波罗的海治理实践对跨界海洋空间规划的启示*

郭雨晨 练梓菁

(1.广东省海洋发展规划研究中心，广东 广州 510275；2. 南方海洋科学与工程广东省实验室(珠海)，广东 珠海519082；3.中山大学 海洋科学学院，广东 珠海519082)

一、引言

海洋空间规划是以生态系统方法为基础的，分析、分配人类海洋活动时空分布，从而实现可持续发展目标的过程。[1]跨界海洋空间规划则为区域、国家或地区层面在海洋空间规划事务方面进行的跨界合作。海洋自然环境的流动性，海洋资源与海洋活动分布、影响的跨区域性，以及基于陆海统筹的海洋管理思路是进行跨界海洋空间规划的必要性所在。[2]广义的跨界海洋空间规划包括跨行政边界海洋空间规划、跨地理边界海洋空间规划和跨治理边界海洋空间规划三层内涵。[3]狭义的跨界海洋空间规划，也是目前学术和实务界讨论最多的，一般指跨行政边界的海洋空间规划。

欧洲是目前在海洋空间规划方面开展最多跨界合作的区域。根据欧盟政策的定义，“跨界合作”可大致分为两种。一种是指具有一条共享边界的邻国之间的合作。边界可能是已确定的，也可能是还未划分、仍有争议的。[4]另一种是指多个具有管辖权的实体(例如国家、州、省、地方机构)参与的合作。这些实体可能并不共享同一边界，而在更广阔的地域范围内合作，例如波罗的海区域、地中海区域等。[5]上述两种跨界合作都是基于大生态系统管理方法，旨在最大程度降低行政边界划分对海洋生态系统的割裂性管理所造成的影响。在欧洲各区域较为活跃的跨界海洋空间规划合作中，波罗的海区域扮演了“排头兵”的角色。因此，本文选取波罗的海区域为研究对象，拟从多维度对海洋空间规划跨界合作所需的现实条件与实现途径进行分析。跨界海洋空间规划的经验具备一定的普遍性，在目前亚洲众多沿海国开展海洋空间规划立法与制度建设的当下，波罗的海区域的实践可供我国和世界其他区域沿海国就海洋空间规划的跨界合作进行参考。

二、波罗的海跨界海洋空间规划发展现状

波罗的海位于斯堪的纳维亚半岛与欧洲大陆之间，为典型的半闭海，通过斯卡格拉克海峡、卡特加特海峡、大贝尔特海峡、小贝尔特海峡，以及厄勒海峡等狭窄的海峡与大西洋相连，深水交换较少。波罗的海水面面积约42万平方公里，三分之一以上的水域深度不足30米。因此，与其表面积相比，波罗的海总体水量很小。[6]波罗的海流域约居住8500万人，沿岸国包括丹麦、德国、波兰、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚、俄罗斯、芬兰和瑞典等国家。除俄罗斯外，其余八国均为欧盟成员国。因此，波罗的海区域也是欧盟与俄罗斯之间重要的区域联系纽带。

波罗的海的浅海、半封闭特征，加之约有 200 条河流注入波罗的海，带入河流沿岸的城市、工农业污染物，使得波罗的海的海洋环境问题一直比较突出和棘手；并且，波罗的海海域为逆时针环流，且少有深水交换；这种水循环模式使得一些沿岸国家的污染物(例如俄罗斯和波兰)被转移到其他国家的管辖水域。[4]因此，波罗的海的自然地理特征在很大程度上决定了沿岸国在海洋开发与保护方面合作的紧迫性与必要性。即便是在冷战时期，波罗的海区域也成功通过了世界上首个综合全面的海洋环保协议——1974年的《保护波罗的海区域海洋环境公约》(又称《赫尔辛基公约》)。

