议，会上明确表示“北约的大门向芬兰和瑞典敞开”，[14]一旦这两国成功加入北约，北极理事会中的北约成员国将扩展到七个，北约在北极安全事务中的地位将骤升。

北极地区的地方政府位于北极安全事务的最前沿，是北极安全合作的基层力量。格陵兰自治政府在丹麦外交战略中有着无可替代的作用，丹麦政府的北极政策往往是双方利益和战略协调融合的产物。2011年丹麦政府《丹麦王国2011—2020年的北极政策》明确提出“支持和加强格陵兰自治政府走向更大程度的自治”，“丹麦政府和格陵兰自治政府将分享在北极地区的利益和义务”。[15]阿拉斯加州是美国北极国家身份的重要依托，是美国开展北极事务的前沿阵地。保障国家安全、北极资源开发与环境保护、促进国际合作是美国北极政策的优先议程。[16]而阿拉斯加州则关注北极经济发展和资源开发，主张建设健康社区以及加强科学研究。[17]阿拉斯加州与美国联邦政府在北极事务优先议程上存在着不同程度的博弈，对美国北极战略与实践的影响深远。苏格兰于2019年9月23日发布《北极政策框架》，宣扬其为“近北极重要的海上运输和物流合作伙伴”，[18]高度关注北极冰融所带来的巨大经济获益空间。英国政府2018年出台《超越冰雪——英国北极政策》，提升英国在北极的全球影响力、保护原住民和北极环境、实现北极地区繁荣是其三大优先政策选项。[19]苏格兰北极政策与英国北极政策存在高度的一致性，均准确捕捉到了北极地区突出的事态现实和发展趋势，致力于推动北极地区实现环境友好型的经济与社会发展，有利于英国北极利益的拓展。

作为北极安全维护的重要力量，北极地区有效的安全治理需要加强海岸警卫队之间的合作。北极海岸警卫队论坛(Arctic Coast Guard Forum)于2015年10月30日正式成立，建立在现有的大西洋和北太平洋海岸警卫队论坛的基础上，是一个基于共识与利用集体资源促进安全的组织。[20]发展目标主要包括建立信息共享机制、加强各国海岸警卫队的沟通以及北极国家共同保持危机意识等。北极海岸警卫论坛能够促进北极安全机制建设，特别是信息共享机制的构建，有助于提升北极国家的实践能力。北极国家2016年6月10日召开会议，各方在信息共享与公开、增进相互信任等方面达成共识，一致同意深化北极安全合作。[21]在北极海岸警卫队论坛的组织下，北极国家2017年9月在冰岛举行第一次联合搜救演习，2019年4月在芬兰举行第二次联合搜救演习，在推动北极国家构建北极安全愿景以及加强北极安全合作和维护北极安全等方面发挥了非常重要的作用。北极海岸警卫队论坛与北约之间建立了顺畅的信息互动和行动协调机制，对于维护北极地区以及国际社会的秩序稳定来说意义重大。

北极原住民已经和北极环境融为一体，他们是北极环境变化和生态恶化的实地感受者，他们直接受到北极传统安全和非传统安全威胁的影响，他们是北极事务中最有发言权的行动者。自1999年4月1日努纳武特(Nunavunt)行政区成立以来，北极原住民的自治运动已经取得了重大进展，在北极事务中的话语分量不断提升。北极原住民群体通过世代积累下来的本土经验和最佳实践，在推进北极社会的可持续发展以及北极安全合作方面发挥了重要作用。“专注于北极研究的科学家团体是人类提高北极认知的基石”，有助于人类认识和把握北极治理现象背后的规律，为北极问题的解决提供指导性建议，推动北极治理机制建设，促进信息沟通和协作，为北极事务发展做出积极贡献。[22]

三、北极安全合作的现实困境

囿于北极地区独特的场域特征、愈显的战略价值、多层的治理架构，北极地区多元行为体追求安全利益的意愿和实践、对北极安全合作的信任度和参与度、在北极安全合作中所愿意承担的责任份额、在北极安全机制构建中的作用发挥等都对北极安全合作有着深远影响。