在海洋空间规划的跨界合作方面，波罗的海区域目前已完成了BaltSeaPlan、Plan Bothnia、Baltic SCOPE、Pan Baltic Scope等数个项目(见表1)，并开展了多项与跨界海洋空间规划相关的辅助性项目。例如，Baltic LINes(2016—2019年)项目关注与“航运路线”和“能源走廊”相关的海洋空间规划数据基础设施的建设，以提高波罗的海区域海洋空间规划中航运路线和能源走廊的跨国一致性；BalticRIM(2017—2020年)项目主要针对波罗的海水下文化遗产保护，通过文化遗产管理人员和空间规划人员的合作识别、指定海洋文化遗产区，将文化遗产管理整合到海洋空间规划中； Capacity4MSP(2019—2021年)项目则基于波罗的海区域最新完成的海洋空间规划项目及成果，旨在促进利益相关者、政策制定者和决策者的对话交流，拓展海洋空间规划相关知识等。

表1 波罗的海区域主要跨界海洋空间规划项目目标与参与机构

三、波罗的海跨界海洋空间规划法律政策保障与政府间合作机制

波罗的海跨界海洋空间规划的法律与政策依据主要来自全球层面、欧盟层面和波罗的海区域层面。在全球性公约层面，《联合国海洋法公约》和《生物多样性保护公约》为各沿海国国内海洋空间规划及跨界合作提供了基本的法律框架。[7]1991年的《跨界背景下的环境影响评价公约》和该公约下的《战略环境影响评估协定》，以及1998年的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》分别对跨界环境影响评估、战略影响评估，以及公众与利益相关者参与事务提供部分法律支持。另外，国际海事组织的公约和相关制度也与跨界海洋空间规划相关。欧盟与波罗的海区域层面的法律政策与政府间合作机制对波罗的海跨界海洋空间规划的兴起和发展起到了直接推动作用。

(一)欧盟法律政策

2007年，欧盟委员会发布《综合海洋政策》(IMP)，意图打破过去欧盟海洋事务部门化、碎片化的管理方式，在政策层面对欧盟海洋管理的各层级、部门予以协调和统筹。作为统筹整合海洋事务、部门和政策途径之一的海洋空间规划，也被列入了《综合海洋政策》待制定和实施的工作计划。

2008年，欧盟发布了海洋空间规划指导性文件——《海洋空间规划路线图》(Roadmap for Maritime Spatial Planning)以落实《综合海洋政策》中关于在欧盟建立海洋空间规划制度的要求。该文件制定出台的目的不仅在于推进成员国各自海洋空间规划的实施，还鼓励、倡导成员国的海洋空间规划合作，以实现整个欧洲海域空间规划的协调和管理。[8]除了《海洋空间规划路线图》之外，2008年发布的与海洋空间规划密切相关的文件，还有欧盟的《海洋战略框架指令》(MSFD),该文件为成员国建立以生态系统方法为基础的海洋空间规划制度提供了法律框架。[9]2009年，欧盟波罗的海战略(EUSBSR)出台，该战略旨在加强波罗的海区域的合作，以应对其面临的共同挑战，并在对生态环境负责的前提下促进经济发展。战略提出了包括保护波罗的海海洋环境，通过能源和运输系统加强波罗的海各国的紧密联系，以及消除波罗的海区域各国市场壁垒，发展共同的经济、文化和旅游基础等主要目标，并指出跨领域行动的实施对于整个战略的执行至关重要，其中就包括发展综合海洋治理体系以及海域与陆域空间规划。[10]2014年，欧盟出台了更为详细的《海洋空间规划指令》(MSPD)，要求成员国在2021年3月前制定本国的海洋空间规划。[11]《海洋空间规划指令》明确了海洋空间规划的总体目标和编制要求，并罗列了成员国制定海洋空间规划时需要重点关注的几个问题。除了海洋空间规划文件中常提及的考虑陆海相互作用、运用生态系统方法、重视利益相关者参与外，还提出了成员国之间的海洋空间规划合作、成员国与非成员国之间的海洋空间规划合作的要求。

除了以上与海洋空间规划直接相关的欧盟指令和政策，欧盟的《鸟类指令》和《栖息地指令》中关于海洋自然保护区网建设的规定，以及《共同渔业政策》《水框架指令》等相关规定都是有力支持和推动欧盟各国在海洋空间规划建设以及合作的法律政策依据。