(一)北极国家安全理念差异阻碍安全合作的深化

不同国家介入北极的程度、北极利益诉求、北极战略的优先选项以及北极安全合作意愿是有明显差异的。美国特朗普政府在加强北极事务能力建设、引领北极地区发展议程等方面的意愿积极性不高，在北极地区事务及其治理上更加信任和依赖北极双边合作。在2017年《国家安全战略》报告中，“印太”成为美国国家安全战略中最为重要的区域。[23]特朗普政府2019年6月发布《印太战略报告》，界定美国在印太的国家利益，提出美国在印太的战略部署。[24]而特朗普政府并未出台正式的北极政策文件，拜登政府也尚未出台北极政策文件，美国“勉强的北极大国”的角色似是愈发明显。[25]但是，美国海岸警卫队于2019年4月发布《美国海岸警卫队北极战略展望》，[26]美国国防部于2019年6月发布《国防部北极战略》，[27]美国空军于2020年7月发布《美国空军北极战略》，[28]美国海军于2021年1月发布《蓝色北极：北极战略蓝图》，[29]美国陆军于2021年3月发布《重获北极优势》报告，[30]这几份文件可推动美国各涉北极部门开展诉求多元、形式多样和各有侧重的北极行动，也会影响美国的北极实践。比如，美国空军在北极地区部署多架F-35和F-22战斗机，并在2020年9月初将B-1B轰炸机部署在阿拉斯加，已经执行了数十次飞行任务，且多次飞越北极点和俄罗斯北部海域上空，军事指向明确，威慑效应突出，对北极地区秩序和治理体系的影响巨大。

近几年，俄罗斯频频在北极地区制定军事举措。2019年8月，俄罗斯进行了过去三十年中最大规模的“海洋盾牌-2019”(Ocean Shield-2019)海军演习，充分展示了俄罗斯对本国周边地区甚至是更远地区强大的对敌即时反制能力。2020年8月3日至31日，“海洋盾牌-2020”俄罗斯大规模军事演习再度开展，俄罗斯北方舰队、太平洋舰队、黑海舰队及波罗的海舰队四支舰队均参加。俄罗斯在2021年3月开展代号为“白熊-2021”的北极考察活动，其间俄罗斯三艘弹道导弹核潜艇首次同时破冰而出，展示了强大的破冰能力。连续几年军事活动不断，表明俄罗斯对北极地区的高度重视和进行安全维护的决心。而且俄罗斯军队于2020年10月在北极地区成功使用“棱堡”岸基反舰导弹系统试射超声速导弹，提升俄罗斯在北极海岸的战略能力和军事威慑。2020年3月5日，《2035年前俄罗斯联邦北极国家基本政策》正式生效，致力于提升俄罗斯在北极地区的常规部队以及海岸防卫体系的战斗力，维护俄罗斯在北极地区的军事安全。2020年10月26日，《2035年前俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》批准通过，旨在保障俄罗斯在北极地区的国家利益，实现新北极政策的基本目标。两份文件的接连出台，充分表明俄罗斯在北极地区的索求正在变得越来越清晰。2021年5月，俄罗斯开始担任北极理事会2021—2023年度轮值主席国，北极理事会来到“俄罗斯治下”时期。俄罗斯或将提议设立一个单独的论坛来讨论北极安全问题，积极推动北极军事议题纳入北极理事会日程之中，[31]俄罗斯在北极地区的影响将得以提升。

在努纳武特因纽特自治运动不断发展的影响之下，北极在加拿大国家战略中的重要性不断提升。2009年7月，加拿大政府颁布《加拿大的北方战略：我们的北方、我们的遗产、我们的未来》，其核心目标是维护加拿大的主权和安全，防范北极地区非国家行为体所带来的新安全威胁。[32]2019年9月，加拿大政府颁布《加拿大北极和北方政策框架》，确定了建立健康与充满活力的加拿大北极和北方生态系统、以规则为基础的北极国际秩序来有效应对新的挑战、恢复加拿大北极事务全球领导者的地位等八项主要目标。[33]透过加拿大两份官方政策文件可以看出，“主权和安全”在加拿大北极政策中占据核心位置。加拿大意图通过北极环保行动、原住民社区建设等以塑造加拿大北极领导能力，实现保障北极和北方的主权与安全的根本目的。可见，美国、俄罗斯、加拿大三国均高度重视本国在北极地区的存在和安全，重视本国北极战略利益的拓展，对于北极安全事务的战略关注和军事投入是巨大的，可能会造成在面对北极突发安全问题时反应过度，引发过激行为，并造成彼此之间相互撕扯的局面；北欧五国的北极政策和行动深受美国的牵引和影响，经常会被美国推到北极地区战略竞争的旋涡之中，从而导致北极地区整体性安全关系的失衡以及安全合作难以有效开展。

(二)北极地区多重博弈阻碍安全治理机制的构建

北极国家内部、北极国家和非北极国家在北极安全利益诉求和安全实践开展上差异明显，北极地区的战略博弈似有愈演愈烈的趋势。2008年5月，美国、加拿大、俄罗斯、挪威和丹麦等北冰洋沿岸五国在格陵兰岛召开会议，并共同发表了《伊卢利萨特宣言》(Ilulissat Declaration)，宣称五国承诺负责任地推动北冰洋的未来发展，并维持北极地区的和平与合作。[34]冰岛、芬兰和瑞典等三个非北冰洋沿岸国并未受邀参加会议，原住民组织也没有被邀请参会。可以说，北冰洋沿岸五国在北极地区事务及其治理上享有更具主导性和优势性的意愿和地位，其意图的确立更加有利于沿岸国家的北极地缘政治经济框架和机制体系。实际上，三个非北冰洋沿岸国家的北极实力是不容小觑的，其对于北极事务及其治理是不可或缺的。冰岛所累积的北极航运方面的知识、技术和经验等，在适应北极环境的迅疾变化，建设北极海运、中转、仓储和信息服务一体化的物流中心等方面享有自身的灵活性与务实性。[35]芬兰拥有北极海洋产业、航运、气象、矿产、环境等多领域领先的专业技术知识，在北极科研方面享有优势。[36]瑞典希冀凭借其累积的知识和资源，将瑞典塑造成具有吸引力、创新力和竞争力的北极国家，努力为北极的和平、稳定和可持续发展做出积极贡献。[37]北冰洋沿岸五国和三个非北冰洋沿岸国之间虽然有广泛的共同利益，但源于实力差异所导致的力量失衡易引发议题主导权的争夺，形成“核心成员”与“外围成员”的身份和利益之争，不利于北极国家之间发展意愿的聚合、治理行动的开展、机制体系的构建。

北极国家一直努力凸显其在北极事务中的地缘优越性，排斥北极国家以外的行为体参与北极安全治理。2011年5月12日，北极国家发布《努克宣言》，并提出了非北极国家“必须承认北极国家在北极地区的主权、主权权利和管辖权”的“努克标准”，以此来约束非北极国家和国际组织参与北极事务。北极理事会奉行“排他性开放”的扩容思维和模式，不断增强北极地区国家和民众的区域意识，营造“北极是北极国家的北极”的话语体系，[38]创设北极地区“域内自理化”的地缘政治观感和实践，造成了域内外之间明显的地缘政治分界线。北极经济理事会亦奉行“排他性开放”的模式，议程设置和制度构建等都被北极国家牢牢把控，非北极国家的权力份额和参与空间比较有限。2021年4月8日，美国参议院外交关系委员会推出《2021年战略竞争法案》，其第六部分专门关注北极地区事务，认为“北极军事化”和“大国战略竞争”是北极安全风险的主要来源，强调提高美国的北极领导力，倡导建构“美国领导下的北极国家共管北极”的治理体系，[39]也再度强化了北极地区“域内自理化”的地缘政治分界线。从现实来看，这一分界线主要有两个层面的影响：一是阻碍非北极国家深度参与北极安全合作，使得非北极国家的重要性无法得到实质性发挥；二是域内治理很可能会引发北极国家的利益纷争与争端激化，从而使得北极安全合作的功效大打折扣。随着客观环境的变化，区域治理范式无法适应北极从低等级战略区域转为具有全球属性的安全共同体的治理需求。