(二)波罗的海区域政府间合作机制与数据共享平台

欧盟法律政策为欧洲跨界海洋空间规划提供了宏观目标与框架，波罗的海地区空间规划和发展方面的政府间多边合作机制——波罗的海远景战略委员会(以下简称VASAB)和《保护波罗的海区域海洋环境公约》的执行机构——赫尔辛基公约委员会 (以下简称HELCOM)则为波罗的海沿岸国在跨界海洋空间规划中提供了更具体且契合区域特征的合作平台，以及海洋管理的相关标准与技术性支持。

促进波罗的海区域海洋空间规划是VASAB目前的工作重点之一。VASAB早在2001年第五届部长级会议就已达成将空间规划向海洋推进的共识。第五届部长级会议发布的《维斯马宣言》(Wismar Declaration)是波罗的海区域首个表明实施海洋空间规划的政治意愿文件。[12]维斯马部长会议还通过了“VASAB2010+空间发展行动计划”，该计划将海岸带区域和岛屿开发确定为空间规划的跨国合作主题之一，并将空间规划的范围拓展至领海。之后，VASAB陆续发布了与海洋空间规划相关的行动计划、宣言及战略文件。

2010年10月，VASAB与HELCOM建立了海洋空间规划联合工作组(HELCOM-VASAB MSP WG，以下简称工作组)。该工作组由政府机构和欧盟高级官员组成，为波罗的海跨区域海洋空间规划提供长期、稳定的合作机制，确保沿海国在波罗的海建立协调一致的区域海洋空间规划进程。该工作组是波罗的海地区国家在《海洋空间规划指令》协商谈判过程中进行区域性意见交换的平台，并被指定为欧盟波罗的海战略中海洋空间规划事务的“负责人”。VASAB与HELCOM还建立了数据专家组(BSR MSP Data ESG)，作为工作组的子组织。

2010年，HELCOM和VASAB通过了《波罗的海海洋空间规划原则》，将海洋空间规划的基本原则与欧盟指令、《保护波罗的海区域海洋环境公约》，以及公约体系下的现有数据平台(例如地理信息数据库——HELCOM GIS datasets)相联系，目的在于为波罗的海区域“量身打造”海洋空间规划的发展战略。

2013年，HELCOM和VASAB部长级会议通过了《波罗的海海洋空间规划路线图(2013—2020年)》。这是推动波罗的海沿海国国内和跨界海洋空间规划发展的纲领性文件，以保证2020年在波罗的海区域完成制定和实施海洋空间规划的目标。这部文件设定了波罗的海海洋空间规划需达到的目标，以及实现目标的关键步骤；并且还拟定了相关指南的制定计划以配合这些步骤的实现。这些步骤不仅包括适用生态系统方法、加强数据信息交换共享、保障公众参与这些海洋空间规划制定与实施的基本要求，还包括促进政府间海洋空间规划合作、加强对海洋空间规划专业人员的培养、总结次区域海洋空间规划实践经验、建立国内与区域海洋空间规划框架，以及对海洋空间规划进行评估的要求。

根据《波罗的海海洋空间规划路线图(2013—2020年)》的要求，HELCOM和VASAB于2016年通过了《波罗的海区域实施生态系统方法的海洋空间规划指南》和《跨界咨询、公众参与与合作指南》两部文件，为生态系统方法在海洋空间规划的适用以及其成员国开展跨界海洋空间规划的相关问题提供了具体说明。最新的指南是2019年初通过的《跨界海洋空间规划输出数据结构指南》。该指南规定了跨界海洋空间规划的输出数据规范，以促进跨界海洋空间规划数据的兼容性和互用性。

除了各指南，支持波罗的海国内以及跨界海洋空间规划的两大数据平台——HELCOM MADS和 BASEMAPS也已建立，旨在为波罗的海各国的国内和跨界海洋空间规划提供可视化地理空间数据。MADS提供与HELCOM工作相关的地理空间数据。数据类型包括状况评估、监测、人类活动压力、生物多样性、航运、陆地和海洋基本情况等。[13]BASEMAPS则提供了一个交互式地图用户界面, 用户可以直接访问波罗的海空间规划原始数据，并了解波罗的海各国海洋空间规划的情况。[14]

除了与HELCOM合作，VASAB还指导、参与多项跨界海洋空间规划项目，并为项目成员和利益相关者搭建交流、学习的对话平台，也提供海洋空间规划事务的专业培训。例如，2009年10月，VASAB专家组和利益相关者在维尔纽斯举行了讨论波罗的海海洋空间规划挑战的研讨会，以强化VASAB在海洋空间规划事务中所起到的先锋作用，以及所发挥的“知识信息库”的功能； 2013年，VASAB与波罗的海地区多所大学合作开展的海洋空间规划教育课程，为参与波罗的海海洋空间规划的专业人士、非政府机构、咨询公司等提供培训课程。

四、波罗的海跨界海洋空间规划的现实基础

根据欧盟2014年《海洋空间规划指令》的规定，成员国须在2021年3月前制定本国的海洋空间规划。因此，波罗的海沿岸国海洋空间规划的国内立法和制度建立，在该指令的出台后得以加速推进。海洋空间规划制度在绝大多数波罗的海沿岸国(除俄罗斯外)的建立与实践是跨界海洋空间规划在波罗的海开展的现实基础。

在波罗的海沿海九国中，丹麦于2016年通过了《海洋空间规划法》(Act on maritime spatial planning)，建立了丹麦海洋空间规划制度的框架。丹麦的国家级海洋空间规划项目于2017年1月启动，并于2021年9月完成了公众咨询与战略环境影响评价，进入最后的修改审核阶段。规划将覆盖丹麦在北海与波罗的海的内水、领海与专属经济区。[15]

爱沙尼亚海洋空间规划的主要国内法依据是2015年通过的新《爱沙尼亚规划法》(Estonian Planning Act)。规划分为国家级和区域级，两个区域级海洋空间规划——Hiiu Island和Pärnu Bay已分别于2016年和2017年通过。国家级海洋空间规划已进行公众咨询并将报请政府批准。[16]

拉脱维亚海洋空间规划的主要法律依据是2011年颁布的《空间发展规划法》(Spatial Development Planning Law)。2019年5月，拉脱维亚政府通过了《海洋规划2030》(Maritime Plan 2030)。规划覆盖拉脱维亚内水、领海与专属经济区。[17]

立陶宛议会在2015年通过了《立陶宛共和国领土全面规划》(Comprehensive Plan of the Territory of the Republic of Lithuania)，其中包含海洋空间规划的部分。该规划文件于2020年到期，新规划文件编制正在筹备之中。[18]

波兰从2007年就开始了试验性规划的尝试，旨在为新的立法活动提供海洋空间规划的方法和经验。《波兰共和国海域与海事管理法》(Act on sea areas of the Republic of Poland and the maritime administration)是波兰海洋空间规划的主要法律依据。2021年5月，《波兰内水、领海与专属经济区发展规划(1:200000)》正式实施。[19]

芬兰的海洋空间规划是由地区议会制定与批准的，是不具有法律约束力的规划。规划范围覆盖领海与专属经济区。芬兰将其管辖海域分为了四个区域，由八个地区议会和奥兰岛自治政府负责进行规划，其中三个区域的海洋空间规划已于2020年底完成。[20]

德国是欧洲最早开展海洋空间规划的国家之一，目前已经完成了包括波罗的海专属经济区海洋空间规划、北海专属经济区海洋空间规划、石荷州波罗的海和北海领海海洋空间规划、梅前州波罗的海领海海洋空间规划、下萨克森州北海领海空间规划等五个区域级规划。[21]第二轮北海和波罗的海专属经济区规划已于2021年底正式发布实施。[22]

《瑞典环境法规》(Swedish Environmental Code)与《规划与建筑法》( Plan and Building Act)是瑞典海洋空间规划的主要法律依据。瑞典位于斯卡格拉克海峡与卡特加特海峡、波的尼亚湾，以及其他波罗的海管辖范围内的三部海洋空间规划编制正在进行中，预计2021年底完成，规划将范围覆盖领海绝大部分区域与专属经济区。[23]