过去几年，美国、俄罗斯等国积极增加在北极地区的军事部署，开展具有指向性的军事行动，北极安全对峙行为的密度和强度都在显著上升，北极安全对峙态势升级。[40]美国和俄罗斯的北极政策或官方表态透露出显著的北极治理议题安全化、北极发展议题政治化的倾向，给北极地区带来的影响和投射是明显的。时任美国国务卿迈克·蓬佩奥2019年5月在北极理事会第11届部长级会议上表示：“北极地区已成为权力和竞争的舞台，我们正在进入一个在北极进行战略接触的新时代。”[41]蓬佩奥还公开表示美国反对“气候变化是对北极的严重威胁”的这一说法，引发美国与其他北极国家在北极气候变化问题上的意见差异公开化，直接导致北极理事会部长级会议自1996年成立以来首次未能达成共同宣言。2020年3月30日，美国战略与国际研究中心(CSIS)发布《2050年北极大国竞争》报告，全面分析2050年之前俄罗斯和中国在北极地区可能的军事部署和经济发展状况，特别是认为中国与俄罗斯两国北极联合发展的战略部署，将对美国在北极地区的领导力和存在感造成极大冲击。强调美国必须加强在北极地区的外交和安全存在，提出有利于美国的北极安全倡议。[42]这导致全面战略竞争的乌云笼罩在北极地区上空，进一步搅动北极地区原本就已复杂多变的安全态势和碎片分化的战略局面。

(三)北极安全共同体的“松散化”和“碎片化”

我们生活在一个相互依赖的世界，相互依赖的一个很明显的特征是“非对称性”。[43](P11)“非对称性”相互依赖之于已进入战略接触新时代的北极地区，表现得更为显著和复杂。尽管北极地区安全行为体在安全问题上有着诸多共同的利益诉求，但是其安全相互依赖确实是“非对称性”的。这是因为北极安全问题正处于不同的议题领域相互交织、新旧安全问题都迅疾变化的新态势阶段。随着北极地区“可接近性”的增加，该地区在地缘政治层面上的紧张局势也在加剧。[44]囿于北极治理议题的广泛性与北极理事会授权的有限性之间的矛盾，北极理事会在处理北极事务时往往是捉襟见肘。[45]北极地区现有的治理模式虽然对北极治理发挥了一定作用，但其“碎片化”和滞后性的特征明显，难以满足北极航道利用、安全维护、环境保护和公共卫生等北极治理议题的现实需要。北极理事会、北极经济理事会、北极海岸警卫队论坛等北极地区现有的重要机构间缺乏有效协作，北极域内规则和制度供给能力不足的问题逐渐凸显，[46]不能妥善处理北极地区的新安全问题，特别是在应对新冠肺炎疫情等突发性公共卫健问题时，北极地区现有的治理机制(机构)的弊端暴露无遗。

北极地区安全合作机制的缺失极大地阻碍了北极地区安全合作的深度开展。北极地区现有的治理机制大多是针对具体问题的，依据不同的议题领域而制定不同的规范，“松散化”的特征比较明显，未能形成具有聚合力和统领性的治理机制，未能建构综合化、复合型的治理机制体系。北极地区治理机制的建构大多是基于国家之间的宣言或无约束力的国际条约之上，具有明显的“软法性”特征。“软法性”协议或条约的执行性比较低，基本上依靠签署国的国际道义来进行自我约束，很难实现在深层次治理议题上的有效协商和深度合作。[47]北极安全问题的敏感性与脆弱性比世界其他场域表现得更为明显。敏感性是指一国会在多大程度和多快速度上受到他国政策变动的影响。脆弱性是指行为体因外部事件强加的代价而遭受损失的程度。[43](P12-13)如前文所述，俄罗斯和加拿大两国在北极安全问题上更具敏感性，北极安全战略竞争和安全局势演变对其国家安全的影响和冲击更为直接；而其他的北极国家则不如俄罗斯、加拿大这么敏感，北极国家在北极安全事务上的敏感性和脆弱性是差异化的。北极地区安全博弈导致北极国家和非北极国家无法实现深度安全合作，构建北极多边安全合作机制的进展缓慢，北极安全合作的领域和层次不能得到深入和拓展，北极安全体系更具脆弱性。北极地区的安全行为体，其行为体利益与群体利益之间的可交换程度比较低。北极安全共同体的互惠性的发散程度比较低，当前的北极多元安全共同体是“松散的”，[48](P25)这不利于妥善处理北极安全新态势下北极安全治理的新变化和新挑战。

在新冠肺炎疫情全球蔓延的当下，受疫情自身的特点、各国的政治体制和社会传统、现实利益考量和大国间政治博弈等综合影响，“新冠肺炎疫情将现存多边或诸边抑或全球或区域体系冲垮击碎，世界各国以邻为壑，甚至进入丛林战争”，新冠肺炎疫情将对世界格局造成“持续两年左右的短期巨型冲击”。[49]北极地区作为国际政治新疆域，由于其生态环境的先天脆弱性、经济发展的能源依赖性、居民健康的社会风险性等，北极地区疫情应对的阻碍颇多，成效不大，由此导致北极地区正经历新的安全问题。北极国家在病毒监测、患者救治、数据共享、疫苗和防疫物资的协调以及人力配置等疫情防控中协作性和互操作性较低等问题持续凸显出来。北极国家依据本国法律及政策治理其北极辖区的疫情，有关国际组织也出台系列文件和实施行动以维持北极地区公共卫生秩序，但是由于信息沟通和政策互动不及时，造成北极防疫资源的浪费和防疫机制的重叠，导致北极疫情防控的成效有限。新冠肺炎疫情在很大程度上激化了北极国家之间原本就有的利益争夺和关系裂痕，加剧了北极国家之间的不信任，降低了北极地区国际关系的和谐度。新冠肺炎疫情给北极原住民的身心健康带来的冲击是直接且深远的，特别是农村地区和小型原住民社区的基础设施建设非常薄弱，比如缺乏比较迅捷的互联网覆盖，医疗卫生设施和能源设备不足，导致疫情的数据搜集和共享工作难以迅速有效地开展。[50]北极原住民的高血压、糖尿病、心脏病、肺结核等疾病的发病率通常比较高，原住民中的老龄人口受新冠肺炎疫情的冲击极为明显，疫情所带来的并发症增加北极原住民这一敏感群体的生存脆弱性，也会加深其族群认同危机和诱发自杀问题，导致北极地区的社会问题日益严重。而且在新冠肺炎疫情的冲击下，北极地区的民族/民粹主义、保护主义、孤立主义等思维与“逆全球化”思潮相互勾连的趋势愈发凸显，加剧北极地区安全秩序的不确定性和治理体系的碎片化，加剧了北极安全合作的现实困境。

四、北极安全合作的路径选择

国际社会需要选择合理有效的路径，改善北极安全合作的现实困境。改善北极安全合作困境的可行之路是：凸显全人类在北极地区面临的共同威胁，提升对安全维护的共同认知；在国家间相互依存概念固化的基础上，确立更大的共同体生存方式；探寻北极共享共建安全体制，建构紧密型的北极多元安全共同体，不断推动“北极命运共同体”构建的进程。