俄罗斯并非欧盟成员，鉴于海洋空间规划的重要性日渐显著，虽未启动正式的海洋空间规划项目，但俄罗斯已在涅瓦湾、芬兰湾等区域进行了多项试验性规划的尝试。[24]并就海洋空间规划的立法、程序等相关事宜与其他波罗的海国家积极开展交流。例如，2014年，俄罗斯和波兰在维斯图拉泻湖的合作项目“VILA”旨在探寻两国在该跨界区域社会经济发展和环境保护方面的合作，项目也涉及到空间规划的内容。2014年，俄罗斯与德国合作启动的为期三年的“俄罗斯联邦对波罗的海沿海地区空间利用中的‘环境友好理念’”咨询援助项目，目的在于为涅瓦河河口和芬兰湾的空间管理中树立“环境友好”的概念，以在满足社会经济发展需求和“环保优先”的要求中实现平衡。

虽然大部分波罗的海沿岸国已建立起的国内海洋空间规划制度，为其跨界合作奠定了一定的基础，但沿岸国层次不齐的海洋空间规划发展状况在其跨界合作中也带来了一定的阻碍：国内海洋空间规划发展进程更先进的国家更愿意处理具体的规划问题和实际矛盾，并且利益相关者对于规划事务也更熟悉并且具有更高参与度。[25]但也正是由于跨界海洋空间规划的开展，为海洋空间规划发展较好的国家和正在起步的国家提供了交流平台，也为后者提供了难得的交流学习机会。

在项目资金来源方面，目前已在波罗的海开展的跨界海洋空间规划项目和相关的辅助项目主要由欧洲区域发展基金(ERDF)、欧洲海洋与渔业基金(EMFF)，以及欧盟委员会海洋与渔业事务总司(EU DG-Mare)进行资助(见表2)。有些项目的参与国也会进行部分资金支持。这些资助是欧洲跨界海洋空间规划能够从理论层面向实际执行层面转换的最有力支撑。

表2 波罗的海跨界海洋空间规划项目资助情况

五、波罗的海区域的网络化治理特征

除上述讨论的法律政策基础、政治合作机制等因素外，波罗的海区域的网络化治理特征也是波罗的海区域跨界海洋空间规划发展的重要助力。

网络化治理简而言之就是政府部门与非政府部门(包括私营部门、第三部门)共同参与治理的多级治理模式。[26](P290)网络化治理被认为是对信息化时代日趋分权和多样化社会的回应。在传统的政府治理模式框架下，政策的制定、执行和实施通过自上而下的命令来实现。随着权力的分散、社会的日益多元及组织界限的模糊，单纯依靠政府治理社会的难度大大增加，面临的社会问题也日益复杂。在此背景下，网络化治理这种治理模式有利于减少公共政策实施的阻力，强化其助力，促进更有效的资源整合和利用。[27]

二十世纪九十年代，网络化治理在波罗的海区域开始兴起，原因主要包括以下三方面：[28]其一，冷战结束后，诸多新的国际或跨政府组织(如波罗的海国家理事会(CBSS))成立，已存在的政府间组织(如HELCOM)进一步发展；其二，1992年，里约热内卢会议签署了《21世纪议程》，引入并提倡综合性和参与性治理的理念，给予了非政府实体参与社会治理的机会与地位；其三，欧盟1995年和2004年的两次东扩，拓宽了波罗的海国家的合作领域。

波罗的海地区网络化治理大致可分为三种类型：国际制度或政府间合作、国际政策网络、跨国网络。[29]第一种类型即传统的政府间合作形式，在这种模式下，各国的政府部门为决策制定者和执行者，其他参与者(如非政府组织或地方政府)没有决策权。尽管近些年非政府组织在这种合作形式下获得了观察员身份，但仅可发表观点，仍不能参与决策。具有代表性的合作平台和组织有HELCOM、VASAB、波罗的海议会会议(BSPC)等。第二种类型为国际政策网络，是政府部门(包括中央以及地方政府机构)与非政府部门共同治理的模式，所有成员参与决策的制定与执行。因此，除了国家法律规定，地方实体和非政府组织的倡议也会对决策制定产生影响。代表性合作平台与战略有波罗的海发展论坛(BDF)、《波罗的海二十一世纪议程》(Baltic 21)等。最后一种类型是跨国网络模式，是指除中央政府外的多层次主体参与(例如地方政府机构、非政府组织、科研机构、商业协会等)的“自治”伙伴关系。代表性组织有波罗的海城市联盟(UBC)、潜艇员网络(Submariner Network)、波罗的海次区域合作(BSSSC)等。这类伙伴关系，在波罗的海跨界海洋空间规划发展的过程中，不仅为其成员搭建了稳定的平台以供其交流合作、经验分享、建立关系网，并且为成员提供了更多参与大型项目和与外界加强互联的机会。例如，潜艇员网络是一个集合了包括公共机构、科研组织、咨询机构、非政府组织和商业成员的非营利性质的团体，主要活动为开发和组织研究项目，领导跨国和跨境项目合作，目的在于积极促进波罗的海海洋资源可持续利用的创新性方式发展。[30]作为“蓝色增长”的引擎之一，海洋空间规划也是该组织的重点关切之一。该组织参与了BaltSeaPlan、PartiSEApate、Baltic Blue Growth、Capacity4MSP等多项波罗的海海洋空间规划及辅助项目，并具体关注海洋空间规划中陆海相互作用的研究。