(一)在塑造共同安全愿景的基础上构建北极安全认知共同体

在全球化的世界里，安全是相互关联的，[51]合作是基本生存方式，全球化时代的安全观将是各行为体的共同安全。北极的气候变化属于“人类共同关注事项”，北极地区的气候变化对全球气候公共治理具有“牵一发而动全身”的影响，它必然应成为全球气候公共治理的重要议题之一。[52]北极地区安全行为体在北极地区所面临的共同安全威胁在不断增多，需要加强合作安全的意愿和政策实践。合作安全旨在加深安全的相互理解，并拓宽安全的定义，即将军事、环境、经济和社会等安全议题都囊括进来。安全共同体的基础是各行为体对北极安全威胁具有共同的认知，树立北极安全协同治理的目标，对于北极安全合作的机制建设和未来走向有明晰的规划。北极地区安全行为体需要树立并贯彻“共同、综合、合作、可持续”的新北极安全观，主动从全人类长远利益而非狭隘的国家短期利益出发，注重培养共同的北极安全关切理念，推动维护北极安全集体行动的开展，诉求北极共享安全未来。北极地区安全行为体需要在新北极安全观的指导下，自觉提升“实施能力”，加强参与北极安全治理的能力建设。北极理事会与北约、国际海事组织、联合国开发计划署等之间加强密切合作，可缓解北极地区日益恶化的外交摩擦问题，[53]进而可以维护北极地区的安全与稳定。

北极地区愈发凸显的全球性属性决定了北极安全事务的有效治理离不开非北极国家的实质性参与。北极理事会需要尽可能地放松“努克标准”，对观察员所享有的权利和义务有一个明确的规定，不应是约束限制，提供观察员积极参与北极事务的平台和机会。北极国家应当意识到，非北极国家参与北极安全事务可以在很大程度上调和北极国家彼此之间的博弈和竞争，有助于北极地区秩序的向好发展。非北极国家能够增强参与北极安全事务之能力建设，实质性参与北极安全事务，并成为应对北极挑战不可或缺的力量。北极国家和非北极国家需要在遵循《北极搜救协定》原则的基础上，加强国内应急响应机制与国际联合搜救机制的联动与协作，促进北极搜救合作和构建良好的北极搜救秩序。北极各安全行为体应加强在北极塑料污染综合治理上的全方位合作，寻求操作性更强的绿色能源解决方案，促进北极蓝色生物经济的长远发展；搭建更为实际可行的北极科技合作平台，建立完善北极科技共享数据库，不断深化北极科技合作；强化北极共同安全的现实和愿景，构建北极安全认知共同体，奠定北极安全合作的意愿基础。

(二)在深化多元和多边合作的基础上构建北极安全合作机制

北极安全合作需要建立安全合作机制，该机制主要包括北极安全协调机制和北极安全信任机制。北极安全协调机制不涉及参与主体的核心利益，所有参与主体都有权参与安全事务决策。由于大国在北极安全合作中的核心地位，在北极安全协调机制中要注重大国间协调机制的构建。特别是美国、俄罗斯、加拿大三国在制定本国北极政策和开展北极实践的过程中，应当尊重其他国家的发展和战略需求，在谋求本国北极战略空间的同时，遵循北极地区事务发展和治理的规则和规范，不过于挤压其他国家的战略空间，包容其正当合理的利益追求；努力增强本国行动和地区合作的合法性和可行性，推动北极安全治理的集中性和有效性，建立一种更具内聚性的北极地区新型大国协调机制。北极地区的安全合作是一种“多元多边的合作”，这是基于普遍行为原则和多边制度主义基础上的合作模式，从整体的角度即从地区或全球角度强调多边制度模式，考虑国家间的互动方式，尤其是考虑制度性因素对国家间互动产生的影响。[54]在出现安全问题的时候，北极安全协调机制能起到缓冲作用，并推动有效磋商的开展。