也正是因为波罗的海区域网络化治理模式的深入发展，使得非政府部门(例如非政府组织、科研机构、商业协会)以利益相关者的身份，广泛参与到海洋空间规划事务的科研与决策活动中，就其关注和擅长的领域发挥所长，对波罗的海海洋空间规划理论研究和实践层面的进步都起到了重要的助推作用。例如，Nordregio是由北欧部长理事会(NCM)成立的关注北欧和欧洲区域发展规划的国际研究机构及智库。波罗的海区域是其关注的四个地理区域之一。该机构参与了包括Baltic SCOPE 、Pan Baltic Scope在内的多个跨界海洋空间规划项目，是Pan Baltic Scope项目中“陆海相互作用”相关活动的评估机构和主导者，发布了关于如何将陆海相互作用纳入海洋空间规划的研究报告。[31]再例如，波罗的海环境论坛(BEF)是设立在俄罗斯、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和德国的环境非政府组织合作机制。在BaltSeaPlan(2009—2012年)项目中，爱沙尼亚分部负责提供海洋保护区规划或管理方案，组织利益相关者参与涉及爱沙尼亚的试点案例；立陶宛分部负责组织利益相关者，通过听证会的方式进行磋商，并参与立陶宛国家海洋战略的提案以及海洋数据库的建设；拉脱维亚分部负责项目中拉脱维亚西海岸的海洋空间规划试点项目，并与拉脱维亚环境部密切合作，提出新的立法提案和海洋战略草案；[32]德国分部参加了由波罗的海Interreg基金资助的陆海行动项目(Land-Sea-Act)，该项目关注波罗的海沿海地区的可持续发展和海洋空间规划。[33]

六、讨论与结论

综上，本文认为，跨界海洋空间规划项目在波罗的海区域的兴起与欧盟法律政策的驱动，区域政府间合作机制的稳步推进，各国国内海洋空间规划的普遍建立，以及网络化治理的发展等诸多因素密不可分。当然，波罗的海区域的共享数据平台和欧盟的资助也是起到了重要的、关键性保障作用。并且，这些因素环环相扣、缺一不可。

首先，欧盟法律政策促成了波罗的海国家海洋空间规划国内法与政策的趋同性，还为各国国内海洋空间规划的制定设置了期限，才能为各国海洋空间规划的跨界合作提供可能性。

其次，仅有欧盟法律政策也是远远不够的，稳定、持续、积极的政府间合作机制是让跨界合作顶层设计得以“落地”的关键。政府间合作机制在跨界海洋空间规划的重要性可以通过波罗的海与北海进行对比说明。位于大西洋东部的北海区域也在欧盟法律政策约束的范围内，尽管也有个别跨界海洋空间规划项目在北海开展，但就其数量和连续性来说，与波罗的海区域相比还存在着一定的差距。其中一个重要原因就在于《东北大西洋海洋环境保护公约》的执行机构OSPAR委员会，其对海洋空间规划的发展并未有太多实质性的推动举措。虽然早在2002年卑尔根召开的第五次北海会议上，运用生态系统方法和促进北海各国跨界海洋空间规划合作就达成了共识，[34]但OSPAR委员会对此进行的实际行动支持也仅限于组织缔约国召开研讨会促进信息交流。[35]