北极安全信任机制可以强化规范，克服成员之间的利益分歧，从而有助于北极安全共同体的建设。北极安全信任机制的构建需要发挥北极理事会和北极海岸警卫队论坛的积极作用。北极理事会海洋环境保护工作组(PAME)正在推动制定一项海洋废弃物区域行动计划，协调北极国家在北极生态环保方面的意愿和行动，致力于减少海洋废弃物对北极地区海洋生物、生态环境、公共卫生和社会安全等方面的影响。[55]俄罗斯担任北极理事会2021—2023年轮值主席国的一个重要任务目标是，致力于追求北极地区可持续发展的负责任治理，提升北极理事会在北极国际合作中的主体地位，加强与北极理事会观察员的对话和互动，促进观察员有意义和均衡地参与北极理事会的活动。[56]北极海岸警卫队论坛则致力于增强内部利益协调，提升自身的行动力；加强与北极理事会及其附属机构的工作协调，特别是加强与紧急预防、准备和回应工作组(EPPR)的互动合作，积极建立应对突发事件的信息共享和风险评估机制；加强与北极安全部队圆桌会议(ASFR)和北极/北方国防部长会议之间的北极安全对话和行动协作。

(三)在凝聚北极安全共识的基础上推进北极安全行动共同体

规范既具有建构认同的作用，又具有规定国家行为的功能。[57](P6)在国际变局时代，北极地区安全行为体需要建立合理有效的安全合作机制规范，以此推动北极多元安全共同体的构建。北极地区安全行为体应该尊重彼此的独立和领土主权完整，承认彼此在北极地区的利益诉求，尊重彼此的发展差异。各国在北极安全机制中享有平等地位，大国的利益得到满足，小国的关切也需得到尊重。协商解决北极安全事务的各种挑战，北极安全各议题可以寻求到切实的解决路径，北极地区的安全维护需要北极地区安全行为体磋商意愿的加强和磋商行动的广泛开展。国际社会需要更高层次和更宽广视角获得对北极事务及其治理更具全局性的理解，需要各方通力合作以推动北极地区的可持续发展。各方积极整合北极安全治理的理念和意愿，丰富北极安全合作的渠道和方式，提升北极安全合作的积极效应，促进北极地区的多层融通、多元合作、多域协和。

观念(concept)一般是指主体对客体以及主体间的认知和信念。[58]北极地区安全行为体应当树立一种共同安全、合作安全的观念，并开展安全实践。北极地区的安全问题事关国际社会的共同安全，北极地区安全行为体尽管安全利益诉求多元，但在北极面临的安全威胁却是紧密相连的，各行为体需积极树立北极安全命运共同体理念，并将其付诸实践。北极安全从本质上看是一种包容性安全，各国的差异性和多样性应成为北极安全合作的活力和动力，包容性多边主义和多元性安全合作在北极地区的现在和未来是极为需要的。北极地区安全行为体需要在尊重和保障彼此核心利益的前提下，以更加包容和理性的态度推进北极安全治理；在相互依赖和战略信任增强的基础上，运用大数据和云计算等高新技术手段，开展广泛协作，以便切实保护北极生态环境，妥善应对疫情等突发公共卫生危机；充分发挥“冰上丝绸之路”的经济带动作用，增强北极与欧洲、北美、东亚等地区的经济联动和互促发展，促进北极经济的可持续发展。[59]

(四)在完善北极治理体系的基础上建构“北极命运共同体”

北极地区各行为体应当增强“北极命运共同体”理念，构建“北极命运共同体”机制，开展“北极命运共同体”实践。“命运共同体”是一种旨在应对人类共同挑战的全球价值观和共生观。[60]鉴于北极地区场域特征的特殊性，“命运共同体”理念之于北极事务及其治理，明显区别于“域内自理化”等强调现实主义权力观的地缘政治理念，提倡以协商的方式来缓和北极现有争端，诉求北极善治的实现与北极共同命运的未来；与强调国家主义的“域内自理化”和“排他性开放”的理念不同，提倡北极地区深度合作的现实必要；作为新型国际关系的目标指向，“命运共同体”承认主体间的发展现实差异，强调的是一种互利共生、合作共赢的新理念。“北极命运共同体”对于北极事务发展来说，既是一种全新的北极治理规范，又是一种全新的北极治理实践，是一种责任建设、利益分配与价值塑造的理念与实践进程。