另外，波罗的海网络化治理的因素也不可忽视。无论从程序性或实质性角度而言，利益相关者参与都是跨界海洋空间规划不可或缺的部分，正如一些学者所言：“跨界海洋空间规划的核心是利益相关者在跨界海洋公共资源配置和跨界海洋公共物品生产与分配等议题上的跨界合作”。[3]而利益相关者的参与必须依赖成熟的组织机制与稳定的参与渠道。并且，对于非政府部门的利益相关者，长期参与波罗的海区域治理的传统与经验也保证了他们参与海洋空间规划项目的机会与质量。

简而言之，欧盟提供了法律政策依据敦促各国海洋空间规划的发展与合作，政府间合作机制在其中充当组织者和协调员的角色。而网络化治理模式以及其他的组织、机构等利益相关者则从程序和实质层面均为跨界海洋空间规划项目提供了辅助支持。以上诸要素环环相扣、功能连接紧密，加之欧盟的资助与波罗的海区域共享数据平台的建设，共同促成了波罗的海区域跨界海洋空间规划的蓬勃发展与整体推进，为包括东南亚在内的其他区域海洋空间规划跨界合作提供了可参考的经验。

目前，包括我国在内的大部分东南亚沿海国家正在积极建立、完善海洋空间规划制度，虽然在形式、技术方法方面存在差异，但其目标都是为实现更高效的海洋空间利用、减少用海冲突、协调海洋生态保护与开发利用的关系。因此，国家间的海洋空间规划跨界合作存在现实需求。我国与“海上丝绸之路”沿线国家在海洋空间规划的技术推广和交流方面的合作已初具成效就是一个的例子。[36]并且，《联合国海洋法公约》《生物多样保护公约》等国际法文件为东南亚国家海洋保护利用合作提供了法律基础，即便是在未进行划界的争议海域，声索国之间也存在海洋空间规划事务合作的先例。[37]

在波罗的海的例子中，稳定、持续、积极的政府间合作机制是跨界海洋空间规划发展的中坚力量。目前，东南亚区域间政府合作机制在机构与制度安排方面都相对松散，但在海洋空间规划跨界合作方面却存在机遇与空间。东盟合作机制(例如东盟10+3)以及其他国际机构建立的区域合作机制(例如东亚海协作体(COBSEA)和东亚海环境管理伙伴关系(PEMSEA))都是可以借助的合作平台。从合作事务来看，海洋空间规划的合作形式非常灵活，从不同尺度、领域可进行务虚或务实合作。波罗的海跨界合作既有专门的海洋空间规划合作务实项目，也有以信息交流、数据整合收集为主的辅助型务虚项目。在东南亚政府间合作机制相对松散的情形下，海洋空间规划的跨界合作可以从务虚项目入手，为之后的务实合作提供必要数据、沟通渠道与互信基础。

在跨界海洋空间规划所需的网络化治理方面，东南亚区域可以借助构建“蓝色伙伴关系”的倡议来发展、完善。构建“蓝色伙伴关系”是我国政府推进海洋全球治理的重要举措之一，为多元行为主体在海洋各领域的共同治理方面提供了有力支撑。[38]我国建议的“蓝色伙伴关系”覆盖了海洋经济发展、海洋科技创新、海洋能源开发利用、海洋生态保护、海洋垃圾和海洋酸化治理、海洋防灾减灾、海岛保护和管理等多个领域，[38]而这些领域都是海洋空间规划所涉及的核心内容或服务目标。

海洋空间规划的研究与实践近些年在世界范围内呈现蓬勃发展的态势。2017年，第二届海洋空间规划国际会议提出了包括跨界海洋空间规划、实现蓝色增长、实现基于生态系统的海洋空间规划、增强能力建设等未来十年海洋空间规划发展的优先事项和重要领域。2019 年，欧盟委员会与联合国教科文组织政府间海洋学委员会也启动了为期三年的全球海洋空间规划项目(MSP Global)，跨界海洋空间规划也是其重点内容之一。因此，跨界海洋空间规划的重要性在国际层面和欧洲已得到诸多关注与认可，期许本文的讨论能为目前仍在努力探索国家间或区域海洋事务合作的东南亚沿海国提供有益参考。

致谢：感谢自然资源部海洋发展战略研究所项目对本文的大力支持。