北极地区行为体追求互利共赢的目标，在承担国际道义的前提下开展北极实践，“确保和拓展共同利益，保护国际空间利益，强化多维多向合作进程”，[61]为推动北极善治做出实质努力。北极国家在北极安全事务上是相互依赖、彼此需要的关系，美国、俄罗斯、加拿大在开展北极安全实践时需要平等对待北欧五国，北极八国形成聚合态势。北极国家与非北极国家形成协同参与北极事务及其治理的局面，突破“努克标准”和“域内自理化”的局限。北极理事会、北极经济理事会、北极海岸警卫队论坛、北极大学、巴伦支—欧洲北极理事会等北极地区现有的重要机构间建立信息交流和工作协调机制，在条件允许的前提下可定期召开决策层之间的碰头会，相互知悉彼此的近期工作安排，以便在工作开展中实现行动互助，提升协同效应；北极地区各原住民团体、国际组织、科学家群体、企业等积极主动扩大交流与合作，建立健全战略和政策对接机制，丰富拓展北极战略协作关系网络。北极地区行为体需要真正确立权、责、利相统一的意识和政策，强化兼容并包、开放有序、合作共赢的“北极命运共同体”理念与实践，致力于优化和提升北极地区的经济多元性、文化完整性、社会和谐性以及发展可持续性；加强北极原住民社区特别是偏远和农村社区的基础设施建设，提高医疗卫生水平，改善住房饮水条件，助力原住民能够更好地适应北极地区自然和社会环境的新变化；充分运用大数据、云存储、物联网等新信息技术手段，增强北极地区事务发展和治理体系的现代化和数字化。北极地区行为体应努力培养和不断推进北极地区的复原力和共生力建设，增强北极地区经济、政治、军事、生态、教育和科技等多领域的韧性和耐性，降低北极事务的政治性和竞争性，提升北极治理的包容性和协同性。北极地区增强复原力建设以妥善应对各种突发性安全危机和挑战，北极地区增强共生力建设以真正聚合北极惠益共享的意愿和实践。总之，北极地区在北极多元安全共同体的基础上构建“北极命运共同体”，进而实现北极善治。

五、结语

随着世界安全态势的新变化和全球气候变暖的加剧，北极地区安全领域、行为主体、治理范式和发展愿景等都在发生着显著变化，北极安全的内涵一直处于不断延展深化的过程中。北极安全问题并不仅仅是指现有的存在性威胁，更主要的是那些潜在性威胁。潜在性威胁不易把控，且复合化程度很高，对于北极安全的影响深刻。北极安全是一个内涵广泛且在不断拓展的概念和实践。当前的北极地区处于新旧安全问题交叠、竞争与合作并存、共同命运不断凸显的战略接触新时代。北极安全问题受到安全理念差异、安全利益博弈、安全机制碎片等方面的影响和束缚，北极安全合作面临诸多现实困境。北极多元安全行为体需要为促进北极安全合作、提升北极治理积极效应而做出切实的努力。北极多元安全行为体需培养相当程度的共同体认同，形成紧密的经济相互依存关系和社会联系，努力拥有广泛的共同利益、共同责任和高度的相互信任以及对和平的可靠预期；在共同安全、合作安全观念的促动下，有效开展协作性安全实践，全力构建北极多元安全共同体。在北极安全态势多维变迁的情势下，中国需要全力提供北极安全合作所需的公共产品和实践方案，与北极多元安全行为体一道构建以共赢为目标的多层次北极合作框架，积极推动北极地区的包容性多边合作和制度化进程，推动北极多元安全共同体走向“北极命运共同体”。